Handelsregelungen für Entwicklungsländer

Die Handels- und Entwicklungspolitik der EU ist in einer Mitteilung aus dem Jahr 2012 mit dem Titel „Handel, Wachstum und Entwicklung“ beschrieben. Die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) können die „Alles außer Waffen“-Regelung nutzen. Die Reform des Allgemeinen Präferenzsystems führt dazu, dass die Präferenzbehandlung für Länder, die nicht zu den LDC gehören, durch Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) ersetzt wird. Derzeit wird auf der Grundlage der aktuellen Mitteilung der Kommission vom September 2017 eine neue EU-Handelshilfe-Strategie ausgearbeitet. Die EU unterstützt nachdrücklich die Entwicklungsrunde der WTO.

Rechtsgrundlage

In der Mitteilung aus dem Jahr 2012 mit dem Titel „Handel, Wachstum und Entwicklung – Eine maßgeschneiderte Handels- und Investitionspolitik für die bedürftigsten Länder“[1] ist eine Veränderung des Handels- und Entwicklungsparadigmas der EU zu erkennen.

Der Handel wird zwar in dieser Mitteilung in den Mittelpunkt der Entwicklungsstrategien gestellt, doch es wird auch betont, dass stärker zwischen den Entwicklungsländern differenziert werden muss, um den bedürftigsten Ländern Priorität einzuräumen. Ferner sollen auf diesem Wege die Synergien zwischen handels- und entwicklungspolitischen Maßnahmen – darunter der EU-Grundsatz der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung und die Mitteilung aus dem Jahr 2011 zur Agenda für den Wandel[2] – verstärkt sowie die Bedeutung der zentralen Werte der EU, etwa der Menschenrechte, hervorgehoben werden.

Die Rechtsgrundlage der allgemeinen Handelspolitik bildet der Artikel 207 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), in dem die Zuständigkeiten der EU-Organe im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik festgelegt werden. In Artikel 188 Absatz 2 AEUV wird verfügt, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, bei dem die Zustimmung des Parlaments erforderlich ist, auch auf die Durchführung der gemeinsamen Handelspolitik anzuwenden ist. Nach Artikel 218 AEUV bedarf der Abschluss von internationalen Handelsabkommen wie etwa von den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) der Zustimmung des Parlaments. Nicht nur durch den Vertrag von Lissabon, in welchem der Anwendungsbereich des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens ausgeweitet wurde, hat das Parlament mehr Befugnisse erhalten, sondern auch in der Praxis im Rahmen der aktuellen Wahlperiode. Das Parlament pochte auf mehr Transparenz in den Handelsverhandlungen, was in der Folge dazu führte, dass Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union ankündigte, alle Verhandlungsmandate fortan offenzulegen.

Ziele der EU-Regelungen für einen präferenziellen Marktzugang

Die APS-Regelung wurde 1971 eingeführt und besteht aus drei wesentlichen Komponenten. Die erste Komponente ist das eigentliche Allgemeine Präferenzsystem (allgemeine APS-Regelung). Dabei handelt es sich um eine autonome Handelsregelung, mit der die EU mittels ermäßigter Zollsätze oder Nullzollsätze für bestimmte ausländische Waren einen Präferenzzugang zum EU-Markt ohne Gegenseitigkeitsbedingung gewährt. Die zweite Komponente (APS+) ist eine als Anreiz konzipierte Sonderregelung, mit der gefährdeten Ländern Zollvergünstigungen gewährt werden, die internationale Übereinkommen in den Bereichen Menschen- und Arbeitnehmerrechte sowie Umweltschutz und verantwortungsvolle Staatsführung ratifiziert und umgesetzt haben. Die dritte Komponente ist die Initiative „Alles außer Waffen“ („Everything But Arms“ – EBA), mit der den 49 am wenigsten entwickelten Ländern der zoll- und kontingentfreie Zugang zum EU-Markt für alle Produkte gewährt wird, ausgenommen Waffen und Munition.

Das Ziel der APS-Regelung besteht darin, Entwicklungsländern und -gebieten durch eine Senkung der Zölle auf ihre Waren den Zugang zum EU-Markt zu erleichtern. Die vonseiten der EU gewährten, einseitigen Zollpräferenzen sollten ursprünglich dazu dienen, zusätzliche Exporterlöse für Entwicklungsländer zu generieren, die diese dann zur Umsetzung von Strategien zur nachhaltigen Entwicklung und Armutsbekämpfung sowie zur Diversifizierung ihrer Wirtschaft nutzen können. Im Jahr 2012 wurde die APS-Regelung reformiert[3]. Die drei Hauptkomponenten wurden zwar beibehalten, der Fokus liegt nun aber verstärkt auf den bedürftigsten Ländern.

