La libre circulación de trabajadores

Una de las cuatro libertades de que disfrutan los ciudadanos de la Unión es la libre circulación de los trabajadores, que incluye el derecho de desplazamiento y residencia del trabajador, el derecho de entrada y residencia de los miembros de la familia y el derecho a trabajar en otro Estado miembro y a recibir el mismo trato que los nacionales de ese Estado. En algunos Estados se aplican restricciones a los ciudadanos procedentes de los nuevos Estados miembros. En la actualidad, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es principalmente la que configura las normas de acceso a las prestaciones sociales.

Base jurídica

Artículo 3, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea (TUE); artículo 4, apartado 2, letra a), y artículos 20, 26 y 45 a 48 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; Reglamento (UE) n.º 492/2011 relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión; Reglamento (CE) n.º 883/2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social y su Reglamento de aplicación (CE) n.º 987/2009.

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Objetivos

La libre circulación de los trabajadores es uno de los principios constitutivos de la Unión. Queda recogida en el artículo 45 del TFUE y constituye un derecho fundamental de los trabajadores. Supone la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.

Logros

A finales de 2014, según datos de Eurostat, el 3 % de los ciudadanos de la Unión (15,3 millones de personas) residían en un Estado miembro distinto de aquel del que son ciudadanos. En el marco de un sondeo del Eurobarómetro realizado en 2010, el 10 % de las personas encuestadas en la Unión respondieron que habían vivido y trabajado en otro Estado en algún momento del pasado, en tanto que el 17 % tenían intención de aprovechar su derecho a la libre circulación en el futuro.

a.Régimen general actual en materia de libre circulación

Todo ciudadano de un Estado miembro tiene derecho a buscar empleo en otro Estado miembro de conformidad con la normativa pertinente que se aplica a los trabajadores nacionales. Tiene derecho a recibir la misma asistencia de la oficina de empleo nacional que los ciudadanos del Estado miembro de acogida sin ningún tipo de discriminación por motivos de nacionalidad, y también tiene derecho a permanecer en el Estado de acogida por un periodo de una duración tal que le permita buscar trabajo, solicitar un empleo y ser contratado. Este derecho se aplica por igual a todos los trabajadores de otros Estados miembros, independientemente de que tengan contrato fijo, sean trabajadores estacionales o fronterizos, o presten algún tipo de servicio. Los trabajadores no pueden ser objeto de ninguna discriminación, como la derivada de los requisitos lingüísticos, que no pueden ir más allá de lo razonable y necesario para el puesto en cuestión.

Estas normas no son de aplicación a los trabajadores desplazados, que no hacen uso de los derechos de libre circulación, sino que es el empleador el que se está acogiendo a la libre prestación de servicios para destinar trabajadores al extranjero temporalmente. Los trabajadores desplazados únicamente están amparados por la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores (Directiva 96/71/CE), que establece unas condiciones mínimas determinadas de trabajo y empleo en el Estado de acogida, y la Directiva asociada relativa a la garantía de su cumplimiento (Directiva 2014/67/UE), tendente a evitar una competición a la baja con los prestadores de servicios locales. A la vista de las notables divergencias entre los distintos Estados miembros en lo que respecta al desplazamiento de trabajadores, la Comisión propuso en marzo de 2016 revisar la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores, incluida la modificación del planteamiento en el sentido de que el mismo trabajo realizado en el mismo lugar debe ser retribuido con la misma remuneración. En mayo de 2016, once Parlamentos nacionales habían iniciado el procedimiento de «tarjeta amarilla» aduciendo cuestiones relacionadas con la subsidiariedad. En julio de 2016, la Comisión examinó de nuevo las preocupaciones manifestadas pero decidió mantener su propuesta original. La propuesta es actualmente objeto de debate en el Parlamento.

1.Derecho de desplazamiento y de residencia del trabajador

En la Directiva 2004/38/CE se introduce la ciudadanía de la Unión como condición fundamental de los ciudadanos de los Estados miembros cuando ejercen su derecho de libre circulación y residencia en el territorio de la Unión. Durante los tres primeros meses, todos los ciudadanos de la Unión tienen derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos. En el caso de que el periodo sea superior, el Estado miembro de acogida puede exigir que un ciudadano registre su presencia en el Estado dentro de un plazo razonable y no discriminatorio.

