Πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο

Έως σήμερα, υπήρξαν πέντε πολυετή δημοσιονομικά πλαίσια (ΠΔΠ). Η Συνθήκη της Λισαβόνας μεταμόρφωσε το ΠΔΠ από μια διοργανική συμφωνία σε μια νομικά δεσμευτική πράξη. Το ΠΔΠ, το οποίο θεσπίζεται για μία περίοδο το λιγότερο πέντε ετών, οφείλει να εξασφαλίζει την ομαλή εξέλιξη των δαπανών της Ένωσης εντός των ορίων των ιδίων πόρων αυτής και προβλέπει διατάξεις με τις οποίες ο ετήσιος προϋπολογισμός της Ένωσης πρέπει να συμμορφώνεται θέτοντας με τον τρόπο αυτό τον ακρογωνιαίο λίθο της δημοσιονομικής πειθαρχίας.

Νομική βάση

  • Άρθρο 312 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
  • Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 1311/2013 του Συμβουλίου, της 2ας Δεκεμβρίου 2013, για τον καθορισμό του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου για την περίοδο2014-2020[1].
  • Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2017/1123 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 2017, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 1311/2013 για τον καθορισμό του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου για την περίοδο 2014-2020[2].
  • Διοργανική συμφωνία της 2ας Δεκεμβρίου 2013 μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής για τη δημοσιονομική πειθαρχία, τη συνεργασία σε δημοσιονομικά θέματα και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση[3].

Ιστορικό

Στη δεκαετία του 1980 αναπτύχθηκε συγκρουσιακό κλίμα στις σχέσεις μεταξύ των θεσμικών οργάνων λόγω μιας αυξανόμενης αναντιστοιχίας ανάμεσα στους πόρους και τις ανάγκες. Η έννοια του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου αναπτύχθηκε ως προσπάθεια να αμβλυνθεί η διαμάχη, να ενισχυθεί η δημοσιονομική πειθαρχία και να βελτιωθεί η εκτέλεση μέσω καλύτερου σχεδιασμού. Η πρώτη Διοργανική Συμφωνία (ΔΟΣ) συνήφθη το 1988. Περιελάμβανε τις δημοσιονομικές προοπτικές για την περίοδο 1988-1992, γνωστές ως δέσμη Delors Ι, οι οποίες είχαν στόχο να παράσχουν τους πόρους που ήταν αναγκαίοι για τη δημοσιονομική υλοποίηση της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης. Μια νέα ΔΟΣ συμφωνήθηκε στις 29 Οκτωβρίου 1993, μαζί με τις δημοσιονομικές προοπτικές για την περίοδο 1993-1999 (δέσμη Delors ΙΙ) και επέτρεψε τον διπλασιασμό των κονδυλίων των διαρθρωτικών ταμείων και την αύξηση του ανώτατου ορίου των ιδίων πόρων (1.4.1). Η τρίτη ΔΟΣ σχετικά με τις δημοσιονομικές προοπτικές για την περίοδο 2000-2006, γνωστή και ως Ατζέντα 2000, υπογράφηκε στις 6 Μαΐου 1999 και μία από τις κυριότερες προκλήσεις που είχε να αντιμετωπίσει ήταν η διασφάλιση των απαραίτητων πόρων για τη χρηματοδότηση της διεύρυνση. Η τέταρτη ΔΟΣ, που κάλυπτε την περίοδο 2007-2013, συμφωνήθηκε στις 17 Μαΐου 2006.

