Der freie Kapitalverkehr

Der freie Kapitalverkehr ist nicht nur die jüngste der durch den Vertrag garantierten Freiheiten, sondern auch – wegen seiner besonderen Implikationen für Drittstaaten – die weitreichendste. Die Liberalisierung des Kapitalverkehrs erfolgte in mehreren Schritten. Seit dem Vertrag von Maastricht wurden alle Beschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern beseitigt. Der Grundsatz entfaltet unmittelbare Wirkung, d. h. es bedarf keiner weiteren Rechtsvorschriften der EU oder der Mitgliedstaaten.

Rechtsgrundlage

Artikel 63 bis 66 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern sollten – außer unter bestimmten Umständen – beseitigt werden. Der freie Kapitalverkehr stützt den Binnenmarkt und ergänzt die anderen drei Freiheiten. Er trägt darüber hinaus zum Wirtschaftswachstum bei, da er dafür sorgt, dass Kapital effizient investiert werden kann, und stärkt den Status des Euro als internationaler Währung; damit verleiht er der EU mehr Gewicht auf internationaler Ebene. Zudem war der freie Kapitalverkehr für die Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und die Einführung des Euro unerlässlich.

Ergebnisse

a.Erste Liberalisierungsbestrebungen (vor dem Binnenmarkt)

Die ersten Maßnahmen der Gemeinschaft waren von begrenzter Tragweite. Der EWG-Vertrag verlangte, dass Beschränkungen nur in dem für das Funktionieren des gemeinsamen Marktes erforderliche Maß aufzuheben waren. Mit der „ersten Kapitalrichtlinie“[1] von 1960, geändert 1962, wurden Beschränkungen für bestimmte Arten gewerblicher und privater Kapitalbewegungen abgeschafft, etwa für Immobilienkäufe, die kurz- oder mittelfristige Kreditvergabe für Handelsgeschäfte und den Erwerb börsengehandelter Wertpapiere. Einige Mitgliedstaaten gingen noch weiter und hoben mit einseitigen nationalen Maßnahmen praktisch alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs auf (etwa Deutschland, das Vereinigte Königreich und die Benelux-Staaten). 1972 folgte eine weitere Richtlinie[2] zu internationalen Finanzströmen.

b.Weitere Fortschritte und allgemeine Liberalisierung im Kontext des Binnenmarkts

Erst mit Errichtung des Binnenmarkts kam die 1960 eingeleitete Liberalisierung wieder auf die Tagesordnung. 1985 und 1986 wurde die uneingeschränkte Liberalisierung mit Änderungen der ersten Kapitalrichtlinie auf langfristige Handelskredite und den Erwerb von nicht börsengehandelten Wertpapieren ausgedehnt.

Vor dem Hintergrund der Vollendung des Binnenmarkts (1993), der Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und der geplanten Einführung des Euro wurde der Kapitalverkehr vollständig liberalisiert, zunächst mit einer Richtlinie des Rates[3] von 1988, die alle verbleibenden Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Bewohnern der Mitgliedstaaten ab dem 1. Juli 1990 aufhob. Einigen Ländern waren noch zeitweilige Beschränkungen gestattet, allerdings nur für eine bestimmte Zeit, nämlich Irland, Portugal und Spanien bis zum 31. Dezember 1992 und Griechenland bis zum 30. Juni 1994. Nach dem Protokoll Nr. 32 zum Vertrag über die Europäische Union (EUV) behält Dänemark das Recht, bestehende Rechtsvorschriften, die den Erwerb von Zweitwohnungen durch Gebietsfremde beschränken, beizubehalten.

c.Das endgültige System

1.Grundsatz

In einem zweiten Schritt wurde durch den Vertrag von Maastricht, der 1994 in Kraft trat, der freie Kapitalverkehr als eine Grundfreiheit des Vertrags eingeführt. Nach Artikel 63 AEUV sind heute alle Beschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten. Dem Gerichtshof der Europäischen Union obliegt es, die Bestimmungen über den freien Kapitalverkehr auszulegen; die Rechtsprechung in dem Bereich ist umfangreich. Verletzt ein Mitgliedstaat den freien Kapitalverkehr in ungerechtfertigter Weise, wird ein reguläres Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 bis 260 AEUV eingeleitet.

2.Ausnahmen und begründete Beschränkungen

Ausnahmen bestehen hauptsächlich für den Kapitalverkehr mit Drittländern (Artikel 64 AEUV). Neben der Möglichkeit, dass Mitgliedstaaten an einem bestimmten Stichtag bestehende Beschränkungen im Zusammenhang mit Direktinvestitionen und anderen Transaktionen beibehalten, kann der Rat nach Anhörung des Europäischen Parlaments auch einstimmig Maßnahmen beschließen, die für die Liberalisierung des Kapitalverkehrs mit Drittländern einen Rückschritt darstellen. Darüber hinaus können der Rat und das Europäische Parlament Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit Direktinvestitionen, der Niederlassung, der Erbringung von Finanzdienstleistungen oder der Zulassung von Wertpapieren zu den Kapitalmärkten verabschieden. Artikel 66 AEUV betrifft Dringlichkeitsmaßnahmen gegenüber Drittländern, die auf eine Dauer von sechs Monaten begrenzt sind.

