Der freie Kapitalverkehr

Der freie Kapitalverkehr ist nicht nur die jüngste der durch den Vertrag garantierten Freiheiten, sondern auch – wegen seiner einzigartigen Drittstaatendimension – die umfassendste. Ursprünglich war in den Verträgen keine vollständige Liberalisierung des Kapitalverkehrs vorgesehen. Die Mitgliedstaaten waren lediglich gehalten, Beschränkungen nur in dem für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erforderlichen Maß aufzuheben. Da sich jedoch die wirtschaftliche und politische Situation in Europa und weltweit veränderte, bekräftigte der Europäische Rat 1988 die schrittweise Umsetzung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Dies beinhaltete eine umfassendere Abstimmung der Wirtschafts-, Geld- und Kreditpolitik der Einzelstaaten. Folglich wurde mit der ersten Stufe der WWU die vollständige Freiheit des Kapitalverkehrs eingeführt, die zunächst in der Richtlinie des Rates und später im Vertrag von Maastricht verankert wurde. Durch den Vertrag sind seitdem alle Beschränkungen des freien Kapital- und Zahlungsverkehrs sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern verboten. Dieser Grundsatz war unmittelbar wirksam, d. h. es bedurfte keiner weiteren Rechtsvorschriften auf EU- oder Mitgliedstaatenebene.

Rechtsgrundlage

Artikel 63 bis 66 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), ergänzt durch Artikel 75 und 215 AEUV in Bezug auf Sanktionen.

Ziele

Alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern sind zu beseitigen. Hinsichtlich des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern verfügen die Mitgliedstaaten über 1) die Option, unter außergewöhnlichen Umständen Schutzmaßnahmen zu treffen, 2) die Möglichkeit, Beschränkungen, die vor einem bestimmten Datum in Kraft waren, auf Drittländer sowie auf bestimmte Kategorien des Kapitalverkehrs anzuwenden und 3) eine Grundlage für die Einführung solcher Beschränkungen – allerdings nur unter ganz besonderen Umständen. Diese Liberalisierung soll andere Freiheiten (insbesondere in Bezug auf die Freizügigkeit und den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr) fördern und auf diese Weise zur Vollendung des Binnenmarktes beitragen. Sie soll darüber hinaus zum wirtschaftlichen Fortschritt beitragen, indem sie die effiziente Investition von Kapital ermöglicht sowie die Nutzung des Euro als internationale Währung fördert, und somit die Rolle der EU als globaler Akteur stärken. Sie war auch eine unerlässliche Voraussetzung für die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) und die Einführung des Euro.

Ergebnisse

a.Einleitende Liberalisierungsbestrebungen (vor dem Binnenmarkt)

Die ersten Maßnahmen der Gemeinschaft waren von begrenzter Tragweite. Eine „erste Richtlinie“ vom 11. Mai 1960, geändert 1962, verfügte die uneingeschränkte Liberalisierung von Direktinvestitionen, der kurz- oder mittelfristigen Kreditvergabe für Handelsgeschäfte und des Erwerbs von börsengehandelten Wertpapieren. Einige Mitgliedstaaten haben, ohne entsprechende Entscheidungen der Gemeinschaft abzuwarten, unilaterale nationale Maßnahmen ergriffen und somit praktisch alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs aufgehoben (Deutschland 1961, das Vereinigte Königreich 1979 und die Benelux-Staaten (untereinander) 1980). Dann folgte eine weitere Richtlinie (72/156/EWG) zu internationalen Kapitalflüssen.

