Freizügigkeit der Arbeitnehmer

Eine der vier Freiheiten, die EU-Bürger genießen, ist die Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Dazu gehören das Recht der Arbeitnehmer, sich frei zu bewegen und niederzulassen, das Zuzugs- und Aufenthaltsrecht für Familienmitglieder und das Recht, in einem anderen Mitgliedstaat der EU zu arbeiten und ebenso wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats behandelt zu werden. In einigen Ländern gibt es Einschränkungen für Bürger aus neuen Mitgliedstaaten. Die Regeln über den Zugang zu Sozialleistungen werden derzeit hauptsächlich durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs geschaffen.

Rechtsgrundlage

Artikel 3 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV); Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a, Artikel 20, Artikel 26 und die Artikel 45-48 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV);

Richtlinie 2004/38/EG über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten; Verordnung (EU) Nr. 492/2011 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union; Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und die dazugehörige Durchführungsverordnung (EG) Nr. 987/2009;

Rechtsprechung des Gerichtshofs (EuGH) der Europäischen Union.

Ziele

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist eines der Gründungsprinzipien der EU. Sie ist in Artikel 45 AEUV verankert und stellt ein Grundrecht der Arbeitnehmer dar. Sie schließt die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen ein.

Ergebnisse

Eurostat-Daten belegen, dass Ende 2014 3 % der EU-Bürger (15,3 Millionen Menschen) in einem anderen Mitgliedstaat als dem lebten, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen. In einer Eurobarometer-Umfrage von 2010 gaben 10 % der Befragten in der EU an, in der Vergangenheit bereits irgendwann einmal in einem anderen Land gelebt und gearbeitet zu haben. 17 % der Befragten hatten hingegen vor, in Zukunft von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen.

a.Die derzeit geltende allgemeine Regelung der Freizügigkeit

Jeder Angehörige eines Mitgliedstaats ist berechtigt, eine Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat nach den für die Arbeitnehmer dieses Staats geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften zu suchen. Er oder sie hat Anspruch, dort ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit die gleiche Unterstützung zu erhalten, die die Arbeitsämter des Aufnahmemitgliedstaats den eigenen Staatsangehörigen gewähren, und er oder sie hat ferner das Recht, sich lange genug in dem Aufnahmemitgliedstaat aufzuhalten, um nach Arbeit suchen, sich auf eine Stelle bewerben und eingestellt werden zu können. Dieses Recht gilt in gleicher Weise für alle Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten, unabhängig davon, ob es sich um Festangestellte, Saisonarbeiter, Grenzarbeiter oder um Arbeitnehmer, die ihre Tätigkeit im Rahmen der Erbringung einer Dienstleistung ausüben, handelt. Arbeitnehmer dürfen nicht benachteiligt werden, zum Beispiel etwa in Bezug auf Anforderungen hinsichtlich der Sprachkenntnisse, die nicht über das, was angemessen und für die betreffende Stelle erforderlich ist, hinausgehen dürfen.

Diese Regeln gelten nicht für entsandte Arbeitnehmer, da sie nicht von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen, sondern vielmehr ihre Arbeitgeber von deren Recht Gebrauch machen, Dienstleistungen anzubieten, bei denen sie Arbeitnehmer vorübergehend ins Ausland entsenden. Entsandte Arbeitnehmer werden lediglich durch die EU-Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern (Richtlinie 96/71/EG), die derzeit überarbeitet wird, geschützt, die bestimmte Mindestregeln und Auflagen der Beschäftigung im Aufnahmeland enthalten, sowie durch die dazugehörige Durchsetzungsrichtlinie (Richtlinie 2014/67/EU), damit verhindert wird, dass örtliche Dienstleistungsanbieter unterboten werden (2.1.13).

