Entwicklungspolitik: ein allgemeiner Überblick

Die Entwicklungspolitik nimmt in der Außenpolitik der Europäischen Union eine Schlüsselstellung ein. Die EU hat ihren ursprünglichen Schwerpunkt schrittweise auf die Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean ausgeweitet und arbeitet nun mit etwa 160 Ländern auf der ganzen Welt zusammen. Wichtigstes Ziel der EU-Entwicklungspolitik ist die Beseitigung der Armut. Weitere Ziele sind die Verteidigung der Menschenrechte und der Demokratie, die Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern und die Bewältigung der Herausforderungen in den Bereichen Umwelt und Klima. Die EU ist der weltweit größte Geber von Entwicklungshilfe.

Rechtsgrundlage

  • Artikel 21 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union (EUV): allgemeines Mandat und Leitlinien im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit der EU;
  • Artikel 4 Absatz 4 und Artikel 208 bis 211 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV);
  • Artikel 312 bis 316 AEUV: Haushaltsangelegenheiten;
  • Cotonou-Abkommen (in Bezug auf die Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten)) und verschiedene bilaterale Assoziierungsabkommen (gemäß Artikel 217 AEUV): spezifische Kooperationsvereinbarungen.

Politischer Handlungsrahmen und Finanzrahmen

a.Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung

Auf internationaler Ebene wird mit der im September 2015 in New York genehmigten Agenda 2030 („Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung“) der neue globale Rahmen für die Unterstützung bei der Bekämpfung der Armut und der Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung bis 2030 festgelegt. Sie beruht auf den Millenniums-Entwicklungszielen und enthält 17 neue Ziele für nachhaltige Entwicklung sowie 169 damit verbundene Zielvorgaben. Auch die im Juli 2015 angenommene Aktionsagenda von Addis Abeba der Vereinten Nationen, in der die verschiedenen benötigten Mittel für die Umsetzung der Agenda 2030 genannt werden und in der sich die EU erneut dem Ziel verpflichtet, 0,7 % ihres BNE für Entwicklungshilfe auszugeben, ist ein integraler Bestandteil der Agenda 2030. Die EU beteiligte sich umfassend an der Ausarbeitung der neuen Agenda 2030 und hat zugesagt, diese Agenda durch ihre internen und externen Politikbereiche voranzutreiben. Mit Blick auf die interne Dimension veröffentlichte die Kommission im November 2016 eine Mitteilung mit dem Titel „Nächste Schritte für eine nachhaltige Zukunft Europas“, in der die Ziele für nachhaltige Entwicklung in den politischen Handlungsrahmen der EU und die aktuellen Prioritäten der Kommission integriert werden. Die Kommission veröffentlichte im November 2016 außerdem eine Mitteilung zur externen Dimension, in der sie einen neuen Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik vorschlug, mit dem den Veränderungen im übergeordneten politischen Regelungsrahmen und dem sich ändernden internationalen Kontext Rechnung getragen werden sollte.

b.Der neue Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik

Am 20. Dezember 2005 wurde der „Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik der EU“ gemeinsam von der Kommission, dem Rat und dem Parlament angenommen. In dieser politischen Erklärung wird eine Reihe einheitlicher Grundsätze und Werte für die Entwicklungszusammenarbeit der EU-Organe und der Mitgliedstaaten festgelegt. In dem Dokument werden die Kernziele der europäischen Entwicklungspolitik genannt, wie die Verringerung der Armut in Übereinstimmung mit den Millenniums-Entwicklungszielen der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2000 und die Förderung der demokratischen Werte Europas auf der ganzen Welt. Durch den Konsens wird den Entwicklungsländern auch eine klare Verantwortung für ihre eigene Entwicklung zugewiesen. Die Union und die Mitgliedstaaten verpflichteten sich im Rahmen des Vorhabens „EU-Entwicklungshilfe: Mehr und besser helfen“, ihre ODA-Ausgaben bis 2015 auf 0,7 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) zu erhöhen. Dieses Ziel wurde jedoch nicht innerhalb der gesetzten Frist erreicht.

