Die zweite Säule der GAP: Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums

Bei der letzten Reform der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) wurde die auf zwei Säulen beruhende Struktur dieser Politik beibehalten; die ländliche Entwicklung ist also nach wie vor die „zweite Säule der GAP“. Auch die allgemeinen Grundsätze dieser Säule (Kofinanzierung, mehrjährige nationale oder regionale Programmplanung auf der Grundlage eines europäischen Maßnahmenkatalogs usw.) bleiben unverändert. Der Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten im Rahmen des neuen Systems wird jedoch erweitert.

Rechtsgrundlage

  • Artikel 38 bis 44 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV);
  • Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 (ABl. L 347 vom 20.12.2013) (gemeinsame Bestimmungen über die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds);
  • Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (ABl. L 347 vom 20.12.2013) (Förderung der ländlichen Entwicklung);
  • Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 (ABl. L 347 vom 20.12.2013) (Finanzierung, Verwaltung und Kontrollsystem der gemeinsamen Agrarpolitik).

Auftrag und Prioritäten

Die Politik der Europäischen Union zur Entwicklung des ländlichen Raums wurde im Rahmen der sogenannten „Agenda-2000-Reform“ als zweite Säule der GAP eingeführt. Sie wird über den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) finanziert. Mit dem Fonds soll durch die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums die Umsetzung der Strategie Europa 2020 (EU-Strategie für Wachstum und Beschäftigung) unterstützt werden. Der ELER soll zur Entwicklung eines Agrarsektors beitragen, der räumlich und ökologisch ausgewogen, klimafreundlich und klimaresistent, wettbewerbsfähig und innovativ ist.

Bei der neuen Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums für den Zeitraum 2014-2020 wurden folgende sechs Prioritäten gesetzt:

  • Förderung von Wissenstransfer und Innovation in der Land- und Forstwirtschaft (Aufbau der Wissensbasis in ländlichen Gebieten; Stärkung der Verbindungen zwischen Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Forschungssektor);
  • Verbesserung der Lebens- und Wettbewerbsfähigkeit aller Arten von Landwirtschaft, Förderung innovativer landwirtschaftlicher Techniken und Unterstützung der nachhaltigen Waldbewirtschaftung;
  • Verbesserung der Organisation der Nahrungsmittelkette, des Tierschutzes und des Risikomanagements in der Landwirtschaft;
  • Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung der mit der Land- und Forstwirtschaft verbundenen Ökosysteme (Biodiversität, Wasser, Böden);
  • Förderung der Ressourceneffizienz (Wasser, Energie) und des Übergangs zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft (Nutzung erneuerbarer Energieträger, Verringerung der Treibhausgasemissionen, Bindung und Speicherung von Kohlenstoff);
  • Förderung der sozialen Inklusion, der Armutsbekämpfung und der wirtschaftlichen Entwicklung (Erleichterung der Schaffung von Arbeitsplätzen, Förderung der lokalen Entwicklung, Verbesserung des Zugangs zu Informations- und Kommunikationstechnologien).

Wie bisher beruht die Umsetzung der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums auf der Vorbereitung von Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums durch die Mitgliedstaaten (oder deren Regionen). Mit diesen mehrjährigen Programmen muss eine auf die jeweiligen Verhältnisse angepasste Strategie umgesetzt werden, die sowohl den spezifischen Anforderungen der Mitgliedstaaten (oder Regionen) als auch den Prioritäten der europäischen Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums gerecht wird. Die Programme stützen sich auf ein Paket von – miteinander zu verbindenden – Maßnahmen aus einem Katalog europäischer Maßnahmen, deren Einzelheiten in der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 niedergelegt sind und die aus dem ELER kofinanziert werden. Die Kofinanzierungssätze sind je nach Region und in Abhängigkeit von den Maßnahmen unterschiedlich hoch. Die Programme müssen von der Europäischen Kommission genehmigt werden und beinhalten einen Finanzierungsplan und eine Reihe von Ergebnisindikatoren. In Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten wird ein gemeinsames Begleit- und Bewertungssystem für die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums geschaffen.

Im laufenden Programmplanungszeitraum (2014-2020) wurde der Schwerpunkt auf die Koordinierung der Tätigkeit des ELER mit derjenigen der anderen Europäischen Struktur- und Investitionsfonds („ESI-Fonds“) gelegt; bei diesen handelt es sich um die Fonds der Kohäsionspolitik (Kohäsionsfonds, Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und Europäischer Sozialfonds (ESF)) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF). Es wurden gemeinsame Bestimmungen für diese Fonds festgelegt (Verordnung (EU) Nr. 1303/2013), darunter die Schaffung eines Gemeinsamen Strategischen Rahmens zur Erleichterung des Programmplanungsverfahrens und der sektoralen und territorialen Koordinierung der Intervention der ESI-Fonds in der Union. Auf dieser Grundlage erarbeitet jeder Mitgliedstaat für den Zeitraum 2014-2020 eine Partnerschaftsvereinbarung, aus der hervorgehen muss, wie er die Mittel aus den ESI-Fonds im Rahmen eines integrierten Ansatzes verwenden wird.