1.Reise- und Aufenthaltsrechte der Arbeitnehmer

Die Richtlinie 2004/38/EG führte die Unionsbürgerschaft als Grundstatus für Angehörige von Mitgliedstaaten ein, die ihr Reise- und Aufenthaltsrechtsrecht im Hoheitsgebiet der Europäischen Union ausüben. Jeder EU-Bürger ist berechtigt, sich in den ersten drei Monaten im Hoheitsgebiet eines anderen EU-Landes ohne Bedingungen und Formalitäten aufzuhalten, sofern er über einen gültigen Personalausweis oder Reisepass verfügt. Bei längeren Aufenthalten kann der Aufnahmemitgliedstaat von Bürgern verlangen, ihren Aufenthalt binnen einer angemessenen und nicht diskriminierenden Frist zu melden.

Das Recht von Wanderarbeitnehmern, sich länger als drei Monate in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, ist an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, die vom Status der Arbeitnehmer abhängen. Für EU-Bürger, die keine Arbeitnehmer oder selbstständig sind, hängt ihr Aufenthaltsrecht davon ab, ob sie über genügend Mittel verfügen, um das Sozialhilfesystem des Aufnahmemitgliedstaats nicht zu belasten, und ob sie krankenversichert sind. Jeder EU-Bürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufgehalten hat, erwirbt das dauerhafte Aufenthaltsrecht.

Mit der Richtlinie 2004/38/EG wurde die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 hinsichtlich der Zusammenführung von Familien geändert und die Definition des „Familienangehörigen“, die sich zuvor nur auf Ehegatten, Verwandte in absteigender Linie, die das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet haben oder denen Unterhalt gewährt wird, und Verwandte in aufsteigender Linie, denen Unterhalt gewährt wird, erstreckte, auf eingetragene Lebenspartner ausgedehnt, wenn nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats die eingetragene Partnerschaft der Ehe gleichgestellt wird. Unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit verfügen diese Familienangehörigen des Arbeitnehmers über ein Aufenthaltsrecht in demselben Land.

2.Beschäftigung

Hinsichtlich der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Hoheitsgebiet eines Aufnahmemitgliedstaats darf ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats ist, aufgrund seiner Staatsangehörigkeit nicht anders behandelt werden als die inländischen Arbeitnehmer. Dies gilt insbesondere für Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Einstellung, Entlassung und Entlohnung sowie für Ausbildungs- und Umschulungsmaßnahmen. Ein Arbeitnehmer, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist, genießt die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer, erhält in gleichem Maße Zugang zu Wohnraum und hat Anspruch auf gleiche Behandlung bei der Ausübung gewerkschaftlicher Rechte.

Das Bleiberecht im Aufnahmeland nach Beendigung der Beschäftigung wurde nun in der Richtlinie 2004/38/EG festgeschrieben. Arbeitsuchende haben ein Aufenthaltsrecht von mehr als sechs Monaten (EuGH, Rechtssache C-292/89 Antonissen) ohne die Erfüllung von Bedingungen, sofern sie im Aufnahmemitgliedstaat nach wie vor auf Arbeitsuche sind und eine „echte Chance“ haben, eine Beschäftigung zu finden. In dieser Zeit dürfen sie nicht ausgewiesen werden. Nachdem EU-Bürger das Recht auf Daueraufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat erworben haben, unterliegen sie keinerlei Bedingungen mehr (wie etwa ausreichende finanzielle Mittel), sondern können bei Bedarf genau wie Staatsangehörige Sozialhilfe im Aufnahmemitgliedstaat in Anspruch nehmen.