Η Συνθήκη της Λισαβόνας, μεταμόρφωσε το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο από μια διοργανική συμφωνία σε μια νομικά δεσμευτική πράξη. Πέραν του καθορισμού των «ποσών των ανώτατων ετήσιων ορίων των πιστώσεων για αναλήψεις υποχρεώσεων ανά κατηγορία δαπανών και του ετήσιου ανώτατου ορίου των πιστώσεων για πληρωμές», η Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) αναφέρει ότι το ΠΔΠ προβλέπει επίσης «οποιαδήποτε άλλη διάταξη απαιτείται για την ομαλή διεξαγωγή της ετήσιας διαδικασίας του προϋπολογισμού». Ο κανονισμός για το ΠΔΠ συνοδεύεται από μια Διοργανική Συμφωνία η οποία καλύπτει τους τομείς της δημοσιονομικής πειθαρχίας, της συνεργασίας σε θέματα προϋπολογισμού και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Το πέμπτο και τρέχον ΠΔΠ, που καλύπτει την περίοδο 2014-2020, εγκρίθηκε στις 2 Δεκεμβρίου 2013. Το τρέχον ΠΔΠ ήταν το πρώτο το οποίο εγκρίθηκε με βάση τις νέες διατάξεις της Συνθήκης της Λισαβόνας, σύμφωνα με τις οποίες το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με την ειδική νομοθετική διαδικασία, πρέπει να εγκρίνει ομόφωνα το ΠΔΠ αφού λάβει την συναίνεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

Το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο 2014-2020

Στην τροποποιημένη της πρόταση της 6ης Ιουλίου 2012, η Επιτροπή πρότεινε, για την περίοδο 2014-2020, αύξηση του ανώτατου ορίου για τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων στα 1 033 δισεκατομμύρια ευρώ (1,08% του ακαθάριστου εθνικού εισοδήματος της ΕΕ) και του ανωτάτου ορίου για πιστώσεις πληρωμών στα 988 δισεκατομμύρια ευρώ (1,03% του ΑΕΕ της ΕΕ). Λόγω του υφιστάμενου οικονομικού κλίματος, στις 27 Ιουνίου 2013, οι Πρόεδροι της Επιτροπής, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου συνήψαν πολιτική συμφωνία για ένα ΠΔΠ που μείωνε τα συνολικά ανώτατα όρια για τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων στα 960 δισεκατομμύρια ευρώ (1,00% του ΑΕΕ της ΕΕ) και για τις πιστώσεις πληρωμών στα 908 δισεκατομμύρια ευρώ (0,95% του ΑΕΕ της ΕΕ). Στο ψήφισμά του της 3ης Ιουλίου 2013 σχετικά με την πολιτική συμφωνία για το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο 2014-2020, το Κοινοβούλιο υπενθύμισε ότι η έγκριση του κανονισμού για το ΠΔΠ και η νέα ΔΟΣ συνδέονταν με την έγκριση των διορθωτικών προϋπολογισμών που είναι αναγκαίοι για την παροχή περαιτέρω πιστώσεων πληρωμών για το οικονομικό έτος 2013, καθώς και με μια πολιτική συμφωνία σχετικά με τις νομικές βάσεις των σχετικών πολυετών προγραμμάτων, και με τη δημιουργία μιας ομάδας υψηλού επιπέδου σχετικά με τους ιδίους πόρους.

Όταν οι τρεις αυτοί όροι εκπληρώθηκαν, το Κοινοβούλιο έδωσε την έγκρισή του στο σχέδιο κανονισμού στις 19 Νοεμβρίου 2013 και το Συμβούλιο ενέκρινε τον κανονισμό για το ΠΔΠ (Κανονισμός του Συμβουλίου αριθ. 1311/2013) για τα έτη 2014-2020 στις 2 Δεκεμβρίου 2013. Στις 21 Απριλίου 2015 ο κανονισμός του Συμβουλίου αριθ. 1311/2013 τροποποιήθηκε από τον κανονισμό του Συμβουλίου αριθ. 2015/623, που μετέφερε τις πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων οι οποίες δεν χρησιμοποιήθηκαν το 2014 (πάνω από 21 δισεκατομμύρια ευρώ σε τρέχουσες τιμές) στα επόμενα έτη (2015, 2016 και 2017) για τον υποτομέα 1β, τον τομέα 2 και τον τομέα 3.

Το άρθρο 6 παράγραφος 1 του Κανονισμού ΠΔΠ απαιτεί από την Επιτροπή να προβαίνει κάθε χρόνο πριν ξεκινήσει η διαδικασία του προϋπολογισμού του οικονομικού έτους ν + 1, σε τεχνική προσαρμογή του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου, σύμφωνα με την εξέλιξη του ΑΕΕ και των τιμών της ΕΕ, και να ανακοινώνει τα αποτελέσματα στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο.

