Handelsregelungen für Entwicklungsländer

Bei der EU-Handelspolitik stehen die Entwicklungsländer im Mittelpunkt, die am meisten Hilfe benötigen. Das Allgemeine Präferenzsystem wurde überarbeitet und die Präferenzregelung für die Länder, die nicht zu den am wenigsten entwickelten Ländern der Welt (LDC) zählen, wurde stufenweise abgeschafft. Mit den AKP-Staaten werden derzeit Freihandelsabkommen verhandelt, die auch Entwicklungskomponenten beinhalten. Gleichzeitig wird die „Alles außer Waffen“-Regelung für LDC aufrechterhalten und der Aufbau von Handelskapazitäten mittels Handelshilfemaßnahmen gefördert. Die EU unterstützt die Entwicklungsrunde der WTO und hat das Handelserleichterungsabkommen im Oktober 2015 ratifiziert.

Rechtsgrundlage

Nach der Mitteilung von 2002 mit dem Titel „Handel und Entwicklung – Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Nutzung der Vorteile des Handels“[1] und der Mitteilung von 2010 mit dem Titel „Handel, Wachstum und Weltgeschehen – Handelspolitik als Kernbestandteil der EU-Strategie Europa 2020“[2] ist in der Mitteilung von 2012 mit dem Titel „Handel, Wachstum und Entwicklung – Eine maßgeschneiderte Handels- und Investitionspolitik für die bedürftigsten Länder“[3] eine deutliche Veränderung des Handels- und Entwicklungsparadigmas zu erkennen.

In der Mitteilung von 2012 werden zwar die wichtigsten der 2002 festgelegten Grundsätze bekräftigt, die den Handel in den Mittelpunkt der Entwicklungsstrategien stellen, doch es wird auch betont, dass stärker zwischen den Entwicklungsländern differenziert werden muss, um den bedürftigsten Ländern Priorität einzuräumen. Ferner sollen dadurch die Synergien zwischen handels- und entwicklungspolitischen Maßnahmen – darunter der EU-Grundsatz der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung und die Mitteilung von 2011 zur Agenda für den Wandel[4] – verstärkt sowie die Bedeutung der zentralen Werte der EU, wie beispielsweise der Menschenrechte, hervorgehoben werden.

Die Rechtsgrundlage der allgemeinen Handelspolitik bildet der Artikel 207 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), in dem die Zuständigkeiten der EU-Organe im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik festgelegt werden. In Artikel 188 Absatz 2 AEUV wird verfügt, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, bei dem die Zustimmung des Parlaments erforderlich ist, auch auf die Durchführung der gemeinsamen Handelspolitik anzuwenden ist. Nach Artikel 218 AEUV bedarf der Abschluss von internationalen Handelsabkommen wie etwa von den WPA der Zustimmung des Parlaments. Die Befugnisse des Parlaments wurden nicht nur durch den Vertrag von Lissabon gestärkt, in welchem der Anwendungsbereich des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens ausgeweitet wurde, sondern auch durch die in der aktuellen Wahlperiode durchgeführte Praxis. Sein fortdauerndes Bekenntnis zu größerer Transparenz in Handelsverhandlungen führte zur Freigabe von Verhandlungsmandaten für Freihandelsabkommen, wie im Fall der Verhandlungen mit den USA über die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) oder der plurilateralen Verhandlungen über Dienstleistungen, z. B. beim Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (TiSA).

Ziele der EU-Regelungen für einen präferenziellen Marktzugang

Die 1971 eingeführte APS-Regelung besteht aus drei wesentlichen Elementen. Das erste Element ist das Allgemeine Präferenzsystem (APS), eine autonome Handelsregelung, mit der die EU mittels ermäßigter Zollsätze oder Nullzollsätze für bestimmte ausländische Waren einen Präferenzzugang zum EU-Markt ohne Gegenseitigkeitsbedingung gewährt. Beim zweiten Element (APS+) handelt es sich um eine als Anreiz konzipierte Sonderregelung, mit der gefährdeten Ländern Zollvergünstigungen gewährt werden, die internationale Übereinkommen in den Bereichen Menschen- und Arbeitnehmerrechte sowie Umweltschutz und verantwortungsvolle Staatsführung ratifiziert und umgesetzt haben. Die dritte Komponente ist die Initiative „Alles außer Waffen“ („Everything But Arms“ – EBA), mit der den 49 am wenigsten entwickelten Ländern der zoll- und kontingentfreie Zugang zum EU-Markt für alle Produkte gewährt wird, ausgenommen Waffen und Munition.

Das Ziel der APS-Regelung besteht darin, Entwicklungsländern und -gebieten durch eine Senkung der Zölle auf ihre Waren den Zugang zum EU-Markt zu erleichtern. Die vonseiten der EU gewährten, einseitigen Zollpräferenzen sollten ursprünglich dazu dienen, zusätzliche Exporterlöse für Entwicklungsländer zu generieren, die diese dann zur Umsetzung von Strategien zur nachhaltigen Entwicklung und Armutsbekämpfung, sowie zur Diversifizierung ihrer Wirtschaft nutzen können. Die APS-Regelung wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 reformiert. Die drei Hauptkomponenten wurden zwar beibehalten, die Regelung räumt den bedürftigsten Ländern nun jedoch mehr Priorität ein.