b.Die weitere Liberalisierung und ihre Vollendung im Rahmen des Binnenmarktes

Die 1960-62 eingeleitete Entwicklung wurde erst mit der Einführung des Binnenmarktes, d. h. fast 20 Jahre später, wieder aufgenommen. Zwei Richtlinien, die 1985 und 1986 verabschiedet wurden, weiteten die uneingeschränkte Liberalisierung auf langfristige Handelskredite und den Erwerb von nicht börsengehandelten Wertpapieren aus. Zur Erreichung des Ziels der Vollendung des Binnenmarktes (bis 1993) und des Übergangs vom Europäischen Währungssystem zur WWU und der geplanten Einführung des Euro wurde der Kapitalverkehr in einem ersten Schritt durch die Richtlinie 88/361/EWG des Rates vom 24. Juni 1988 vollständig liberalisiert, sodass alle noch bestehenden Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen Bewohnern der Mitgliedstaaten ab dem 1. Juli 1990 aufgehoben wurden. Damit wurde die Liberalisierung auf monetäre und ähnliche Transaktionen ausgedehnt, die erhebliche Auswirkungen auf die einzelstaatliche Geld- und Kreditpolitik haben können, wie Kredite, Fremdwährungseinlagen und Wertpapiergeschäfte. Die Richtlinie enthielt eine sogenannte Schutzklausel, mit der die Mitgliedstaaten ermächtigt wurden, im Fall von kurzfristigen Kapitalbewegungen von außergewöhnlichem Umfang, die ihre Geld- und Kreditpolitik ernstlich stören, Schutzmaßnahmen zu treffen. Solche Maßnahmen waren jedoch nur auf eine geringe Anzahl hinreichend begründeter Fälle anwendbar und durften die Dauer von sechs Monaten nicht überschreiten (keiner der Mitgliedstaaten machte von dieser Möglichkeit Gebrauch). Darüber hinaus gestattete es die Richtlinie einigen Ländern, zeitweilige Beschränkungen, vor allem für kurzfristige Kapitalbewegungen beizubehalten, allerdings nur für einen bestimmten Zeitraum: Dies betraf Irland, Portugal und Spanien bis zum 31. Dezember 1992 und Griechenland bis zum 30. Juni 1994. Allerdings erhält zum Beispiel Dänemark durch das Protokoll Nr. 32 zum Vertrag über die Europäische Union (EUV) das Recht, bestehende Rechtsvorschriften, die den Erwerb von Zweitimmobilien durch Gebietsfremde beschränken, beizubehalten.

c.Das endgültige System

1.Grundsatz

In einem zweiten Schritt wurde durch den Vertrag von Maastricht (EUV) der freie Kapitalverkehr als Grundfreiheit des Vertrags eingeführt. Gemäß Artikel 63 AEUV sind heute alle Beschränkungen des Kapital- und Zahlungsverkehrs sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch zwischen einem Mitgliedstaat und einem Drittland verboten. Dies stellt die einzigartige Drittstaatendimension in dieser konkreten Freiheit dar. Verboten sind sämtliche Beschränkungen, nicht nur diskriminierende. Der Vertrag enthält ein allgemeines Verbot, das über die Abschaffung der Ungleichbehandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit hinausreicht (siehe Rechtssache C-367/98, Kommission gegen Portugal, Randnummer 44). Laut Artikel 65 Absatz 1 AEUV ist die unterschiedliche steuerliche Behandlung von gebietsfremden Steuerpflichtigen und ausländischen Investitionen zulässig, dies darf allerdings weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung darstellen (Artikel 65 Absatz 3). Auch im Verhältnis zu Drittländern hat der Grundsatz des freien Kapitalverkehrs Vorrang vor dem der Gegenseitigkeit und der Aufrechterhaltung von Verhandlungsspielräumen der Mitgliedstaaten gegenüber Drittländern (siehe Rechtssache C-101/05, Skatteverket gegen A).

Das Recht des freien Kapitalverkehrs wird durch die Notifikationsverpflichtungen nicht berührt, d. h. die Meldung grenzüberschreitender Geschäfte (z. B. für elektronische Zahlungen, Kassen- und Wertpapierbewegungen oberhalb bestimmter Grenzwerte) für die Außenwirtschaftsstatistik, die zur Erstellung der Zahlungsbilanzen für die Mitgliedstaaten und die Europäische Währungsunion verwendet werden.