Στις 15 Σεπτεμβρίου 2017, η Επιτροπή ενέκρινε την τεχνική προσαρμογή του ΠΔΠ για το 2017 σύμφωνα με τις μεταβολές του ΑΕΕ στην ΕΕ και την προσαρμογή των κονδυλίων για την πολιτική συνοχής. Το αποτέλεσμα αυτής της τεχνικής προσαρμογής φέρνει το σύνολο των πιστώσεων αναλήψεως υποχρεώσεων (159 514 εκατομμύρια ευρώ) στο 1,02% του ΑΕΕ της ΕΕ και το σύνολο των πιστώσεων πληρωμών (154 565 εκατομμύρια ευρώ) στο 0,98% του ΑΕΕ της ΕΕ. Το ΑΕΕ για το 2018 καθορίζεται σε 15 704 241 εκατομμύρια ευρώ, σε τρέχουσες τιμές, για την ΕΕ-28.

Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (ΕΕ-28) προσαρμοσμένο για το 2018 (εκατομμύρια ευρώ, τρέχουσες τιμές)

ΠΙΣΤΩΣΕΙΣ ΑΝΑΛΗΨΕΩΣ ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΩΝ 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Σύνολο
2014-2020
1. Έξυπνη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη 52 756 77 986 69 304 73 512 76 420 79 924 83 661 513 563
2. Βιώσιμη ανάπτυξη: φυσικοί πόροι 49 857 64 692 64 262 60 191 60 267 60 344 60 421 420 034
εκ των οποίων: δαπάνες σχετικές με την αγορά και άμεσες πληρωμές 43 779 44 190 43 951 44 146 44 163 44 241 44 264 308 734
3. Ασφάλεια και ιθαγένεια 1 737 2 456 2 546 2 578 2 656 2 801 2 951 17 725
4. Παγκοσμιοποιημένη Ευρώπη 8 335 8 749 9 143 9 432 9 825 10 268 10 510 66 262
5. Διοίκηση 8 721 9 076 9 483 9 918 10 346 10 786 11 254 69 584
εκ των οποίων: Διοικητικές δαπάνες των οργάνων 7 056 7 351 7 379 8 007 8 360 8 700 9 071 56 224
6. Αντισταθμίσεις 29 0 0 0 0 0 0 29
ΣΥΝΟΛΟ ΠΙΣΤΩΣΕΩΝ ΑΝΑΛΗΨΕΩΣ ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΩΝ 121 435 162 959 154 738 155 631 159 514 164 123 168 979 1 087 197
ως ποσοστό του ΑΕΕ 0.90% 1.17% 1.05% 1.04% 1.02% 1.04% 1.03% 1.04%
ΣΥΝΟΛΟ ΠΙΣΤΩΣΕΩΝ ΠΛΗΡΩΜΩΝ 135 762 140 719 144 685 142 906 154 565 154 286 157 358 1 025 429
ως ποσοστό του ΑΕΕ 1,01% 1,02% 0,98% 0,95% 0,98% 0,97% 0,96% 0,98%
Διαθέσιμο περιθώριο 0,22% 0,21% 0,25% 0,28% 0,22% 0,26% 0,27% 0,25%
Ανώτατο όριο ιδίων πόρων ως ποσοστό του ΑΕΕ 1,23% 1,23% 1,23% 1,23% 1,20% 1,23% 1,23% 1,23%

Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

α. Το ΠΔΠ 2014-2020

Τον Ιούλιο του 2010 το ΕΚ συγκρότησε ειδική επιτροπή σχετικά με τις προκλήσεις πολιτικής και τους δημοσιονομικούς πόρους για μια βιώσιμη Ευρωπαϊκή Ένωση μετά το 2013 (SURE), με αποστολή την εκπόνηση έκθεσης για το επόμενο ΠΔΠ πριν από την υποβολή των προτάσεων της Επιτροπής. Βάσει της έκθεσης της επιτροπής SURE, το Κοινοβούλιο ενέκρινε, στις 8 Ιουνίου 2011, ψήφισμα με τίτλο «Επένδυση στο μέλλον: ένα νέο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (ΠΔΠ) για μια ανταγωνιστική και βιώσιμη Ευρώπη χωρίς αποκλεισμούς».