Die einzigen gerechtfertigten Beschränkungen des Kapitalverkehrs im Allgemeinen, einschließlich des Kapitalverkehrs innerhalb der Union, sind in Artikel 65 AEUV festgelegt. Hierzu gehören: i) Maßnahmen zur Verhinderung von Zuwiderhandlungen gegen innerstaatliches Recht (insbesondere auf dem Gebiet des Steuerrechts und der Finanzdienstleistungsaufsicht), ii) Meldeverfahren für den Kapitalverkehr zwecks administrativer oder statistischer Information und iii) Maßnahmen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt sind. Der letzte Punkt wurde während der Krise im Euroraum geltend gemacht, als Zypern (2013) und Griechenland (2015) Kapitalkontrollen einzuführen mussten, um einen unkontrollierbaren Kapitalabfluss zu verhindern. Während Zypern 2015 sämtliche Beschränkungen wieder aufhob, sind in Griechenland – wenn auch gelockerte – Kapitalkontrollen nach wie vor in Kraft.

Nach Artikel 144 AEUV ist im Rahmen von Programmen zur Stützung von Zahlungsbilanzen gestattet, entsprechende Schutzmaßnahmen zu treffen, wenn Schwierigkeiten das Funktionieren des Binnenmarkts gefährden oder plötzliche Krisen auftreten. Diese Schutzklausel ist den Mitgliedstaaten außerhalb des Euroraums vorbehalten.

Zu guter Letzt können nach Artikel 75 und 215 AEUV finanzielle Sanktionen verhängt werden, und zwar entweder zur Verhütung und Bekämpfung von Terrorismus oder aufgrund von Beschlüssen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

3.Zahlungsverkehr

Nach Artikel 63 Absatz 2 AEUV „sind alle Beschränkungen des Zahlungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten.“

2001 wurde eine Verordnung zur Harmonisierung der Kosten innerstaatlicher und grenzüberschreitender Zahlungen innerhalb des Euroraums verabschiedet. Sie wurde 2009 aufgehoben und ersetzt[4].

Mit der Zahlungsdiensterichtlinie[5] wurde die Rechtsgrundlage für die Einführung eines Regelwerks geschaffen, das für alle Zahlungsdienste in der EU gilt und das Ziel hat, grenzüberschreitende Zahlungen so leicht, effizient und sicher wie Zahlungen innerhalb eines Mitgliedstaats zu machen und durch mehr Wettbewerb, der sich durch die Öffnung des Zahlungsmarkts für neue Teilnehmer ergibt, die Effizienz zu stärken und die Kosten zu senken. Die Zahlungsdiensterichtlinie bildet den erforderlichen Rahmen für eine Initiative der europäischen Banken- und Zahlungsdienstleistungsbranche, den sogenannten einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraum (SEPA). Bis Ende 2010 waren die SEPA-Instrumente zwar verfügbar, wurden aber nur in geringem Umfang genutzt. Daher wurde 2012 eine Verordnung[6] verabschiedet, in der EU-weit festgelegt wurde, wann die Umstellung der alten nationalen Überweisungen und Lastschriften auf die SEPA-Instrumente abgeschlossen sein musste. 2015 verabschiedeten die Mitgesetzgeber eine neue Fassung der Zahlungsdiensterichtlinie[7], mit der die alte Richtlinie aufgehoben wurde. Die neue Fassung sorgt für mehr Transparenz und Verbraucherschutz. Außerdem werden die Bestimmungen im Hinblick auf die Bereitstellung innovativer Zahlungsdienste, einschließlich Zahlungen über Internet und Mobilfunk, angepasst. Die Richtlinie trat am 12. Januar 2016 in Kraft und muss bis zum 13. Januar 2018 in nationales Recht umgesetzt werden.

d.Weitere Entwicklungen

Trotz der Fortschritte, die bei der Liberalisierung des Kapitalverkehrs in der EU erzielt wurden, sind die Kapitalmärkte nach wie vor sehr fragmentiert. Aufbauend auf der Investitionsoffensive für Europa hat die Kommission im September 2015 ihre Leitinitiative „Kapitalmarktunion“ gestartet. Dazu zählen verschiedene Maßnahmen, mit denen bis 2019 ein tatsächlich integrierter Kapitalbinnenmarkt geschaffen werden soll. Eine Halbzeitbilanz des Aktionsplans zur Kapitalmarktunion wurde im Juni 2017 veröffentlicht. Zudem arbeiten die Kommission und die Mitgliedstaaten daran, die in die nationale Zuständigkeit fallenden Hürden für grenzüberschreitende Investitionen abzubauen. Dafür wurde eine Expertengruppe zu den Hindernissen für den freien Kapitalverkehr eingerichtet. Im März 2017 veröffentlichte die Kommission im Nachgang zu den Arbeitsergebnissen der Expertengruppe einen Bericht, in dem die Lage in den Mitgliedstaaten dargestellt wird.