Seit der Einführung der Unionsbürgerschaft hat der EuGH den Zugang zu Sozialleistungen auf Unionsbürger ausgeweitet, die ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat haben (Rechtssachen C-184/99 Grzelczyk und C-224/98 D’Hoop). Der Status von Personen, die erstmals eine Arbeitsstelle suchen, ist derzeit Gegenstand heftiger Diskussionen, da sie noch über keinen Erwerbstätigenstatus verfügen, der zu bewahren wäre. In den Rechtssachen C-138/02 Collins und C-22/08 Vatsouras entschied der EuGH, dass Unionsbürger das Recht auf gleichen Zugang zu Sozialleistungen haben, die dazu dienen, den Zugang von Arbeitsuchenden zum Arbeitsmarkt zu erleichtern. Eine solche Leistung könne daher nicht als „Sozialhilfe“ betrachtet werden, zu der der Zugang gemäß Richtlinie 2004/38/EG ausgeschlossen ist. Mitgliedstaaten können jedoch verlangen, dass eine tatsächliche Verbindung des Arbeitsuchenden mit dem Arbeitsmarkt des betreffenden Mitgliedstaats besteht. Der EuGH hat in seiner Entscheidung in der Rechtssache Alimanovic (C-67/14) die rechtliche Stellung von früher beschäftigten Arbeitnehmern präzisiert. Die betreffenden Personen waren beschäftigt gewesen und behielten daher ihren Erwerbstätigenstatus für weitere sechs Monate, nachdem sie arbeitslos geworden sind (Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe c der Richtlinie). Der EuGH befand jedoch, dass nach Ablauf dieser Frist EU-Bürger nur dann Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des betreffenden Landes und somit Zugang zu Sozialhilfe beanspruchen können, wenn ihr Aufenthalt in dem betreffenden Mitgliedstaat den Auflagen der Richtlinie entspricht. Zwar ist die Ausweisung von arbeitslosen EU-Bürgern gemäß Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe b verboten, solange sie sich weiter um eine neue Beschäftigung bemühen, aber einem Mitgliedstaat ist es gemäß Artikel 24 Absatz 2 ausdrücklich gestattet, EU-Bürgern die Zahlung von Sozialhilfe zu verweigern, deren Aufenthaltsrecht sich allein auf dieses Nicht-Ausweisungsverbot stützt. Der EuGH hat ferner befunden, dass im Gegensatz zu Ausweisungsentscheidungen, bei denen die individuellen Umstände des betreffenden EU-Bürgers zu berücksichtigen sind, bei der Frage des Zugangs zu Sozialhilfe keine individuelle Prüfung erforderlich ist.

Andererseits kann in dem Fall, wenn nicht erwerbstätige EU-Bürger Leistungen beantragen, dies von deren Aufenthaltsrecht abhängig gemacht werden, was an sich ausreichende Finanzmittel voraussetzt. Der EuGH kam indes in der Rechtssache Brey (C-140/12) zu dem Schluss, dass allein die Tatsache, dass eine Leistung beantragt wird, noch kein Nachweis ist, dass diese Person nicht für sich selbst aufkommen kann, und der EuGH befand ferner, dass die Umstände eines jeden Einzelfalls berücksichtigt werden müssen, wenn geprüft wird, in welchem Maße das nationale Sozialhilfesystem durch die Gewährung einer Leistung in Anspruch genommen würde. In der Rechtssache Brey bestätigte der EuGH seine Rechtsprechung aus der Rechtssache Trojani (C-456/02), wonach das Recht von nicht erwerbstätigen Bürgern auf Gleichbehandlung in Bezug auf Sozialleistungen unangetastet bleibt, solange sie nicht ausgewiesen worden sind. Indem er den Anspruch eines nicht erwerbstätigen Unionsbürgers abwies, der in den Aufnahmemitgliedstaat allein zu dem Zweck eingereist war, um Leistungen zu beantragen (Rechtssache C-333/13 Dano), wich der EuGH beträchtlich von dieser Rechtsprechung ab. Demnach setzt das Recht auf Gleichbehandlung, das den Zugang zu Leistungen umfassen würde, ein Aufenthaltsrecht gemäß Richtlinie 2004/38/EG voraus, über das der Kläger aufgrund unzureichender Finanzmittel nicht verfügte. Der Gerichtshof hat im Jahr 2016 die vorherige Rechtsprechung (Rechtssache C-308/14 Kommission gegen Vereinigtes Königreich) bestätigt, indem er befunden hat, dass nicht erwerbstätigen EU-Bürgern Sozialleistungen dadurch nicht vorenthalten werden dürfen, dass sie an die inhaltliche Voraussetzung geknüpft werden, dass diese Bürger die notwendigen Bedingungen für einen rechtmäßigen Aufenthalt in dem Aufnahmemitgliedstaat erfüllen.