Στο ψήφισμά του της 3ης Ιουλίου 2013, το Κοινοβούλιο παρείχε, πριν από τη νομική προσυπογραφή της δέσμης του ΠΔΠ στις 19 Νοεμβρίου 2013, πολιτική επιβεβαίωση στη συμφωνία για το ΠΔΠ 2014-2020 που είχε επιτευχθεί από τους Προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ύστερα από μια έντονη σειρά διαπραγματεύσεων, κατά τις οποίες το Κοινοβούλιο διασφάλισε:

  • ευελιξία για τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων και τις πιστώσεις πληρωμών μεταξύ των γραμμών του προϋπολογισμού και μεταξύ των ετών, ώστε να καταστεί δυνατή η χρησιμοποίηση των συνολικών ποσών που προβλέπονται για την περίοδο από το 2014 ως το 2020·
  • μια ρήτρα υποχρεωτικής αναθεώρησης που καθιστά δυνατή την επανεκτίμηση και, εάν χρειαστεί, την προσαρμογή των δημοσιονομικών αναγκών κατά την περίοδο του ΠΔΠ, επιτρέποντας έτσι στο νεοεκλεγμένο Κοινοβούλιο να διαδραματίσει τον ρόλο του, και μια δέσμευση για την αναθεώρηση της διάρκειας των μελλοντικών ΠΔΠ· μια σαφή αντίληψη, με βιώσιμο τρόπο και χρονοδιάγραμμα, για τη δημιουργία ενός πραγματικού συστήματος ιδίων πόρων για την Ευρωπαϊκή Ένωση·
  • αυξημένη ευελιξία για την αντιμετώπιση της ανεργίας των νέων και την ενίσχυση της έρευνας, χωρίς να μειωθούν οι πόροι για τα άλλα προγράμματα[4]·
  • αυξημένη ευελιξία για την παροχή βοήθειας σε περίπτωση μεγάλων καταστροφών μέσω του Ταμείου Αλληλεγγύης·
  • διαχωρισμό των κονδυλίων για τα σχέδια ευρείας κλίμακας ITER, GALILEO και Copernicus προκειμένου να προστατευθούν τα άλλα προγράμματα σε περίπτωση υπερβάσεων κόστους·
  • τον ενιαίο χαρακτήρα και τη διαφάνεια στον τομέα του προϋπολογισμού, διασφαλίζοντας την πλήρη ενημέρωση των πολιτών για όλες τις δαπάνες και τα έσοδα που απορρέουν από αποφάσεις που λαμβάνονται από τους ευρωπαίους πολίτες, ή εξ ονόματος αυτών, καθώς και τον κατάλληλο κοινοβουλευτικό έλεγχο.