Das allgemeine APS wurde um eine striktere Einkommenskonditionalität erweitert und die Zölle für etwa 66 % aller Tarifpositionen reduziert, um sicherzustellen, dass gefährdete Entwicklungsländer mit niedrigem oder mittlerem Einkommen im unteren Bereich zur Hauptzielgruppe werden. Dadurch werden Länder, die von der Weltbank in den letzten drei Jahren als Länder mit hohem Einkommen oder mit mittlerem Einkommen im oberen Bereich eingestuft wurden, das APS nicht mehr in Anspruch nehmen können. Die Zahl der Begünstigten wurde folglich wesentlich verringert, und zwar von 176 auf 27. Auch durch den neu eingeführten Mechanismus der „Graduierung“ wurde die Schwelle geändert, ab der Zollpräferenzen für ein bestimmtes Land nicht mehr gelten.

Im APS+ – der Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung – sind weiterhin bei etwa 66% aller Tarifpositionen Nullzollsätze vorgesehen, die unter dem generellen APS für als gefährdet betrachtete Entwicklungsländer gelten. Deren Inanspruchnahme ist jedoch von der Ratifizierung und Anwendung 27 internationaler Übereinkommen im Zusammenhang mit nachhaltiger Entwicklung abhängig. Darunter befinden sich grundlegende Übereinkommen zu Menschenrechten, Übereinkommen zu Arbeitnehmerrechten, bestimmte Übereinkommen zum Umweltschutz und Übereinkommen zur Bekämpfung der illegalen Drogenherstellung und des illegalen Drogenhandels. Die Nichteinhaltung dieser Anforderungen hat eine Aussetzung der Zollpräferenzen zur Folge. Die Liste der Begünstigten wurde auf mehr Länder erweitert.

Diese beiden APS-Schemata gelten für eine Dauer von zehn Jahren.

Mit der Initiative „Alles außer Waffen“ („Everything But Arms“ – EBA)[5] wird den am wenigsten entwickelten Ländern der zoll- und kontingentfreie Zugang für alle Produkte, ausgenommen Waffen und Munition, gewährt. Infolge der Reform richtet sie sich nun stärker an die 49 am wenigsten entwickelten Länder, welche die EBA-Regelung für eine unbegrenzte Zeit in Anspruch nehmen können. Von diesen Ländern befinden sich 33 in Afrika, zehn in Asien, fünf im Pazifischen Ozean und eines im karibischen Raum (Haiti).

Alle Länder, die ein Freihandelsabkommen mit der EU unterzeichnet und ratifiziert haben, können ungeachtet ihres Entwicklungsstands die Präferenzregelung automatisch nicht mehr in Anspruch nehmen.

Als Teil der Öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) wird im Rahmen des Handelshilfeprogramms „Aid for Trade“ Unterstützungsarbeit beim Aufbau von Handelskapazitäten geleistet, um Wachstum zu schaffen und Armut zu bekämpfen.

Die EU unterstützt die in Doha im Jahr 2001 eingeleitete WTO-Entwicklungsagenda auf multilateraler Ebene. Im Oktober 2015 wurde das während des WTO-Ministertreffens 2014 in Bali beschlossene Handelserleichterungsabkommen ratifiziert, welches für Entwicklungs- und Binnenländer besonders bedeutend ist.

Bei der letzten WTO-Ministerkonferenz, die in Kenia und somit erstmals in einem afrikanischen Land abgehalten wurde, setzten sich die EU und einige andere Mitglieder der WTO aktiv dafür ein, weitere Themen anzugehen, die für Entwicklungsländer von Bedeutung sind.

Wirtschaftspartnerschaftsabkommen

Seit dem Cotonou-Abkommen im Jahr 2000 stellen die als „Wirtschaftspartnerschaftsabkommen“ (WPA) bezeichneten Handelsregelungen das wichtigste Instrument dar, um den Handel zwischen der EU und den Regionen in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean zu fördern.

Die WPA sind für die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten grundlegend und bilden eine der drei wesentlichen Säulen des Abkommens. Sie wurden so konzipiert, dass sie mit der WTO kompatibel sind, und werden schrittweise die Präferenzhandelsregelung der EU ersetzen.

Bei Beginn der Verhandlungen über die WPA im Jahr 2002 wurde ursprünglich davon ausgegangen, dass diese bis 2008 abgeschlossen sein würden. Da der Verhandlungsprozess jedoch wesentlich länger dauerte als erwartet, verabschiedete die EU eine Marktzugangsverordnung, um bis 2014 – anschließend verlängert bis 2016 – vorübergehende Regelungen für den Marktzugang zu schaffen, solange die WPA noch nicht abgeschlossen, unterzeichnet und ratifiziert sind. Durch diese Vorgehensweise konnte die angestrebte regionale Dimension nicht erreicht werden, da am Abend vor dem Auslaufdatum der Marktzugangsverordnung (1. Oktober 2016) lediglich zwei vollständige Regionen ein WPA unterzeichnet (d. h. noch nicht ratifiziert) hatten und bis dahin nur ein regionales WPA in Kraft getreten war.