Die allgemeine Regelung wurde um eine striktere Einkommenskonditionalität erweitert, und die Zölle wurden für etwa 66 % aller Tarifpositionen reduziert. Auf diesem Wege sollten gefährdete Entwicklungsländer, die ein niedriges oder mittleres Einkommen im unteren Bereich aufweisen, zur Hauptzielgruppe werden. Die Zahl der Begünstigten hat sich in der Folge wesentlich von vormals 176 auf 23 im Berichtszeitraum 2016–2017[4] verringert. Länder, die von der Weltbank als Länder mit hohem Einkommen oder mit mittlerem Einkommen im oberen Bereich eingestuft wurden, wurden in den letzten drei Jahren aus der Regelung herausgenommen. Durch die neu eingeführte „Graduierung“ wurde ebenfalls die Schwelle geändert, ab der Zollpräferenzen für ein bestimmtes Land nicht mehr gelten.

Bei der Sonderregelung, die auf nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung abzielt (APS+), sind weiterhin für die als gefährdet geltenden Entwicklungsländer bei etwa 66 % aller Tarifpositionen, die unter der allgemeinen APS-Regelung aufgeführt werden, Nullzollsätze vorgesehen. Deren Inanspruchnahme ist jedoch von der Ratifizierung und Anwendung 27 internationaler Übereinkommen im Zusammenhang mit nachhaltiger Entwicklung abhängig, etwa grundlegende Übereinkommen zu Menschenrechten, Übereinkommen zu Arbeitnehmerrechten, bestimmte Übereinkommen zum Umweltschutz und Übereinkommen zur Bekämpfung der illegalen Drogenherstellung und des illegalen Drogenhandels. Die Nichteinhaltung dieser Anforderungen hat eine Aussetzung der Zollpräferenzen zur Folge. Die Liste der Begünstigten wurde auf weitere Länder ausgedehnt. Die beiden genannten APS-Regelungen gelten für eine Dauer von zehn Jahren.[5]

Mit der Initiative „Alles außer Waffen“[6] wird den am wenigsten entwickelten Ländern der zoll- und kontingentfreie Zugang für alle Produkte, ausgenommen Waffen und Munition, gewährt. Infolge der Reform liegt der Fokus nunmehr verstärkt auf den 49 am wenigsten entwickelten Ländern, welche die EBA-Regelung für unbestimmte Zeit in Anspruch nehmen können. Von diesen Ländern befinden sich 33 in Afrika, zehn in Asien, fünf im Pazifischen Ozean und eines im karibischen Raum (Haiti).

Die Länder, die ein Freihandelsabkommen mit der EU unterzeichnet und ratifiziert haben, können die Präferenzregelung zwangsläufig – ungeachtet ihres Entwicklungsstands – nicht mehr in Anspruch nehmen.

Die EU unterstützt die in Doha im Jahr 2001 eingeleitete WTO-Entwicklungsagenda auf multilateraler Ebene. Im Oktober 2015 wurde das während des WTO-Ministertreffens 2014 in Bali beschlossene Handelserleichterungsabkommen ratifiziert, welches für Entwicklungs- und Binnenländer besonders bedeutend ist. Bei der 10. WTO-Ministerkonferenz, die in Kenia und somit erstmals in einem afrikanischen Land abgehalten wurde, setzten sich die EU und einige andere Mitglieder der WTO aktiv dafür ein, weitere Themen anzugehen, die für Entwicklungsländer von Bedeutung sind. Das Ergebnis der 11. WTO-Ministerkonferenz, die im Dezember 2017 in Buenos Aires abgehalten wurde, war hingegen nicht nur für Entwicklungsländer enttäuschend.

Die Initiative für Handelshilfe[7] wurde im Dezember 2005 auf der Ministerkonferenz der WTO in Hongkong als Ergänzung der Doha-Entwicklungsagenda aufgelegt. Sie ist darauf ausgerichtet, den Aufbau von Handelskapazitäten zu unterstützen, und dient damit der Wachstumsförderung und Armutsbekämpfung. Die EU hatte 2007 eine Strategie[8] angenommen, die derzeit aktualisiert wird, um sie an die Agenda 2030 der Vereinten Nationen[9], den Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik[10] und die Gesamtstrategie[11] anzupassen. Im Juli 2017 veröffentlichte die Kommission einen Bericht[12] zu der Thematik, an den sich im November 2017 eine neue Mitteilung[13] anschloss, die gegenwärtig von den Rechtssetzungsinstanzen diskutiert wird.

