El marco financiero plurianual

Hasta la fecha ha habido cinco marcos financieros plurianuales (MFP). El Tratado de Lisboa ha transformado el MFP de un acuerdo interinstitucional en un acto jurídicamente vinculante. Establecido para un periodo mínimo de cinco años, el MFP debe garantizar la evolución ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios, y que el presupuesto anual de la Unión respeta el marco financiero plurianual, con lo que se crean las bases de la disciplina financiera.

Fundamentos jurídicos

  • Artículo 312 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE);
  • Reglamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013 del Consejo, de 2 de diciembre de 2013, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2014-2020[1];
  • Acuerdo interinstitucional, de 2 de diciembre de 2013, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera[2].

Antecedentes

En la década de 1980 surgió un clima de conflicto en las relaciones entre las instituciones debido a un creciente desajuste entre recursos y necesidades. El concepto de una perspectiva financiera plurianual se desarrolló como un intento para mitigar este conflicto, mejorar la disciplina presupuestaria y optimizar su ejecución mediante una mejor planificación. El primer Acuerdo interinstitucional (AI) se concluyó en 1988. Abarcaba las perspectivas financieras 1988-1992 (también conocidas como «paquete Delors I») y estaba destinado a lograr los recursos necesarios para la ejecución presupuestaria del Acta Única Europea. El 29 de octubre de 1993 se concluyó un nuevo AI, junto con las perspectivas financieras para el periodo 1993-1999 («paquete Delors II»), que permitía duplicar los Fondos Estructurales y elevar el límite de los recursos propios (1.5.1). El tercer AI sobre las perspectivas financieras para el periodo 2000-2006 (conocido también como «Agenda 2000») se firmó el 6 de mayo de 1999; uno de sus grandes retos era garantizar los recursos necesarios para financiar la ampliación (6.3.1). El cuarto AI sobre las perspectivas financieras para el periodo 2007-2013 se celebró el 17 de mayo de 2006.

El Tratado de Lisboa ha transformado el marco financiero plurianual de un acuerdo interinstitucional en un acto jurídicamente vinculante. Además de fijar «los importes de los límites máximos anuales de créditos para compromisos, por categoría de gastos, y del límite máximo anual de créditos para pagos», el TFUE prevé que el MFP «establecerá cualesquiera otras disposiciones adecuadas para el buen desarrollo del procedimiento presupuestario anual». El Reglamento sobre el MFP está acompañado de un nuevo AI que abarca los ámbitos de la disciplina presupuestaria, la cooperación en materia presupuestaria y la buena gestión financiera. El quinto MFP, en vigor, que cubre el periodo 2014-2020, se adoptó el 2 de diciembre de 2013. El MFP vigente fue el primero en ser adoptado bajo las nuevas disposiciones del Tratado de Lisboa, según las cuales, el Consejo, de conformidad con un procedimiento legislativo especial, debe adoptar el Reglamento sobre el MFP por unanimidad tras haber obtenido la aprobación del Parlamento.

El marco financiero plurianual 2014-2020

En su propuesta modificada de 6 de julio de 2012, la Comisión propuso que, para el periodo 2014-2020, el límite máximo para los créditos de compromiso se incrementara a 1 033 000 millones de euros (1,08 % de la RNB de la Unión) y para los créditos de pago, a 988 000 millones de euros (1,03 % de la RNB de la Unión). Ante el clima económico actual, los presidentes de la Comisión, del Parlamento y del Consejo alcanzaron un acuerdo político el 27 de junio de 2013 sobre un paquete del MFP que reducía los límites globales para los créditos de compromiso a 960 000 millones de euros (1,00 % de la RNB de la Unión) y a 908 000 millones de euros para los créditos de pago (0,95 % de la RNB de la Unión). En su Resolución de 3 de julio de 2013 sobre el acuerdo político relativo al marco financiero plurianual 2014-2020, el Parlamento recordó que la adopción del Reglamento sobre el MFP y del nuevo AI estaba vinculada a la adopción de los presupuestos rectificativos necesarios para proporcionar créditos de pago adicionales para el ejercicio 2013, a un acuerdo político sobre los fundamentos jurídicos de programas plurianuales importantes y al establecimiento de un grupo de alto nivel sobre recursos propios.