2.Ausnahmen und begründete Beschränkungen

Ausnahmen sind jedoch weitgehend auf den Kapitalverkehr mit Drittländern beschränkt (Artikel 64 AEUV). Zusätzlich zu der Möglichkeit der Beibehaltung der ab 31. Dezember 1993 (bzw. 31. Dezember 1999 für Bulgarien, Estland und Ungarn) bestehenden einzelstaatlichen oder gemeinschaftlichen Maßnahmen im Zusammenhang mit Direktinvestitionen und bestimmten anderen Transaktionen kann der Rat nach Anhörung des Parlaments auch einstimmig Maßnahmen verabschieden, die einen Rückschritt auf dem Weg der Liberalisierung des Kapitalverkehrs mit Drittländern darstellen. Der Rat und das Parlament können bezüglich des Kapitalverkehrs mit Drittländern Rechtsvorschriften erlassen, die Direktinvestitionen, die Erbringung von Finanzdienstleistungen oder die Zulassung von Wertpapieren zu den Kapitalmärkten betreffen (Beispiele dafür sind der Vorschlag für eine Verordnung zur Einführung einer Übergangsregelung für bilaterale Investitionsabkommen zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern (KOM(2010) 344 und die legislative Entschließung des Parlaments vom 10. Mai 2011 (P7_TA(2011)0206)). Artikel 66 AEUV betrifft Dringlichkeitsmaßnahmen gegenüber Drittländern, diese sind jedoch auf eine Dauer von sechs Monaten begrenzt.

Die einzigen gerechtfertigten Beschränkungen des Kapitalverkehrs im Allgemeinen – einschließlich des Kapitalverkehrs innerhalb der Union –, zu deren Anwendung die Mitgliedstaaten berechtigt sind, sind in Artikel 65 AEUV festgelegt und betreffen i) Maßnahmen, um Zuwiderhandlungen gegen innerstaatliche Rechtsvorschriften (insbesondere auf dem Gebiet des Steuerrechts und der Aufsicht über Finanzinstitute) zu verhindern, ii) Meldeverfahren für den Kapitalverkehr zwecks administrativer oder statistischer Information und iii) Maßnahmen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt sind. Dieser Artikel wird ergänzt durch Artikel 75 AEUV. Er sieht die Möglichkeit finanzieller Sanktionen gegen Einzelpersonen, Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten vor, die der Verhütung und Bekämpfung von Terrorismus dienen. Gemäß Artikel 215 AEUV können auf der Grundlage von Entscheidungen, die im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik getroffen werden, finanzielle Sanktionen gegen Drittländer oder Einzelpersonen, Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten verhängt werden.

3.Folgen der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU): Abschaffung der Schutzklausel

Die aktuelle Schutzklausel ist in Artikel 144 AEUV (zusammen mit Artikel 143 AEUV) niedergelegt. Sie gestattet bei Schwierigkeiten, die das Funktionieren des Binnenmarktes gefährden, oder beim plötzlichen Auftreten von Krisen Maßnahmen zum Schutz der Gesamtzahlungsbilanz. Seit dem 1. Januar 1999, dem Beginn der dritten Phase der Wirtschafts- und Währungsunion, gelten die Artikel über die Schutzklauseln zur Abhilfe bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten nur noch für diejenigen Mitgliedstaaten, die (noch) nicht zum Euro-Währungsgebiet gehören.

d.Umgang mit Vertragsverletzungen und Entscheidungen des Gerichtshofs

In Fällen, in denen Mitgliedstaaten den freien Kapitalverkehr in ungerechtfertigter Weise beschränken, wird ein reguläres Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 bis 260 AEUV eingeleitet.

Bedeutende Vertragsverletzungsfälle betrafen unter anderem Sonderrechte öffentlicher Stellen in privaten Unternehmen/Sektoren (Beispiele: Kommission gegen Bundesrepublik Deutschland (Rechtssache C-112/05 Volkswagen), ein Verfahren gegen Portugal aus dem Jahr 2010, in dem der Gerichtshof die frühere Rechtsprechung im Hinblick auf Sonderrechte bestätigte und hervorhob, dass der freie Kapitalverkehr sowohl „direkte“ als auch „Portfolio“-Investitionen einschließt (Rechtssache C-171/08), und ein Fall, der ein Drittland betraf (Rechtssache C-452/04 Fidium Finanz AG).

e.Zahlungsverkehr

Bezüglich des Zahlungsverkehrs ist in Artikel 63 Absatz 2 AEUV Folgendes festgelegt: „Im Rahmen der Bestimmungen dieses Kapitels sind alle Beschränkungen des Zahlungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten“.