Die Zukunft der WPA ist fraglich, da deren Rechtsgrundlage, das Cotonou-Abkommen, im Februar 2020 ausläuft. Allerdings hat die Kommission versichert, dass diese Abkommen beibehalten und auch nach dem Auslaufen des Cotonou-Abkommens ein wesentlicher Bestandteil der Handelssäule der Partnerschaft sein werden.

Sachstand

Derzeit stellt sich die Lage wie folgt dar:

Das WPA mit dem Forum der karibischen AKP-Staaten (Cariforum) wurde als erstes regionales Abkommen im Oktober 2008 unterzeichnet und vom Parlament am 25. März 2009 gebilligt. Es ist derzeit in Kraft.

Westafrika: Die Verhandlungen zwischen der EU und 16 westafrikanischen Staaten wurden im Februar 2014 abgeschlossen. Der Text wurde am 30. Juni 2014 paraphiert und am 10. Juli 2014 wurde die Unterzeichnung des WPA von den Staatschefs der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) gebilligt. Der Unterzeichnungsprozess ist derzeit im Gange.

Côte d’Ivoire und Ghana haben Ende 2007 bilaterale Interim-WPA mit der EU paraphiert. Das WPA mit Côte d’Ivoire wurde am 26. November 2008 unterzeichnet sowie am 12. August 2016 von der Nationalversammlung ratifiziert und wird seit dem 3. September 2016 vorläufig angewandt. Das Abkommen mit Ghana wurde am 28. Juli 2016 unterzeichnet und am 3. August 2016 vom Parlament Ghanas ratifiziert. Mit der vorläufigen Anwendung wird begonnen, nachdem das Europäische Parlament seine Zustimmung gegeben hat. Die Unterzeichnung und Ratifizierung des regionalen WPA ist noch im Gange.

Zentralafrika: Kamerun unterzeichnete das WPA zwischen der EU und Zentralafrika am 15. Januar 2009 und stellt in der Region damit das einzige unterzeichnende Land dar. Das Europäische Parlament gab im Juni 2013 seine Zustimmung. Im Juli 2014 stimmte das Parlament von Kamerun für die Ratifizierung des Abkommens, welches seit dem 4. August 2014 vorläufig angewandt wird. Es wurde bisher kein regionales WPA unterzeichnet.

Östliches und südliches Afrika (ESA): Im Jahr 2009 unterzeichneten vier Länder in der Region – Mauritius, die Seychellen, Simbabwe und Madagaskar – ein WPA, das seit 14. Mai 2012 vorläufig angewandt wird. Das Europäische Parlament gab am 17. Januar 2013 seine Zustimmung.

Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC): Die Verhandlungen über das regionale WPA wurden am 16. Oktober 2014 erfolgreich abgeschlossen. Am 1. September 2016 unterzeichneten Kenia und Ruanda ebenso wie die EU und ihre Mitgliedstaaten das WPA. Der Ratifizierungsprozess ist in Kenia und Ruanda im Gange. Uganda und Burundi erwägen, das Abkommen in den kommenden Monaten zu unterzeichnen. Die Mitglieder des Parlaments in Tansania haben am 11. November 2016 leider gegen die Ratifizierung des WPA gestimmt.

Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC): Die WPA-Verhandlungen in Südafrika wurden am 15. Juli 2014 erfolgreich abgeschlossen. Dadurch wurden zehnjährige Verhandlungen zu Ende geführt und ein umfassendes Abkommen mit der gesamten SADC-WPA-Gruppe, einschließlich Südafrika, erreicht. Das Abkommen wurde am 1. Juni 2016 von der EU und der SADC-WPA-Gruppe, bestehend aus sechs der 15 Mitgliedstaaten der Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (Botsuana, Lesotho, Mosambik, Namibia, Swasiland und Südafrika) unterzeichnet und trat am 10. Oktober 2016 in Kraft. Angola hat einen Beobachterstatus und könnte dem Abkommen in Zukunft beitreten.

Pazifischer Ozean: Das WPA wurde am 30. Juli 2009 von der EU und Papua-Neuguinea und am 11. Dezember 2009 von Fidschi unterzeichnet. Das Europäische Parlament gab am 19. Januar 2011 seine Zustimmung. Das Parlament von Papua-Neuguinea ratifizierte das WPA am 25. Mai 2011. Fidschi beschloss am 17. Juli 2014, mit der vorläufigen Anwendung des WPA zu beginnen.

[1] COM(2002)0513.

[2] COM(2010)0612.

[3] COM(2012)0022.

[4]„Für eine EU-Entwicklungspolitik mit größerer Wirkung: Agenda für den Wandel“ (COM(2011)0637).

[5]Europäische Kommission, „Everything But Arms Initiative – Who profits?“ „Everything But Arms Initiative – Who profits?“,„Everything But Arms Initiative – Who profits?“, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_150983.pdf

Florence Bouyala Imbert

06/2017