Nach intensiven interinstitutionellen Gesprächen wurde der neue Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik am 7. Juni 2017 von dem Präsidenten des Europäischen Parlaments, dem Ministerpräsidenten Maltas im Namen des Rates und der Mitgliedstaaten, dem Präsidenten der Kommission und der Vizepräsidenten der Kommission und Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik unterzeichnet. Der neue Konsens enthält die wichtigsten Grundsätze und die Strategie für die Verwirklichung der Ziele für eine nachhaltige Entwicklung, die als Leitlinien für die Entwicklungspolitik der EU und der Mitgliedstaaten in den kommenden 15 Jahren dienen werden. Mit dem neuen Konsens wird nachdrücklich bekräftigt, dass die Beseitigung der Armut nach wie vor das vorrangige Ziel der europäischen Entwicklungspolitik ist.

c.Die „Agenda für den Wandel“ der EU

Das Grundsatzdokument „Agenda für den Wandel“ der EU, das im Mai 2012 vom Europäischen Rat angenommen wurde, baut auf dem Konsens von 2005 auf und enthält eindeutige Vorschläge dafür, die Wirkung der Entwicklungspolitik der EU zu erhöhen. Darin werden die „Förderung der Menschenrechte, der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der verantwortungsvollen Staatsführung“ und das „breitenwirksame und nachhaltige Wachstum“ als die zwei Säulen der Entwicklungspolitik definiert. Laut dem Dokument sollten die Mittel auf die „bedürftigsten Länder“ konzentriert werden, darunter fragile Staaten und die am wenigsten entwickelten Länder (LDC). Es wird ein neuer Grundsatz der „Differenzierung“ eingeführt, um den Umfang und die Instrumente der Hilfe an die speziellen Bedürfnisse und die im politischen Handeln erzielten Erfolge der einzelnen Länder anzupassen. Die Agenda für den Wandel hatte erheblichen Einfluss auf die Vorbereitung der Hilfsprogramme für den Zeitraum 2014-2020.

d.Wirksamkeit der Entwicklungshilfe und Politikkohärenz

Im Rahmen der europäischen Entwicklungspolitik werden ausdrücklich die Harmonisierung der politischen Maßnahmen und eine stärkere Einbeziehung der Partnerländer in die Verfahren für die Zuteilung und Planung der finanziellen Mittel gefördert. Zu diesem Zweck hat die EU 2007 einen „Verhaltenskodex für Arbeitsteilung in der Entwicklungspolitik“ und 2011 einen „Operativen Rahmen für die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe“ verabschiedet. Diese Bemühungen entsprechen den internationalen Maßnahmen aufgrund der „Erklärung von Paris“ der OECD von 2005, in der die „Eigenverantwortung, Harmonisierung, Partnerausrichtung, Ergebnisorientierung sowie gegenseitige Rechenschaftspflicht“ im Rahmen der Entwicklungshilfe gefördert werden. Der internationale Rahmen für die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe wurde zweimal überarbeitet, durch den Aktionsplan von Accra (2008) und die Partnerschaft von Busan für eine wirksame Entwicklungszusammenarbeit (2011). Beide Überarbeitungen wurden von der EU nachhaltig unterstützt. Die erste Tagung auf hoher Ebene der globalen Partnerschaft für eine wirksame Entwicklungszusammenarbeit fand im April 2014 in Mexiko statt und hatte zum Ziel, die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit in den Mittelpunkt der Agenda für die Zeit nach 2015 zu rücken. Die zweite Tagung auf hoher Ebene fand Ende November 2016 in Nairobi (Kenia) statt.

2005 verabschiedete die EU auch das Programm „Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung“, das für 12 verschiedene Politikbereiche galt, die später in fünf Kernbereiche zusammengefasst wurden: 1) Handel und Finanzen, 2) Bewältigung des Klimawandels, 3) Gewährleistung der globalen Ernährungssicherheit, 4) Nutzung der Migration für die Entwicklung und 5) engere Verknüpfung und stärkere Synergien zwischen Sicherheit und Entwicklung im Rahmen einer globalen Agenda für den Frieden. Die Fortschritte der EU im Bereich der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung werden in einem Zweijahresbericht der Kommission dargelegt. Der aktuellste Bericht wurde im August 2015 veröffentlicht. Im Parlament finden häufig Aussprachen über dieses Thema statt, und es gibt einen speziellen ständigen Berichterstatter für die Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung.

e.Rechts- und Finanzrahmen

Die EU-Finanzinstrumente für auswärtiges Handeln wurden in den vergangenen Jahren grundlegend überarbeitet und gestrafft. Im Hinblick auf ihren mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2007-2013 hat die EU 30 Programme und 90 Haushaltslinien durch acht entwicklungspolitische Instrumente ersetzt. Für den MFR 2014-2020 wurde die Struktur dieser Instrumente nur geringfügig verändert – es wurde ein neues Partnerschaftsinstrument geschaffen (siehe Tabelle 1 unten) –, es gab jedoch Änderungen, um die Zusammenarbeit differenzierter, wirksamer, einfacher und flexibler zu gestalten.