Dadurch ermöglicht es der EuGH den Mitgliedstaaten offenbar, den gleichen Zugang zu Sozialhilfe verwehren, ohne dass sie das Aufenthaltsrecht des nicht erwerbstätigen Unionsbürgers aufheben müssen. Dieser neue Ansatz könnte sich negativ auf den sozialen Zusammenhalt in Aufnahmemitgliedstaaten auswirken, da dadurch EU-Bürger zweiter Klasse geschaffen werden, die zwar nicht ausgewiesen werden können, aber ohne Sozialhilfe auskommen müssen, welche die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats, die sich in derselben Lage befinden, erhalten. Angesichts dieser Auslegung des Rechts durch den Gerichtshof schlägt die Kommission in ihrem Vorschlag zur Änderung der Koordinierungsregeln für die Leistungen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit vor, das Recht von nicht erwerbstätigen EU-Bürgern auf einen Umzug ins Ausland klarzustellen (2.3.4).

Schließlich erhalten die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 35 der Richtlinie ausdrücklich die Befugnis, im Fall von Missbrauch oder Betrug jegliche durch diese Richtlinie verliehenen Rechte zu widerrufen.

b.Einschränkungen der Freizügigkeit

Im Vertrag wird den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt, einem Staatsangehörigen eines EU-Mitgliedstaats die Einreise oder den Aufenthalt aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit zu verweigern. Ausschlaggebend für solche Maßnahmen ist ausschließlich das persönliche Verhalten der betreffenden Person, das eine hinreichend schwere und tatsächliche Gefährdung darstellen muss, die ein Grundinteresse des Staates berührt. In diesem Zusammenhang sieht die Richtlinie 2004/38/EG eine Reihe von Verfahrensgarantien vor.

Nach Artikel 45 Absatz 4 AEUV gilt die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nicht für die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung, wobei diese Ausnahmeregelung jedoch vom EuGH sehr eng ausgelegt wird, wonach lediglich diejenigen Stellen, die die Ausübung hoheitlicher Befugnisse und die Wahrnehmung allgemeiner Belange des Staates implizieren (beispielsweise Belange der inneren oder äußeren Sicherheit des Staates), auf eigene Staatsangehörige beschränkt werden dürfen.

Für eine Übergangsfrist, die nach dem EU-Beitritt neuer Mitgliedstaaten gilt, können bestimmte Bedingungen zur Anwendung kommen, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer aus, in und zwischen diesen Mitgliedstaaten einschränken. Diese Beschränkungen gelten nicht für Auslandsreisen oder selbstständige Tätigkeiten und können sich je nach Mitgliedstaat unterscheiden. Die Übergangszeit, der Bulgarien und Rumänien seit ihrem Beitritt im Jahr 2007 unterlagen, endete am 1. Januar 2014. Zurzeit unterliegen kroatische Staatsangehörige einer Übergangszeit, die bis spätestens Juli 2020 aufgehoben werden muss.

c.Maßnahmen, die die Ausübung der Freizügigkeit fördern sollen

Grundsätzlich sollte jeder EU-Bürger seinen Beruf in jedem Mitgliedstaat frei ausüben dürfen. Allerdings wird die praktische Umsetzung dieses Grundsatzes oft durch einzelstaatliche Bestimmungen des Aufnahmelandes für den Zugang zu bestimmten Berufen erschwert. Das System der Anerkennung von Berufsqualifikationen ist überarbeitet worden, um die Arbeitsmärkte flexibler zu gestalten und die automatische Anerkennung von Qualifikationen voranzubringen. Durch die Richtlinie 2005/36/EG (die durch die Richtlinie 2013/55/EU erneuert wurde) über die Anerkennung von Berufsqualifikationen wurden die 15 geltenden Richtlinien konsolidiert und aktualisiert, und sie umfasst somit fast alle Anerkennungsregelungen (2.1.6) und verfügt über innovative Elemente wie den Europäischen Berufsausweis und die gegenseitige Prüfung der reglementierten Berufe.