Die Kommission arbeitet zudem daran, dass die geltenden bilateralen Investitionsabkommen innerhalb der EU aufgelöst werden, von denen viele schon vor den letzten EU-Erweiterungsrunden abgeschlossen wurden. Die Kommission sieht in diesen Abkommen zwischen Mitgliedstaaten ein Hemmnis für den Binnenmarkt, da sie im Widerspruch zu dem Rechtsrahmen der EU stehen bzw. sich mit ihm überschneiden. Beispielsweise schließen die Schlichtungsregelungen in diesen Abkommen sowohl die einzelstaatlichen Gerichte als auch den EuGH aus und behindern somit die Anwendung des Unionsrechts. Die Abkommen können zudem zu Vorzugsbehandlungen von Investoren aus bestimmten Mitgliedstaaten führen, die solche bilateralen Investitionsabkommen innerhalb der EU geschlossen haben. Die Kommission hat Vertragsverletzungsverfahren gegen mehrere Mitgliedstaaten eingeleitet.

Die Kommission veröffentlicht darüber hinaus jährlich Berichte und Studien zum Kapitalverkehr innerhalb der EU und weltweit.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament unterstützt die Maßnahmen der Kommission zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs entschieden. Es hat jedoch stets die Auffassung vertreten, dass die Liberalisierung innerhalb der EU stärker vorangebracht werden sollte als zwischen der EU und der übrigen Welt, damit europäische Sparguthaben vorrangig in Europa angelegt werden. Das Parlament wies ferner darauf hin, dass die Liberalisierung des Kapitalverkehrs von einer vollständigen Liberalisierung der Finanzdienstleistungen und einer Harmonisierung des Steuerrechts flankiert werden sollte, damit ein einheitlicher europäischer Finanzmarkt entsteht. Die Rechtsvorschrift über die Harmonisierung der inländischen und grenzüberschreitenden Zahlungen brachte die Kommission auf politischen Druck des Parlaments auf den Weg.

Das Parlament hat die Initiative zu einer Kapitalmarktunion immer unterstützt. In einer Entschließung des Parlaments wird hervorgehoben, dass für gleiche Ausgangsbedingungen unter den Teilnehmern gesorgt werden muss, damit die Kapitalallokation in der EU verbessert wird. Im Weiteren wird gefordert, dass bestehende Hindernisse für grenzüberschreitende Finanzierungen, insbesondere für KMU, beseitigt werden und dass der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) eine bedeutendere Rolle bei der Verbesserung der Konvergenz der Finanzaufsicht zugewiesen wird.

[1]EWG-Rat: Erste Richtlinie zur Durchführung des Artikels 67 des Vertrages (ABl. 43 vom 12.7.1960, S. 921).

[2]Richtlinie 72/156/EWG des Rates vom 21. März 1972 zur Regulierung der internationalen Finanzströme und zur Neutralisierung ihrer unerwünschten Wirkungen auf die binnenwirtschaftliche Liquidität (ABl. L 91 vom 18.4.1972, S. 13).

[3]Richtlinie 88/361/EWG des Rates vom 24. Juni 1988 zur Durchführung des Artikels 67 des Vertrages (ABl. 178 vom 8.7.1988, S. 5).

[4]Verordnung (EG) Nr. 924/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über grenzüberschreitende Zahlungen in der Gemeinschaft und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 (ABl. L 266 vom 9.10.2009, S. 11).

[5]Richtlinie 2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG und 2006/48/EG sowie zur Aufhebung der Richtlinie 97/5/EG (ABl. L 319 vom 5.12.2007, S. 1).

[6]Verordnung (EU) Nr. 260/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2012 zur Festlegung der technischen Vorschriften und der Geschäftsanforderungen für Überweisungen und Lastschriften in Euro und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 924/2009 (ABl. L 94 vom 30.3.2012, S. 22).

[7]Richtlinie (EU) 2015/2366 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Zahlungsdienste im Binnenmarkt, zur Änderung der Richtlinien 2002/65/EG, 2009/110/EG und 2013/36/EU und der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 sowie zur Aufhebung der Richtlinie 2007/64/EG (ABl. L 337 vom 23.12.2015, S. 35).

Dražen Rakić

06/2017