Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Mit der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) wird der Rahmen für die politischen und militärischen Strukturen sowie die militärischen und zivilen Auslandsmissionen und -einsätze der EU festgelegt. Mit der Globalen Strategie 2016 der EU wird die Strategie für die GSVP formuliert, während der Vertrag von Lissabon rechtliche Klarheit über institutionelle Aspekte bietet und dazu dient, die Rolle des Europäischen Parlaments zu stärken. Die GSVP durchlief jüngst wichtige strategische und operationelle Veränderungen. Sie wird ständig weiterentwickelt, um die Herausforderungen im Bereich der Sicherheit und die vielfachen Forderungen nach vermehrten Antworten auf EU-Ebene zu bewältigen.

Rechtsgrundlage

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist integraler Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union (GASP)[1]. Der Rahmen für die GSVP ist im Vertrag über die Europäische Union (EUV) festgelegt. In Artikel 41 ist die Finanzierung der GASP und der GSVP geregelt und die Maßnahmen werden in Artikel 42 bis 46, in Titel V Kapitel 2 Abschnitt 2 (Bestimmungen über die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik), in den Protokollen 1, 10 und 11 sowie in den Erklärungen 13 und 14 näher beschrieben. Die besondere Rolle des Europäischen Parlaments in der GASP und der GSVP wird in Artikel 36 EUV beschrieben.

Vertragliche Bestimmungen zur GSVP

Die Beschlüsse zur GSVP werden vom Europäischen Rat und vom Rat der Europäischen Union einstimmig gefasst (Artikel 42 EUV). Nur in einigen wichtigen Ausnahmefällen, die die Europäische Verteidigungsagentur (EDA, Artikel 45 EUV) und die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Artikel 46 EUV) betreffen, wird mit Mehrheitsbeschluss entschieden. Vorschläge für Beschlüsse werden in der Regel von der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik vorgelegt, die gleichzeitig als Vizepräsidentin der Kommission amtiert (HR/VP, derzeit Federica Mogherini).

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde das Konzept einer europäischen Politik im Bereich der Fähigkeiten und der Rüstung eingeführt (Artikel 42 Absatz 3 EUV), das jedoch noch näher zu bestimmen ist. Auch wurde eine Verknüpfung zwischen der GSVP und anderen Politikbereichen der Union hergestellt, wobei die Europäische Verteidigungsagentur erforderlichenfalls gemeinsam mit der Kommission tätig wird (Artikel 45 Absatz 2 EUV). Dies betrifft insbesondere die Politik der EU in den Bereichen Forschung, Industrie und Raumfahrt, für die das Parlament ermächtigt wurde, sich um eine sehr viel stärkere Rolle in Verbindung mit der GSVP als bisher zu bemühen.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat das Recht, die GSVP zu kontrollieren und auf eigene Initiative Anfragen zu ihr an die HR/VP und den Rat zu richten (Artikel 36 EUV). Es hat darüber hinaus ein Mitspracherecht bei den Mitteln für die GSVP (Artikel 41 EUV). Das Parlament berät zweimal pro Jahr über die Fortschritte bei der Umsetzung der GASP und der GSVP und nimmt Berichte an: einen über die GASP, der vom Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten ausgearbeitet wird und bei Bedarf Passagen mit Bezug zur GSVP enthält, und einen über die GSVP, der vom Unterausschuss für Sicherheit und Verteidigung verfasst wird.

Seit 2012 veranstalten das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten zwei interparlamentarische Konferenzen pro Jahr, um über Aspekte der GASP zu beraten. Die interparlamentarische Zusammenarbeit in diesen Bereichen ist in Protokoll 1 zum Vertrag von Lissabon geregelt, in dem die Rolle der nationalen Parlamente in der EU beschrieben wird.