Cuando se cumplieron estas condiciones, el Parlamento dio su aprobación al proyecto de Reglamento el 19 de noviembre de 2013, y el Consejo adoptó el Reglamento sobre el MFP (Reglamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013 del Consejo) para el periodo 2014-2020 el 2 de diciembre de 2013. El 21 de abril de 2015, se modificó el Reglamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013 del Consejo mediante el Reglamento (UE, Euratom) 2015/623 del Consejo, por el que se transferían los créditos de compromiso no utilizados en 2014 (más de 21 000 millones de euros a precios corrientes) a los años subsiguientes (2015, 2016 y 2017) para la subrúbrica 1b y las rúbricas 2 y 3.

En el artículo 6, apartado 1, del Reglamento sobre el MFP, se prevé que la Comisión proceda anualmente, y en una fase previa al procedimiento presupuestario del ejercicio n+1, al ajuste técnico del MFP en función de la evolución de la renta nacional bruta (RNB) de la Unión y de los precios, y comunique los resultados al Parlamento y al Consejo.

El 30 de junio de 2016, la Comisión adoptó los ajustes técnicos del marco financiero plurianual para 2017 a raíz de los cambios de la RNB de la Unión y el ajuste de las partidas sobre política de cohesión. El resultado del ajuste técnico deja el total de los créditos de compromiso (155 631 millones de euros) en el 1,04 % de la RNB de la Unión y el total de los créditos de pago (142 906 millones de euros) en el 0,95 % de la RNB de la Unión. La RNB para 2017 se establece en 14 989 356 millones de euros a precios corrientes para la UE-28.

Marco financiero plurianual (UE-28) adaptado para 2017 (millones EUR, precios corrientes)

CRÉDITOS DE COMPROMISO 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total
2014-2020
1. Crecimiento inteligente e inclusivo 52 756 77 986 69 304 73 512 76 420 79 924 83 661 513 563
2. Crecimiento sostenible: recursos naturales 49 857 64 692 64 262 60 191 60 267 60 344 60 421 420 034
de los cuales: gastos vinculados con el mercado y pagos directos 43 779 44 190 43 951 44 146 44 163 44 241 44 264 308 734
3. Seguridad y ciudadanía 1 737 2 456 2 546 2 578 2 656 2 801 2 951 17 725
4. Una Europa Global 8 335 8 749 9 143 9 432 9 825 10 268 10 510 66 262
5. Funcionamiento administrativo 8 721 9 076 9 483 9 918 10 346 10 786 11 254 69 584
de los cuales: gastos administrativos de las instituciones 7 056 7 351 7 379 8 007 8 360 8 700 9 071 56 224
6. Compensaciones 29 0 0 0 0 0 0 29
TOTAL DE CRÉDITOS DE COMPROMISO 121 435 162 959 154 738 155 631 159 514 164 123 168 979 1 087 197
como porcentaje de la RNB 0,90 % 1,17 % 1,05 % 1,04 % 1,04 % 1,04 % 1,03 % 1,04 %
TOTAL DE CRÉDITOS DE PAGO 135 762 140 719 144 685 142 906 149 713 154 286 157 358 1 025 429
como porcentaje de la RNB 1,01 % 1,02 % 0,98 % 0,95 % 0,97 % 0,97 % 0,96 % 0,98 %
Margen disponible 0,22 % 0,21 % 0,25 % 0,28 % 0,26 % 0,26 % 0,27 % 0,25 %
Límites máximos para los recursos propios (en porcentaje de la RNB) 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 % 1,23 %

Papel del Parlamento Europeo

a.El MFP 2014-2020

En julio de 2010, el Parlamento creó una Comisión Especial sobre los Retos Políticos y los Recursos Presupuestarios para una Unión Europea Sostenible después de 2013 (comisión SURE), con el cometido de preparar un informe sobre el siguiente MFP antes de que la Comisión presentara su propuesta. Partiendo de este informe, el Parlamento aprobó una Resolución, el 8 de junio de 2011, sobre invertir en el futuro: un nuevo marco financiero plurianual para una Europa competitiva, sostenible e integradora.