1.Harmonisierung der Kosten für Inlands- und grenzüberschreitende Zahlungen innerhalb des Euro-Währungsgebiets

Mit der Verordnung (EG) Nr. 2560/2001 vom 19. Dezember 2001 wurden die Kosten für inländische und grenzüberschreitende Zahlungen innerhalb des Euro-Währungsgebiets harmonisiert. Diese wurde zwischenzeitlich aufgehoben und durch die Verordnung (EG) Nr. 924/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über grenzüberschreitende Zahlungen in der Gemeinschaft ersetzt. Der Rahmen wurde dann durch Verordnung (EU) Nr. 260/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2012 zur Festlegung der technischen Vorschriften und der Geschäftsanforderungen für Überweisungen und Lastschriften in Euro verbessert.

2.Neuer Rechtsrahmen für den Zahlungsverkehr

Die Richtlinie 2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt bildet die rechtliche Grundlage für die Schaffung eines EU-weiten gemeinsamen Zahlungsverkehrsmarktes bis 2010. Sie soll ein umfassendes Regelwerk schaffen, das für alle Zahlungsdienste in der EU gilt, um grenzüberschreitende Zahlungen so leicht, effizient und sicher wie Zahlungen innerhalb eines Mitgliedstaats zu machen, und um durch mehr Wettbewerb, der sich durch die Öffnung des Zahlungsmarktes für den Markteintritt neuer Teilnehmer ergibt, die Effizienz zu stärken und die Kosten zu senken. Die Zahlungsdienstrichtlinie bildet den Rechtsrahmen für eine Initiative der europäischen Bankenbranche mit der Bezeichnung „Einheitlicher Euro-Zahlungsverkehrsraum (SEPA)“. Bis Ende 2010 waren die SEPA-Instrumente zwar verfügbar, wurden aber nur in geringem Umfang genutzt. Daher schlug die Kommission im Dezember 2010 eine Verordnung vor (KOM(2010) 775), mit der EU-weit geltende Enddaten für die Umstellung der alten nationalen Überweisungen und Lastschriften auf die SEPA-Instrumente festgesetzt wurden. Nationale Überweisungen und Lastschriften wurden damit binnen 12 bzw. 24 Monaten nach Inkrafttreten der Verordnung schrittweise eingestellt. Dieser Vorschlag wurde 2012 angenommen (Verordnung (EU) Nr. 260/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2012 zur Festlegung der technischen Vorschriften und der Geschäftsanforderungen für Überweisungen und Lastschriften in Euro und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 924/2009).

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat die Bemühungen der Kommission zur Förderung der Liberalisierung des Kapitalverkehrs entschieden unterstützt. Es hat jedoch stets die Auffassung vertreten, dass diese Liberalisierung innerhalb der EU stärker vorangebracht werden sollte als zwischen der EU und der übrigen Welt, um sicherzustellen, dass europäische Sparguthaben vorrangig in Europa angelegt werden. Das Parlament wies ferner darauf hin, dass die Liberalisierung des Kapitalverkehrs durch die vollständige Liberalisierung der Finanzdienstleistungen und die Harmonisierung des Steuerrechts unterstützt werden sollte, um einen einheitlichen europäischen Finanzmarkt zu schaffen. Dieser politische Druck des Parlaments brachte die Kommission dazu, die Rechtsvorschrift über die Harmonisierung der inländischen und grenzüberschreitenden Zahlungen auf den Weg zu bringen (siehe Entscheidung des Parlaments vom 17. Juni 1988).

In einem damit eng verbundenen Bereich unterstützte das Parlament in seiner nichtlegislativen Entschließung (2004/2185(INI)) vom 7. Juli 2005 zu Clearing und Abwicklung in der Europäischen Union das Ziel eines effizienten, integrierten und sicheren Marktes für Clearing und Abwicklung von Wertpapieren in der EU, und führte einen Workshop zu Fragen des Wertpapierrechts durch (siehe Dokument PE 464.428 für den Workshop und das zugehörige Themenpapier PE 464.416). Das Parlament erwartet jetzt weitere Rechtsetzungsvorschläge im Bereich des Clearings und der Abwicklung, über die im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens diskutiert wird.

Doris Kolassa

12/2016