Durch die Neuerungen des Vertrags von Lissabon bietet sich die Gelegenheit, die politische Kohärenz der GSVP zu verbessern. Die zentrale institutionelle Rolle kommt der HR/VP zu, die den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ in der Besetzung mit den Verteidigungsministern (beschlussfassendes Organ der EU für die GSVP) führt und die Europäische Verteidigungsagentur leitet. Der politische Rahmen für die Beratungen und den Dialog mit dem Parlament wird weiter ausgebaut, damit das Parlament bei der Gestaltung der GSVP umfassend beteiligt sein kann. Nach dem Vertrag von Lissabon beteiligt sich das Parlament daran, die Außenbeziehungen der Union zu gestalten und der Herausforderung zu begegnen, die im Bericht über die Umsetzung der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2008 beschrieben ist. In diesem Bericht heißt es: „Es ist von grundlegender Bedeutung, die Unterstützung der Öffentlichkeit für unser globales Engagement zu bewahren. In modernen Demokratien, wo Medien und die öffentliche Meinung von maßgeblicher Bedeutung für die Politikgestaltung sind, ist das Engagement der Bevölkerung entscheidend, um unseren Verpflichtungen im Ausland weiter nachzukommen. Wir stationieren Polizisten, Rechtsexperten und Soldaten in instabilen Gebieten auf der ganzen Welt. Die Regierungen, die Parlamente und die EU-Organe haben die Pflicht nachzuweisen, wie dies zu unserer eigenen Sicherheit beiträgt.“

Wichtige Themen für das Europäische Parlament

Das Parlament prüft die Entwicklungen der Organe, Fähigkeiten und Operationen im Rahmen der GSVP und gewährleistet, dass die Sicherheits- und Verteidigungspolitik den Bedenken der EU-Bürger Rechnung trägt. Regelmäßig werden Beratungen, Anhörungen und Workshops veranstaltet, beispielsweise über folgende Themen: zivile und militärische GSVP-Missionen, internationale Krisen mit Auswirkungen auf Sicherheit und Verteidigung, multilaterale Rahmenwerke für Sicherheit, Rüstungskontrolle und in Bezug auf die Nichtverbreitung von Kernwaffen, die Bekämpfung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen, bewährte Vorgehensweisen zur Verbesserung der Wirksamkeit von Sicherheit und Verteidigung sowie rechtliche und institutionelle Entwicklungen in diesen Bereichen in der EU.

Seit der Erklärung der HR/VP zur politischen Rechenschaftspflicht von 2010 nimmt das Parlament an regelmäßigen gemeinsamen Konsultationssitzungen teil, um Informationen mit dem Rat, dem EAD und der Kommission auszutauschen. Angesichts der zentralen Bedeutung der Nordatlantikvertrags-Organisation (NATO) für die Sicherheit in Europa ist das Parlament in der Parlamentarischen Versammlung der NATO vertreten, um die Beziehungen zwischen EU und NATO zu pflegen, wobei die Unabhängigkeit beider Organisationen gewahrt bleibt.

GSVP 2015/2016 – eine sich dynamisch entwickelnde Politik

Zwar hat sich die GSVP in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 nicht wesentlich verändert, doch verfügt sie sowohl politisch als auch institutionell über ein großes Entwicklungspotenzial. Die wichtigsten Leistungen der GSVP bis 2014 waren die Konsolidierung der einschlägigen Strukturen der EU unter der Leitung des EAD sowie die Festlegung der Rechtsstellung, des Sitzes und der Funktionsweise der Europäischen Verteidigungsagentur durch den Rat gemäß Artikel 45 Absatz 2 EUV.

Das Parlament hat bei der Kontrolle der Fortschritte und der Analyse der Misserfolge in der GSVP die Führung übernommen. Es hat den Rat und die Mitgliedstaaten mit Nachdruck aufgefordert, die Wirksamkeit der Politik zu erhöhen.

Als notwendige strategische Impulse für die Staats- und Regierungschefs formulierte der Europäische Rat im Dezember 2013 mehrere erste Ziele für die weitere Entwicklung der GSVP. Die Schwerpunkte liegen dabei in drei Bereichen: in der Erhöhung der Wirksamkeit und der Auswirkungen der GSVP, in der Intensivierung der Entwicklung von Verteidigungsfähigkeiten und in der Stärkung der europäischen Verteidigungsindustrie. Zudem beauftragte der Rat die HR/VP und die Kommission damit, einzuschätzen, wie sich die Veränderungen im globalen Umfeld der EU auswirken, um auf dieser Grundlage über die Herausforderungen und Chancen für die Union insbesondere hinsichtlich der Entwicklungen im Bereich Sicherheit zu berichten.