Wirtschaftspartnerschaftsabkommen

Seit dem Cotonou-Abkommen im Jahr 2000 stellen die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) das wichtigste Instrument dar, um den Handel zwischen der EU und den Regionen in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean zu fördern. Sie sind für die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten grundlegend, bilden eine der drei Säulen des Abkommens und sind so angelegt, dass sie mit den WTO-Regeln vereinbar sind. Sie ersetzen schrittweise die Präferenzhandelsregelung der EU.

Bei Beginn der Verhandlungen über die WPA im Jahr 2002 wurde ursprünglich davon ausgegangen, dass diese bis 2008 abgeschlossen sein würden. Da der Verhandlungsprozess jedoch wesentlich länger dauerte als erwartet, verabschiedete die EU eine Marktzugangsverordnung, um bis 2014 – anschließend verlängert bis 2016 – vorübergehende Regelungen für den Marktzugang zu schaffen, solange die WPA noch nicht abgeschlossen, unterzeichnet und ratifiziert sind. Auf diesem Wege sollte eine regionale Dimension geschaffen werden. Dieses Ziel konnte bis zum Ende der Geltungsdauer der Marktzugangsverordnung (1. Oktober 2016) jedoch nicht verwirklicht werden. Bis zu diesem Zeitpunkt hatten lediglich die Länder zweier Regionen ein WPA unterzeichnet (d. h. noch nicht ratifiziert), und nur ein regionales WPA war in Kraft getreten.

Es ist vorgesehen, dass die WPA fortbestehen, selbst wenn das Cotonou-Abkommen im Februar 2020 ausläuft. Auch danach werden sie als Handelssäule der künftigen Partnerschaft von wesentlicher Bedeutung sein.

Sachstand

Das WPA mit dem Forum der karibischen AKP-Staaten (CARIFORUM) wurde als erstes regionales Abkommen im Oktober 2008 unterzeichnet und vom Parlament am 25. März 2009 gebilligt. Es ist derzeit in Kraft und wurde 2015 zum ersten Mal überprüft.

Die gemeinsamen WPA-Gremien treffen zudem seit 2010 regelmäßig zusammen. Westafrika: Die Verhandlungen zwischen der EU und 16 westafrikanischen Staaten wurden im Februar 2014 abgeschlossen. Der Text wurde am 30. Juni 2014 paraphiert und am 10. Juli 2014 von den Staatschefs der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) gebilligt. Der Unterzeichnungsprozess ist derzeit im Gange. Côte d’Ivoire und Ghana haben am 26. November 2008 bzw. am 28. Juli 2016 bilaterale Interim-WPA mit der EU unterzeichnet. Das Europäische Parlament erteilte am 1. Dezember 2016 seine Zustimmung. Beide Interim-WPA werden vorläufig angewandt.

Die Verhandlungen über ein regionales WPA wurden am 6. Februar 2014 in Brüssel abgeschlossen, und der Text wurde am 30. Juni 2014 paraphiert. Im Dezember 2014 unterzeichneten alle Mitgliedstaaten der EU und – mit Ausnahme von Nigeria, Mauretanien und Gambia – 13 westafrikanische Länder das WPA. Am 9. August 2017 unterzeichneten Mauretanien und ECOWAS ein Assoziierungsabkommen, in dem die Beteiligung des Landes an der Handelspolitik der ECOWAS festgelegt wurde, die auch das WPA einschließt.

Zentralafrika: Kamerun ist das einzige Land in der Region, das am 15. Januar 2009 das WPA zwischen der EU und Zentralafrika unterzeichnete. Das Europäische Parlament erteilte im Juni 2013 seine Zustimmung. Im Juli 2014 ratifizierte das Parlament von Kamerun das Abkommen, das seit dem 4. August 2014 vorläufig angewandt wird. Am 7. und 8. Dezember 2017 trat der WPA-Ausschuss in Brüssel zum dritten Mal zusammen. Es bestehen Kontakte zwischen der Region und der EU, in deren Rahmen der Beitritt weiterer zentralafrikanischer Länder diskutiert wird. Die Unterzeichnung eines regionalen WPA steht allerdings noch aus.