Zum Kooperationsnetz EURES (Europäisches Beschäftigungsnetz) gehören die Kommission, die öffentlichen Arbeitsvermittlungsstellen der Mitgliedstaaten der EU und des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR), weitere Partnerorganisationen und die Schweiz (siehe 2.3.3). Mit der EURES-Verordnung (EU) Nr. 2016/589 (die an die Stelle der Verordnung (EU) Nr. 92/2011 trat) von 2016 wurden die Selbstbedienungsinstrumente von dessen digitalen Plattform weiter verbessert, sodass sie zu einem echten europaweiten Portal zur beruflichen Mobilität mit einem automatisierten Abgleich von Fertigkeiten der Arbeitssuchenden mit den Stellenangeboten geworden ist. Die Mitgliedstaaten sollten nun alle auf nationaler Ebene veröffentlichten Stellenangebote und Stellengesuche dem EURES-Portal zur Verfügung stellen, und das Portal sollte allgemeine Informationen über die Lebens- und Arbeitsbedingungen im Zielland, einschließlich Sprachkursen, sowie stärker personalisierte Berufs- und Personalberatungsdienste anbieten. Bei dem neuen Portal werden auch die Sozialpartner stärker in das Netzwerk eingebunden, und es bietet eine bessere Unterstützung für grenzübergreifende Partnerschaften.

Die EU hat große Anstrengungen unternommen, um ein für die Mobilität der Arbeitskräfte günstiges Umfeld zu schaffen. Dazu zählen:

  • die Europäische Krankenversicherungskarte und eine Richtlinie über die grenzüberschreitende Gesundheitsversorgung;
  • die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit mittels der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 und der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 987/2009, die derzeit überarbeitet wird (2.3.4);
  • die im April 2014 angenommene Richtlinie 2014/50/EU über Mindestvorschriften zur Erhöhung der Mobilität von Arbeitnehmern zwischen den Mitgliedstaaten durch Verbesserung des Erwerbs und der Wahrung von Zusatzrentenansprüchen;
  • die Annahme der Richtlinie 2014/54/EU über Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmern im Rahmen der Freizügigkeit innerhalb der Union zustehen, im April 2014, in deren Rahmen insbesondere Rechtsbehelfe für benachteiligte Arbeitnehmer, vorgesehen sind.

Die Kommission ist derzeit mit einem Vorschlag zur Einführung einer europäischen Sozialversicherungsnummer im Frühjahr 2018 befasst, mit dem Ziel, die Mobilität der Arbeitskräfte zu fördern. Auf diesem Wege soll die Interaktion mobiler Bürger mit den staatlichen Behörden vereinfacht und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Verwaltungen erleichtert werden.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament sieht alle Themen im Zusammenhang mit der Beschäftigung als eine der wichtigsten Prioritäten für die EU an und hat sich stets dafür eingesetzt, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten ihre Anstrengungen diesbezüglich koordinieren und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer fördern, gehört diese doch zu den Zielen des vollendeten Binnenmarkts. Das Europäische Parlament beteiligt sich engagiert an der Verwirklichung und Vervollkommnung des Binnenmarktes und unterstützt zudem seit jeher tatkräftig die Anstrengungen der Kommission auf diesem Gebiet.

In seiner Entschließung vom 16. Januar 2014 zur Achtung des Grundrechts auf Freizügigkeit in der EU hat das Parlament darauf hingewiesen, dass das Recht auf Freizügigkeit zum Zweck der Arbeit nicht mit rechtswidrigen Ansprüchen an die Sozialversicherungssysteme in Verbindung gebracht werden darf (siehe auch das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-143/01 Ninni-Orasche), und forderte die Mitgliedstaaten auf, alle Maßnahmen zu vermeiden, die das in grundlegenden Rechtsakten der EU festgelegte Recht auf Freizügigkeit einschränken könnten.

Was die Koordinierung der sozialen Sicherheit betrifft, forderte das Parlament die Kommission in seiner Entschließung vom Januar 2014 über sozialen Schutz für alle auf, die Rechtsvorschriften zu überprüfen und die Implementierung und Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit zu überwachen, damit die Sozialversicherungsansprüche der Erwerbstätigen aus anderen EU-Mitgliedstaaten abgesichert sind.

Marion Schmid-Drüner

12/2017