f.Wichtigste Finanzinstrumente für auswärtiges Handeln

Tabelle 1: Überblick über die EU-Finanzierungsinstrumente für auswärtiges Handeln (MFR 2014-2020)

Instrument Schwerpunkt Form Haushalt
Instrument für die Entwicklungs-zusammenarbeit (DCI) Lateinamerika, Asien, Zentralasien, Golfregion, Südafrika und allgemeine themenspezifische Unterstützung Geografisch und themen-spezifisch 19,7 Mrd. EUR
Europäisches Nachbarschafts-instrument (ENI) Sechzehn Staaten der Europäischen Nachbarschaft, Russland (regionale und grenzübergreifende Zusammenarbeit) Geografisch 15,4 Mrd. EUR
Instrument für Heranführungshilfe (IPA) Balkanstaaten und Türkei Geografisch 11,7 Mrd. EUR
Partnerschafts-instrument (PI) Industrieländer Geografisch 955 Mio. EUR
Instrument für Grönland Grönland Geografisch 184 Mio. EUR
Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR) Förderung von Demokratie und Menschenrechten Themen-spezifisch 1,3 Mrd. EUR
Instrument für Stabilität und Frieden (IfSP) Politische Stabilität und Friedenskonsolidierung Themen-spezifisch 2,3 Mrd. EUR
Instrument für die Zusammenarbeit im Bereich der nuklearen Sicherheit (INSC) Nukleare Sicherheit Themen-spezifisch 225 Mio. EUR
Außerhalb des Haushaltsplans      
Europäischer Entwicklungsfonds (EEF) AKP und überseeische Länder und Gebiete (ÜLG) Geografisch 29,1 Mrd. EUR

Zwei dieser Instrumente sind hinsichtlich ihres Umfangs und ihres Schwerpunkts für die Entwicklungszusammenarbeit von besonderer Bedeutung:

Das Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI) ist die größte Quelle für die Finanzierung der Entwicklungshilfe im Haushaltsplan der EU und umfasst die Entwicklungszusammenarbeit mit Lateinamerika, ausgewählten Ländern im Nahen Osten, Südafrika und Zentral-, Ost-, Süd- und Südostasien. Zum DCI gehören auch zwei themenspezifische Programme für alle Entwicklungsländer: das Programm für globale öffentliche Güter und Herausforderungen mit 5,1 Mrd. EUR und das Programm für Organisationen der Zivilgesellschaft und lokale Behörden mit 1,9 Mrd. EUR. Eine der wichtigsten Innovationen des DCI für den Zeitraum 2014-2020 war die Einführung des Grundsatzes der „Differenzierung“. Insgesamt 16 Länder mit mittlerem Einkommen (MIC) haben nicht länger Anspruch auf eine zuschussbasierte bilaterale Finanzierung der EU, auch wenn die regionale und themenspezifische Zusammenarbeit weiterhin für sie gelten kann. Aufgrund von Verhandlungen zwischen dem Rat und dem Parlament gelten fünf MIC (Kuba, Kolumbien, Ecuador, Peru und Südafrika) als „Ausnahmefälle“ und die Zusammenarbeit steht ihnen weiterhin offen. Auch Turkmenistan und der Irak, die zu Ländern mit mittlerem Einkommen der oberen Einkommenskategorie geworden sind, erhalten im Ausnahmefall auch künftig bilaterale Hilfe.

Der Europäische Entwicklungsfonds (EEF), der außerhalb des Haushaltsplans der EU steht, ist das älteste und umfassendste entwicklungspolitische Instrument der EU. Er ist für die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten sowie mit den überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG) der Union bestimmt. Seine wichtigsten Bereiche sind die wirtschaftliche Entwicklung, die soziale und menschliche Entwicklung und die regionale Zusammenarbeit und Integration. Der elfte EEF verfügt über eine Finanzausstattung in Höhe von 29,1 Mrd. EUR, darunter 24,3 Mrd. EUR für die nationale und regionale Zusammenarbeit, 3,6 Mrd. EUR für die Zusammenarbeit zwischen den AKP-Staaten und 1,1 Mrd. EUR für die AKP-Investitionsfazilität. Die Mittel werden auf der Grundlage einer „gleitenden Programmplanung“ zugeteilt, wobei die Partnerländer an der Festlegung der Prioritäten und Projekte für die Zusammenarbeit beteiligt sind.