Um diesen Themen Nachdruck zu verleihen, hatte der Europäische Rat die HR/VP aufgefordert, einen Bericht über den Stand der Umsetzung der in den Schlussfolgerungen des Rates vom Dezember 2013 enthaltenen Zielsetzungen vorzulegen sowie erste Vorschläge für ein künftiges Vorgehen zu erarbeiten. Während der Tagung des Europäischen Rates am 25. und 26. Juni 2015 wurde die HR/VP damit beauftragt, einen Entwurf für eine „Globale EU-Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik“ im Vorfeld des Europäischen Rates vom Juni 2016 zu erarbeiten. Der Rat bestätigte erneut die drei im Jahr 2013 festgelegten Hauptziele. Zwar scheinen sich die Dinge aufgrund der jüngsten Entwicklungen in diese Richtung zu bewegen, doch können die erforderlichen Maßnahmen für einen Ausbau der GSVP nur mit politischem Willen und kohärenten, nachhaltigen Initiativen umgesetzt werden. Das Parlament hat seine Bereitschaft bewiesen, aktiv zu werden und politische Initiativen in diesem Bereich zu verfolgen. Als erstes praktisches Ergebnis hat das Parlament vorgeschlagen, ein Pilotprojekt zur GSVP-relevanten Forschung aus dem Unionshaushalt 2015 zu finanzieren, was bedeutet, dass zum ersten Mal EU-Mittel an den EDA für die Erforschung militärischer Erfordernisse übertragen würden.

Die Globale Strategie der EU, die GSVP und das Europäische Parlament

Am 28. Juni 2016 wurde dem Europäischen Rat die Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union von der HR/VP Mogherini vorgelegt. Mit ihrem Schwerpunkt auf Sicherheit, ihrem Anspruch auf strategische Autonomie und ihrem auf Prinzipien gegründeten, jedoch pragmatischen Konzept im Hinblick auf den europäischen Kontext stellt die Globale EU-Strategie eine erhebliche Umorientierung gegenüber der Europäischen Sicherheitsstrategie aus dem Jahr 2003 dar. In der Globalen EU-Strategie werden fünf Prioritäten für die Außenpolitik der EU festgelegt: die Sicherheit der Union, die Widerstandsfähigkeit von Staaten und Gesellschaften in der östlichen und südlichen Nachbarschaft der EU, die Entwicklung eines integrierten Konzepts für Konflikte, kooperative regionale Ordnungen und eine globale Ordnungspolitik für das 21. Jahrhundert.

Zur Umsetzung der neuen Strategie wird die EU die vorhandenen sektoralen Strategien überarbeiten und neue thematische oder geografische Strategien im Einklang mit den Prioritäten der Globalen EU-Strategie konzipieren. Dazu wird eine sektorale Strategie gehören, mit der die zivil-militärischen Zielvorgaben, Aufgaben, Anforderungen und vorrangigen Fähigkeiten der EU näher festgelegt werden. Die Globale EU-Strategie wurde von den Mitgliedstaaten begrüßt und im Juli 2016 brachten diese ihre Bereitschaft zum Ausdruck, die Arbeiten im Rahmen der Umsetzungsphase fortzusetzen. Zur Gewährleistung solider Folgemaßnahmen wird die Umsetzung der Globalen Strategie jährlich in Abstimmung mit dem Rat, der Kommission und dem Europäischen Parlament überprüft.

Am 14. November 2016 wurde dem Rat ein Umsetzungsplan zu Sicherheit und Verteidigung vorgelegt, mit dem die in der Strategie festgelegte Vision in Bezug auf Verteidigungs- und Sicherheitsfragen operationalisiert werden soll. Um den ehrgeizigen Zielsetzungen gerecht zu werden, enthält der Plan 13 Vorschläge, darunter die koordinierte jährliche Überprüfung der Verteidigungsausgaben, bessere schnelle Eingriffe der EU, auch über den Einsatz von EU-Gefechtsverbänden, sowie eine neue Ständige Strukturierte Zusammenarbeit für diejenigen Mitgliedstaaten, die bereit sind, ihre Verpflichtungen im Bereich Sicherheit und Verteidigung auszuweiten. Im Dezember 2016 befürwortete der Europäische Rat den Umsetzungsplan und begrüßte das neue Anspruchsniveau. Darüber hinaus wurde die HR/VP in den Schlussfolgerungen des Rates dazu aufgefordert, konkrete Vorschläge zu unterbreiten bezüglich der Entwicklung der zivilen und militärischen Fähigkeiten, der koordinierten jährlichen Überprüfung der Verteidigung, der Einrichtung eines ständigen Stabs für die operative Planung und Durchführung auf strategischer Ebene, der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit und des Instrumentariums für die Krisenreaktion der EU (z. B. EU-Gefechtsverbände). Die Vorschläge sollen im Verlauf des ersten Halbjahrs 2017 vorgelegt werden.