β. Ενδιάμεση επανεξέταση/αναθεώρηση του ΠΔΠ 2014-2020

Μία από τις προϋποθέσεις που έθεσε το Κοινοβούλιο για να δεχθεί το ΠΔΠ 2014-2020 ήταν η διενέργεια ενδιάμεσης αναθεώρησης. Στις 14 Σεπτεμβρίου 2016, η Επιτροπή εξέδωσε μια ανακοίνωση σχετικά με την επανεξέταση του ΠΔΠ 2014-2020, συνοδευόμενη από μια νομοθετική πρόταση για την αναθεώρηση του Κανονισμού ΠΔΠ (πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου που τροποποιεί τον Κανονισμό αριθ. 1311/2013 που καθορίζει το ΠΔΠ για τα έτη 2014-2020), προτρέποντας το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να την εγκρίνουν άμεσα. Η Επιτροπή Προϋπολογισμού του Κοινοβουλίου (BUDG) ήταν επιφορτισμένη με την προετοιμασία του εδάφους για την διαπραγματευτική εντολή του Κοινοβουλίου όσον αφορά την αναθεώρηση του ΠΔΠ, και άρχισε τις προετοιμασίες της έγκαιρα. Στις 29 Ιουνίου 2016 συνέταξε έκθεση που καλύπτει την αξιολόγηση των πρώτων ετών λειτουργίας του ΠΔΠ, τις προσδοκίες σε ό,τι αφορά την αναθεώρηση της Επιτροπής, και τα βασικά στοιχεία για το ΠΔΠ μετά το-2020. Η έκθεση αυτή απετέλεσε τη βάση για την έγκριση του ψηφίσματος του Κοινοβουλίου της 6ης Ιουλίου 2016, το οποίο περιλαμβάνει τα αιτήματα του Κοινοβουλίου για το τρέχον ΠΔΠ καθώς και τις εκτιμήσεις του για το επόμενο ΠΔΠ. Στις 26 Οκτωβρίου 2016, το Κοινοβούλιο ενέκρινε, με μεγάλη πλειοψηφία, ψήφισμα σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής, στο οποίο εξέφρασε την ικανοποίησή του για τις τροποποιήσεις που προτείνει η Επιτροπή στο ΠΔΠ.

Τελικά, μετά τις διαπραγματεύσεις και την συναίνεση του Συμβουλίου της 7ης Μαρτίου 2017 όσον αφορά την αναθεώρηση του ΠΔΠ 2014-2020, στις 5 Απριλίου 2017 το Κοινοβούλιο ενέκρινε ψήφισμα[5] με το οποίο τροποποιεί τον κανονισμό για το ΠΔΠ. Στις 20 Ιουνίου 2017, το Συμβούλιο ενέκρινε ομόφωνα το αναθεωρημένο ΠΔΠ για την περίοδο 2014-2020. Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο συμφώνησαν να χορηγηθεί συμπληρωματική ενίσχυση ύψους 6 δισεκατομμυρίων ευρώ (15% ανακατανομές, 85% μη κατανεμημένοι πόροι), με την επιφύλαξη της ετήσιας διαδικασίας έγκρισης του προϋπολογισμού, η οποία θα διατεθεί για τα μέτρα σχετικά με τη με τη μετανάστευση (3,9 δισεκατομμύρια ευρώ), καθώς και την απασχόληση και την ανάπτυξη (2,1 δισεκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων 1,2 δισεκατομμύρια ευρώ υπέρ της πρωτοβουλίας για την απασχόληση των νέων). Η ενίσχυση του μηχανισμού ευελιξίας και του αποθεματικού επείγουσας βοήθειας θα επιτρέψει την ευχερέστερη μετατόπιση των πόρων μεταξύ των γραμμών του προϋπολογισμού και μεταξύ των ετών, ώστε να είναι η Ένωση σε θέση να αντιδράσει στα απρόβλεπτα γεγονότα και να θέσει νέες προτεραιότητες.

[1]ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 884.

[2]ΕΕ L 163 της 24.06.2017, σ. 1.

[3]ΕΕ C 373 της 20.12.2013, σ. 1.

[4]Το ποσό των 2 543 εκατομμυρίων ευρώ (σε τιμές 2011) θα επικεντρωθεί στην αρχή της περιόδου, (θα δαπανηθούν με ταχύτερο ρυθμό στα οικονομικά έτη 2014 και 2015) για τα ακόλουθα προγράμματα: Απασχόληση των νέων: 2 143 εκατομμύρια ευρώ· Ορίζοντας 2020: 200 εκατομμύρια ευρώ· Erasmus: 150 εκατομμύρια ευρώ· και COSME: 50 εκατομμύρια ευρώ.

[5]Νομοθετικό ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 5ης Απριλίου 2017 σχετικά με το σχέδιο κανονισμού του Συμβουλίου που αφορά την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 1311/2013 για τον καθορισμό του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου για την περίοδο 2014-2020 (14942/2016 — C8-0103/2017 — 2016/0283(APP)) (Ειδική νομοθετική διαδικασία — έγκριση) — Κείμενα που εγκρίθηκαν, P8_TA(2017)0112.

Vera Milićević

10/2017