En su Resolución de 3 de julio de 2013, el Parlamento dio su aprobación política —antes de dar su aprobación jurídica al paquete del MFP el 19 de noviembre de 2013— al acuerdo sobre el MFP 2014-2020 alcanzado entre los presidentes del Parlamento, del Consejo y de la Comisión tras una serie de negociaciones intensas, a lo largo de las cuales el PE veló por:

  • la flexibilidad en materia de compromisos y gastos entre rúbricas y ejercicios con objeto de aprovechar plenamente los importes previstos entre 2014 y 2020;
  • una cláusula de revisión obligatoria que permita volver a evaluar las necesidades presupuestarias durante el periodo abarcado por el MFP y ajustarlas, en caso necesario, posibilitando así que el Parlamento Europeo nuevamente electo desempeñe su papel, y un compromiso de revisar la duración de futuros MFP; un entendimiento claro sobre la viabilidad y el calendario para el establecimiento de un verdadero sistema de recursos propios para la Unión;
  • una mayor flexibilidad para hacer frente al desempleo juvenil y reforzar la investigación sin reducir los recursos de otros programas[3];
  • una mayor flexibilidad para proporcionar ayuda a través del Fondo de Solidaridad en caso de catástrofe grave;
  • la delimitación de los fondos para los proyectos a gran escala como ITER, Galileo y Copernicus, a fin de proteger otros programas en caso de sobrecostes;
  • la unidad y la transparencia presupuestarias, garantizando que los ciudadanos estén plenamente informados de todos los gastos e ingresos derivados de decisiones tomadas por los ciudadanos de la Unión, o en nombre de estos, y un control parlamentario adecuado;

b.Examen/revisión intermedios del marco financiero plurianual 2014-2020

Una revisión intermedia era una de las condiciones previas del Parlamento para aprobar el MFP 2014-2020. El 14 de septiembre de 2016, la Comisión publicó una comunicación relativa a la revisión intermedia del MFP 2014-2020, acompañada de una propuesta legislativa de revisión del Reglamento sobre el MFP (Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1311/2013 por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2014-2020), en la que instaba al Parlamento y al Consejo a adoptarlo rápidamente. La revisión intermedia se caracteriza por los esfuerzos conjuntos por fomentar la recuperación económica y responder a la crisis de los refugiados y a las amenazas en el ámbito de la seguridad. Junto con el aumento de los créditos propuesto en el proyecto de presupuesto 2017, principalmente para la migración, y las asignaciones adicionales procedentes de los ajustes técnicos para las partidas sobre política de cohesión, la revisión intermedia del paquete financiero propone unos 13 000 millones de euros de financiación adicional de la Unión en 2017-2020 para empleo y crecimiento, migración y seguridad. En la revisión, se propone modificar el Reglamento sobre el MFP para aumentar la capacidad del Instrumento de Flexibilidad y de la Reserva de Ayuda de Emergencia, y eliminar las restricciones que limitan la efectividad de los instrumentos que permiten reutilizar los márgenes disponibles procedentes de ejercicios anteriores.

La Comisión de Presupuestos (BUDG) del Parlamento Europeo fue la encargada de preparar el terreno para el mandato de negociación del PE ante la revisión del MFP, e inició los preparativos con mucha antelación. El 29 de junio de 2016 publicó un informe con la evaluación de los primeros años de funcionamiento del MFP, las expectativas en cuanto a la revisión de la Comisión y los elementos clave del MFP posterior a 2020. Dicho informe constituyó la base para la aprobación de la resolución del Parlamento, de 6 de julio de 2016, en la que se incluyen sus exigencias para el MFP vigente, además de consideraciones sobre el siguiente. El 26 de octubre de 2016 el Parlamento aprobó, por una amplia mayoría, una resolución de seguimiento de la propuesta de la Comisión, en la que celebra las modificaciones al MFP propuestas por la Comisión, reafirma que su resolución de 6 de julio de 2016 sigue siendo su mandato, y pide al Consejo que inicie las negociaciones sin demora. El 15 de noviembre de 2016, la Presidencia eslovaca anunció que se había alcanzado un gran acuerdo sobre un texto de transacción (con la abstención del Reino Unido). Sin embargo, Italia mantuvo una reserva sobre el acuerdo y requirió más tiempo para adherirse al consenso.

Por lo tanto, el procedimiento de revisión del MFP se ha aplazado hasta 2017.

El procedimiento legislativo especial para la adopción del MFP, definido en el artículo 312 del TFUE, exige tanto la unanimidad del Consejo como la aprobación del Parlamento (que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen).

[1]DO L 347 de 20.12.2013, p. 884.

[2]DO C 373 de 20.12.2013, p. 1.

[3]Se podrán anticipar 2 543 millones de euros (a precios de 2011), es decir gastados más rápidamente en 2014 y 2015, para los siguientes programas: Empleo Juvenil, 2 143 millones de euros; Horizonte 2020, 200 millones de euros; Erasmus: 150 millones de euros; y COSME, 50 millones de euros.

Vera Milićević

12/2016