Der Europäische Rat überprüfte den Fortschritt auf einer großen Ratsversammlung zu Außen- und Verteidigungsfragen im März 2017. In den Schlussfolgerungen des Rates wurde der Stellenwert der Einrichtung des militärischen Planungs- und Durchführungsstabs (MPCC) hervorgehoben, einer neuen Struktur zur Verbesserung der Fähigkeit der EU, militärische Missionen ohne Exekutivbefugnisse schneller, wirksamer und reibungsloser zu planen und durchzuführen. In den Schlussfolgerungen sind auch Fortschritte in anderen Bereichen erfasst, zum Beispiel: die Möglichkeit zur Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit als ein inklusives, modulares System, das es den Mitgliedstaaten erlaubt, im Bereich Sicherheit und Verteidigung auf freiwilliger Basis stärker zusammenzuarbeiten; die Möglichkeit, mit einer durch die Mitgliedstaaten veranlassten koordinierten jährlichen Überprüfung der Verteidigung einen Prozess zu etablieren, mit dessen Hilfe auf EU-Ebene Themen wie die Verteidigungsausgaben und staatlichen Investitionen sowie die Bemühungen der Verteidigungsforschung besser zu überblicken sind und somit Defizite besser erkannt und behoben werden können; laufende Arbeiten auf anderen Gebieten, etwa die Stärkung des Instrumentariums für die schnelle Krisenreaktion der EU einschließlich der EU-Gefechtsverbände und der zivilen Fähigkeiten, der Aufbau von Kapazitäten zur Förderung von Sicherheit und Entwicklung, die Entwicklung der erkenntnisgestützten Lageerfassung und der Verteidigungskapazitäten.

Der Rat hat auch die Fortschritte festgestellt, die nach der gemeinsamen EU-NATO-Erklärung zur Zusammenarbeit vom Juli 2016 in der Umsetzung der gemeinsamen Vorschläge zur Zusammenarbeit von EU und NATO und bei der Durchführung des Europäischen Aktionsplans der Kommission im Verteidigungsbereich gemacht wurden. Der Rat der Europäischen Union wird im Juni 2017 zusätzliche strategische Anleitungen bereitstellen.

Das Parlament fordert seinerseits weiterhin eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten im Bereich Verteidigung sowie die vollständige Umsetzung des Vertrags von Lissabon, was Sicherheit und Verteidigung anbelangt. Insbesondere wies das Parlament in seiner Entschließung zur Umsetzung der GSVP auf die laufenden Initiativen hin, die auf der Tagung des Europäischen Rates zu Verteidigungsthemen im Dezember 2016 mit konkreten Maßnahmen weiterverfolgt werden sollten. Es forderte eine ausreichende Finanzierung sowie koordinierte Investitionen in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung. Nicht zuletzt forderte das Parlament in einer Entschließung zur Europäischen Verteidigungsunion im November 2016 eine politische Entscheidung hinsichtlich der Verwirklichung des Potenzials des Vertrags von Lissabon, wobei die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit und die Kapazität zur Krisenbewältigung als konkrete zentrale Bestandteile eines solchen wichtigen Schrittes ermittelt wurden. Das Parlament „legt[e] dem Europäischen Rat nahe, bei der schrittweisen Konzeption einer gemeinsamen Verteidigungspolitik der Union eine Führungsrolle zu übernehmen und zusätzliche Finanzmittel für deren Umsetzung bereitzustellen“.

Das Parlament wird weiterhin auf seiner Ebene und im Rahmen seiner Kompetenzen Veränderungen voranbringen und dazu beitragen, als ein Garant für Sicherheit die Ziele der EU in wirksamer und sichtbarer Weise so zu verwirklichen, wie seine Bürger es verlangen.

[1]Siehe Titel V (Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)) des Vertrags über die Europäische Union (EUV); siehe auch 6.1.1 zur Außenpolitik der EU.

Jérôme Legrand

06/2017