Katalog europäischer Maßnahmen

Diese Maßnahmen decken folgende Bereiche ab:

  • Wissenstransfer und Informationsmaßnahmen (Berufsbildung, Informationsmaßnahmen usw.);
  • Beratungs-, Betriebsführungs- und Vertretungsdienste;
  • Qualitätsregelungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel (neue Teilnahme von Landwirten an Qualitätsregelungen);
  • Investitionen in materielle Vermögenswerte (Verarbeitung von Agrarerzeugnissen, Infrastrukturen, Verbesserung der Leistung und der Nachhaltigkeit des landwirtschaftlichen Betriebs usw.);
  • Wiederaufbau von durch Naturkatastrophen und Katastrophenereignisse geschädigtem landwirtschaftlichen Produktionspotenzial sowie Einführung geeigneter vorbeugender Maßnahmen;
  • Entwicklung der landwirtschaftlichen Betriebe und sonstiger Unternehmen (Existenzgründungsbeihilfen für Junglandwirte, nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten in ländlichen Gebieten usw.);
  • Basisdienstleistungen und Dorferneuerung in ländlichen Gebieten (Breitband, Kultur, touristische Infrastrukturen usw.);
  • Investitionen in die Entwicklung von Waldgebieten und Verbesserung der Lebensfähigkeit von Wäldern (Aufforstung und Anlage von Wäldern; Einrichtung von Agrarforstsystemen; Vorbeugung von Schäden und Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands von Wäldern nach Waldbränden, Naturkatastrophen und Katastrophenereignissen, einschließlich des Auftretens von Schädlingen und Krankheiten sowie von Gefahren im Zusammenhang mit dem Klima; Investitionen zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit und des ökologischen Werts sowie des Potenzials der Waldökosysteme für die Eindämmung des Klimawandels; Investitionen in Techniken der Forstwirtschaft sowie in die Verarbeitung, Mobilisierung und Vermarktung forstwirtschaftlicher Erzeugnisse);
  • Gründung von Erzeugergemeinschaften und -organisationen;
  • Erhaltung sowie Förderung der notwendigen Änderungen der landwirtschaftlichen Verfahren, die sich positiv auf die Umwelt und das Klima auswirken (Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen); die Aufnahme dieser Maßnahmen in die Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums ist obligatorisch; die Verpflichtungen müssen über die obligatorischen Grundanforderungen hinausgehen;
  • Unterstützung des ökologischen/biologischen Landbaus (Zahlungen für die Umstellung oder für die Fortsetzung des ökologischen/biologischen Landbaus);
  • Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 und der Wasserrahmenrichtlinie;
  • Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete;
  • Tierschutzzahlungen;
  • Zahlungen für Waldumwelt- und -klimaleistungen und die Erhaltung der Wälder;
  • Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Akteuren des Agrar- und Forstsektors und der Nahrungsmittelkette (Schaffung von Clustern und Netzwerken, operationelle Gruppen der Europäischen Innovationspartnerschaft (EIP) „Landwirtschaftliche Produktivität und Nachhaltigkeit“);
  • ein Instrumentarium für das Risikomanagement: Zahlung der Prämien für Ernte-, Tier- und Pflanzenversicherungen; Fonds auf Gegenseitigkeit, dessen Mittel für Zahlungen bei widrigen Witterungsverhältnissen, Tierseuchen und Pflanzenkrankheiten, Schädlingsbefall und Umweltvorfällen eingesetzt werden; Instrument zur Einkommensstabilisierung (in Form von Finanzbeiträgen an einen Fonds auf Gegenseitigkeit, um die Landwirte für einen erheblichen Einkommensrückgang zu entschädigen); mit der sogenannten „Omnibus-Verordnung“, die im Rahmen der Halbzeitrevision des mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 angenommen werden soll, werden wesentliche Verbesserungen am bestehenden Instrumentarium für das Risikomanagement erfolgen (siehe Kurzdarstellung 3.2.9);
  • ergänzende nationale Direktzahlungen für Kroatien;
  • Unterstützung für die lokale Entwicklung im Rahmen von LEADER (Verknüpfung von Maßnahmen zur Entwicklung der ländlichen Wirtschaft);
  • technische Unterstützung.

Der Anhang der Verordnung enthält eine indikative Liste der Maßnahmen, die zu den einzelnen Prioritäten beitragen könnten. Darüber hinaus wird der LEADER-Ansatz beibehalten. Dabei handelt es sich um einen Ansatz für die lokale Entwicklung unter der Leitung lokaler Akteure. Aus dem ELER werden ferner ein Europäisches Netzwerk zur Vernetzung der nationalen Netzwerke sowie der Organisationen und Verwaltungen, die auf Unionsebene im Bereich der Entwicklung des ländlichen Raums tätig sind, sowie das EIP-Netzwerk (Zusammenführung von Akteuren des Agrarsektors und Wissenschaftlern zur Erleichterung des Wissensaustauschs) finanziert. Zudem ist in der Verordnung ausdrücklich vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten thematische Teilprogramme durchführen können, die Junglandwirte, kleine landwirtschaftliche Betriebe, Berggebiete, kurze Versorgungsketten, Frauen in ländlichen Gebieten, die Eindämmung des Klimawandels und die Anpassung an seine Auswirkungen, die biologische Vielfalt sowie die Umstrukturierung bestimmter Agrarsektoren betreffen. Für einige dieser thematischen Teilprogramme kann eine verstärkte Förderung aus dem ELER erfolgen.