Eine Einbeziehung des EEF (oder seines Nachfolgers) in den Haushaltsplan der EU würde eine bessere Politikkohärenz herbeiführen, und der EEF würde dadurch einem anderen Legislativverfahren unterliegen, dem Mitentscheidungsverfahren, bei dem die Zustimmung des Parlaments erforderlich ist, wodurch die demokratische Kontrolle verbessert würde (weitere Informationen zur Rolle des Parlaments finden sich weiter unten). Andererseits würde eine derartige Einbeziehung in den Haushaltsplan zusätzliche Verwaltungsschritte bei der Auszahlung der Mittel des Fonds bedingen und somit möglicherweise die langjährigen Regelungen für eine gemeinsame Verwaltung der Mittel für die Entwicklungshilfe durch AKP und EU gefährden und eine Reduzierung der Beiträge der Mitgliedstaaten zum EEF nach sich ziehen.

Rolle des Europäischen Parlaments

  • Rechtlicher Rahmen: In rechtlicher Hinsicht erlassen das Europäische Parlament und der Rat laut Artikel 209 AEUV „gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die zur Durchführung der Politik im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit erforderlichen Maßnahmen“. Dadurch werden beide Organe auf eine Stufe gestellt, und die Entwicklung wird zu einem der sehr wenigen Bereiche der Außenpolitik, in dem das Parlament über solche Befugnisse verfügt. Die Verhandlung über die Verordnung zu den Außenfinanzierungsinstrumenten der EU, insbesondere dem DCI, hat die Bedeutung der Arbeit des Parlaments als Rechtsetzungsinstanz hervorgehoben und zur Einführung neuer Verfahren für die Verbesserung der Kontrolle durch das Parlament geführt. Im Jahr 2014 haben die Kommission und der Entwicklungsausschuss des Parlaments zum ersten Mal einen strategischen Dialog geführt, durch den das Parlament am Beschlussfassungsprozess für die DCI-Programmplanungsdokumente teilnehmen konnte.
  • Kontrolle der Umsetzung der Politik durch das Parlament: Das Parlament hat ursprünglich nur sehr wenig Kontrolle über die Umsetzung der Entwicklungspolitik ausgeübt. Ihm wurde jedoch das Recht gewährt, die Kommission zu befragen und sogar gegen Durchführungsbeschlüsse Einspruch zu erheben, wenn es der Ansicht ist, dass Vorschläge anderen Anliegen dienen als der Entwicklung (z. B. Handel, Bekämpfung von Terrorismus usw.) und dass die Kommission ihre Kompetenzen überschreitet. Darüber hinaus übt das Parlament seine Kontrollbefugnis durch die regelmäßige Erörterung der politischen Maßnahmen mit der Kommission sowohl in einem offiziellen als auch in einem inoffiziellen Rahmen aus. Die Kontrolle über den EEF wird vom Entwicklungsausschuss des Parlaments über ein Verfahren der politischen Kontrolle über EEF-Programmplanungsdokumente und im Rahmen der Paritätischen Parlamentarischen Versammlung AKP-EU ausgeübt.
  • Haushaltsbehörde: Aufgrund des Vertrags von Lissabon sind das Parlament und der Rat gemeinsam die Haushaltsbehörde der Union. In Bezug auf den siebenjährigen MFR hat der Rat die Hauptentscheidungsbefugnis, benötigt jedoch die Zustimmung des Parlaments, um den Rahmen zu verabschieden (Artikel 312 AEUV). Im Fall des jährlichen Haushaltsplans sieht Artikel 314 AEUV ein Verfahren mit einer Lesung im Parlament und einer Lesung im Rat vor. Nach Abschluss dieser Lesungen kann das Parlament den Haushaltsplan feststellen oder ablehnen. Im Bereich der internationalen Zusammenarbeit verfolgt der Entwicklungsausschuss des Europäischen Parlaments die Haushaltsberatungen und formuliert konkrete Vorschläge zu den Haushaltslinien, die in seinen Zuständigkeitsbereich fallen. Das Parlament verfügt jedoch nicht über formelle Haushaltsbefugnisse in Bezug auf den EEF, da der Gesamtbetrag und die Verteilung der Mittel auf zwischenstaatlicher Ebene durch den Rat und die Kommission ausgehandelt werden und das Parlament nur eine Beraterrolle spielt. Darüber hinaus ist das Parlament befugt, der Kommission sowohl mit Blick auf den Haushaltsplan der EU als auch auf den EEF Entlastung zu erteilen.

Valérie Ramet

06/2017