Östliches und südliches Afrika (ESA): Im Jahr 2009 unterzeichneten vier Länder in der Region – Mauritius, die Seychellen, Simbabwe und Madagaskar – ein WPA, das seit dem 14. Mai 2012 vorläufig angewandt wird. Das Europäische Parlament erteilte am 17. Januar 2013 seine Zustimmung. Seit Oktober 2012 fanden sechs Sitzungen des WPA-Ausschusses in Brüssel statt, davon die letzte im Oktober 2017 in Antananarivo (Madagaskar). Ferner trafen auch der Ausschuss für die Zusammenarbeit im Zollwesen und der gemeinsame Entwicklungsausschuss zusammen.

Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC): Die Verhandlungen über das regionale WPA wurden am 16. Oktober 2014 erfolgreich abgeschlossen. Am 1. September 2016 unterzeichneten Kenia und Ruanda ebenso wie die EU und ihre Mitgliedstaaten das WPA. Der Ratifizierungsprozess ist in Kenia und Ruanda im Gange. Uganda und Burundi erwägen derzeit, das Abkommen zu unterzeichnen. Die Mitglieder des Parlaments in Tansania stimmten am 11. November 2016 leider gegen die Ratifizierung des WPA.

Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC): Die WPA-Verhandlungen wurden am 15. Juli 2014 nach zehnjähriger Verhandlungsdauer erfolgreich abgeschlossen. Das Abkommen wurde am 10. Juni 2016 von der EU und der SADC-WPA-Gruppe, bestehend aus sechs der 15 Mitgliedstaaten der Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (Botsuana, Lesotho, Mosambik, Namibia, Swasiland und Südafrika), unterzeichnet. Nachdem das Europäische Parlament am 14. September 2016 seine Zustimmung erteilte, kommt es seit dem 10. Oktober 2016 vorläufig zur Anwendung. Mosambik ratifizierte das Abkommen am 28. April 2017. Angola hat einen Beobachterstatus und könnte dem Abkommen in Zukunft beitreten. Die erste Sitzung des gemeinsamen Ausschusses für Handel und Entwicklung fand am 16./17. Februar 2017 statt, gefolgt von einer zweiten Sitzung am 21. Oktober 2017. Die dritte Sitzung ist für den 22./23. Februar 2018 anberaumt.

Pazifischer Ozean: Das WPA wurde am 30. Juli 2009 von der EU und Papua-Neuguinea und am 11. Dezember 2009 von Fidschi unterzeichnet. Das Europäische Parlament erteilte am 19. Januar 2011 seine Zustimmung. Am 25. Mai 2011 ratifizierte das Parlament von Papua-Neuguinea das WPA. Fidschi beschloss am 17. Juli 2014, mit der vorläufigen Anwendung des WPA zu beginnen. Es gab bereits fünf Sitzungen des Handelsausschusses (im April 2011 und Februar 2012 in Port Moresby und im Juli 2013, Juni 2015 und Oktober 2017 in Brüssel). Samoa und die Salomon-Inseln informierten die EU kürzlich darüber, dass sie dem WPA beizutreten beabsichtigen.

 

[1] COM(2012) 22.

[2]„Für eine EU-Entwicklungspolitik mit größerer Wirkung: Agenda für den Wandel“ (KOM(2011) 637).

[3]Verordnung (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 732/2008 des Rates (ABl. L 303 vom 31.10.2012, S. 1).

[4]http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1783

[5]Weitere Informationen zum APS siehe: http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/development/generalised-scheme-of-preferences/.

[6]Europäische Kommission, „Everything But Arms Initiative – Who profits?“.

[7] https://ec.europa.eu/europeaid/sectors/economic-growth/trade_en

[8] KOM(2007) 163.

[9] http://www.un.org/sustainabledevelopment/development-agenda/

[10] https://ec.europa.eu/europeaid/policies/european-development-policy/european-consensus-development_en

[11] https://europa.eu/globalstrategy/en/global-strategy-foreign-and-security-policy-european-union

[12] https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/report-aid-for-traid-2017-final-with-stories_en_0.pdf

[13] Wohlstand durch Handel und Investitionen – Aktualisierung der gemeinsamen EU-Strategie für Handelshilfe von 2007.

Florence Bouyala Imbert

02/2018