Finanzielle Aspekte

Im mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum 2014-2020 ist der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) mit 99,6 Mrd. EUR ausgestattet (zu jeweiligen Preisen, nach Mittelübertragungen zwischen den Säulen infolge der von den Mitgliedstaaten gewählten Durchführungsoptionen der GAP). Frankreich (11,4 Mrd. EUR), Italien (10,4 Mrd. EUR), Deutschland (9,4 Mrd. EUR) und Polen (8,7 Mrd. EUR) sind die vier größten Empfänger von Mitteln aus dem ELER. Zusammen mit den Leistungen der Mitgliedstaaten belaufen sich die im Rahmen der zweiten Säule der GAP zur Verfügung gestellten Mittel über den gesamten Zeitraum auf 161 Mrd. EUR. Mindestens 30 % der Mittel aus dem ELER müssen für Investitionen in die Bereiche Umwelt und Klima, die Entwicklung von Waldgebieten und die Verbesserung der Lebensfähigkeit von Wäldern sowie für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen, den ökologischen/biologischen Landbau und Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 verwendet werden. Ferner müssen mindestens 5 % der ELER-Beteiligung für den LEADER-Ansatz verwendet werden. Die Beträge und Fördersätze sind in Anhang II der Verordnung aufgeführt. Beispielsweise können Existenzgründungsbeihilfen für Junglandwirte bis zu 70 000 EUR, Beihilfen für Qualitätsregelungen bis zu 3 000 EUR pro Jahr oder Beihilfen für mehrjährige Kulturen im ökologischen/biologischen Landbau bis zu 900 EUR pro Jahr betragen.

Umsetzung

Die Kommission hat innerhalb eines Jahres – zwischen Dezember 2014 und Dezember 2015 – sämtliche der 118 Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, die von den 28 Mitgliedstaaten ausgearbeitet worden waren, gebilligt. 20 Mitgliedstaaten haben sich dafür entschieden, ein einziges nationales Programm umzusetzen, und acht Mitgliedstaaten wollen mehr als nur ein Programm nutzen (um so z. B. ihrer geografischen oder administrativen Struktur zu entsprechen). Bei der Umsetzung der zweiten Säule gibt es erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und sogar innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten. Erste Analyseergebnisse zeigen, dass die Mitgliedstaaten sich häufig dafür entschieden haben, an einmal ausgewählten Maßnahmen festzuhalten. So handelt es sich bei den drei Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten aus dem europäischen Katalog am häufigsten ausgewählt wurden, um Investitionen in materielle Vermögenswerte (23 % der gesamten öffentlichen Ausgaben), Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (17 %) sowie Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete (16 %) – und damit um dieselben Maßnahmen wie im Zeitraum 2007-2013. Dennoch sind auch einige Veränderungen festzustellen, wie beispielsweise die Aufstockung der Mittel für die Zusammenarbeit zwischen den Akteuren des Agrarsektors. Die im laufenden Programmplanungszeitraum neu hinzugekommenen Elemente – wie die thematischen Teilprogramme oder die Finanzierungsinstrumente – wurden nur in sehr geringem Umfang in Anspruch genommen. Es wurde auch häufig auf den hohen Verwaltungsaufwand bei der Umsetzung der zweiten Säule hingewiesen. Im September 2016 wurden im Rahmen einer europäischen Konferenz („Cork 2.0“) erste Überlegungen zur Zukunft der zweiten Säule angestellt (siehe Kurzdarstellung 3.2.9).

Rolle des Europäischen Parlaments

Die letzte Reform der GAP wurde zum ersten Mal im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens angenommen („Mitentscheidung“) (siehe Kurzdarstellung 3.2.3). Das Europäische Parlament hat seine Rolle als Mitgesetzgeber in vollem Maße wahrgenommen; so hat es insbesondere erreicht, dass die Mindestschwelle für Umweltinvestitionen (siehe oben) auf 30 % und der Kofinanzierungssatz für die weniger entwickelten Gebiete, die Gebiete in äußerster Randlage und die kleineren Inseln des Ägäischen Meeres auf 85 % festgelegt wurde (der Rat hatte sich für 75 % ausgesprochen). Dank des Parlaments wurde der Höchstbetrag pro Hektar bei Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete auf 450 EUR pro Hektar statt 300 EUR im ursprünglichen Vorschlag der Kommission – auch der Rat hatte sich für einen Höchstbetrag von 300 EUR eingesetzt – festgelegt.

Guillaume Ragonnaud / Albert Massot

10/2017