El derecho de residencia de los trabajadores migrantes durante un periodo superior a tres meses está sujeto a determinadas condiciones, que varían según su situación: en el caso de los ciudadanos de la Unión que no trabajen por cuenta ajena ni propia, el derecho de residencia depende de que dispongan de suficientes recursos para no convertirse en una carga para el sistema de asistencia social del Estado miembro de acogida y de que tengan un seguro de enfermedad. Todo ciudadano de la Unión adquiere el derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida después de un periodo de cinco años de residencia legal continua.

La Directiva 2004/38/CE modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 en lo que se refiere a la reagrupación familiar y amplía la definición de «miembro de la familia» (que anteriormente se limitaba al cónyuge, los descendientes menores de veintiún años o hijos dependientes y los ascendientes a su cargo) para incluir también a la pareja registrada, si la legislación del Estado miembro de acogida equipara la unión registrada al matrimonio. Independientemente de su nacionalidad, estos miembros de la familia tienen derecho a residir en el mismo Estado que el trabajador.

2.Empleo

En cuanto a las condiciones laborales y ocupacionales, los trabajadores ciudadanos de otro Estado miembro no podrán recibir, por motivos de nacionalidad, un trato diferente del que se dispensa a los trabajadores nacionales en el territorio del Estado miembro de acogida. Esto se aplica, en especial, en lo relativo a la contratación, el despido y la remuneración, y a las medidas de formación y reciclaje profesionales. Los ciudadanos de un Estado miembro que trabajen en otro Estado miembro se benefician de las mismas ventajas sociales y fiscales y del mismo acceso a la vivienda que los trabajadores nacionales y gozan de igualdad de trato en relación con el ejercicio de los derechos sindicales.

El derecho a permanecer en el Estado de acogida tras el ejercicio del empleo queda ahora establecido en la Directiva 2004/38/CE. Los demandantes de empleo tienen derecho de residencia durante un periodo superior a seis meses (Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-292/89, Antonissen) sin tener que cumplir ninguna condición, siempre que sigan buscando empleo en el Estado miembro de acogida y tengan «posibilidades reales» de encontrar trabajo. Durante este periodo de tiempo no pueden ser expulsados. Una vez adquirido el derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida, los ciudadanos de la Unión ya no están sometidos a ninguna condición (como disponer de medios financieros suficientes), pero pueden, si fuera necesario, recurrir a las prestaciones de asistencia social del mismo modo que pueden hacerlo los ciudadanos del Estado miembro de acogida.

Desde la implantación de la ciudadanía de la Unión, el Tribunal de Justicia ha ampliado el acceso a las prestaciones sociales a los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro distinto del suyo (asuntos C-184/99, Grzelczyk, y C-224/98 D’Hoop). Actualmente se está celebrando un intenso debate en torno al estatuto de las personas que buscan su primer trabajo, dado que no puede considerarse que disfruten de un estatuto de «trabajador» que puedan conservar. En los asuntos C-138/02, Collins, y C-22/08, Vatsouras, el Tribunal de Justicia consideró que estos ciudadanos de la Unión tienen derecho a un acceso en igualdad de condiciones a las ventajas financieras destinadas a facilitar el acceso al mercado laboral a los demandantes de empleo, por lo que dichas ventajas no pueden considerarse «asistencia social», cuyo acceso sí está vetado por la Directiva 2004/38/CE. No obstante, los Estados miembros sí pueden exigir que exista una verdadera relación entre el demandante de empleo y el mercado laboral del Estado miembro en cuestión. El Tribunal de Justicia precisó en mayor medida la situación de los trabajadores con empleo previo en la sentencia en el asunto C-67/14, Alimanovic. Las personas en cuestión habían estado en activo, por lo que habían mantenido la condición de trabajador durante seis meses tras quedar en paro (artículo 7, apartado 3, letra c), de la Directiva 2004/38/CE). El Tribunal de Justicia determinó, no obstante, que, una vez finalizado este periodo, un ciudadano de la Unión solo puede reclamar la igualdad de trato con los nacionales del Estado miembro de acogida y, por ende, el acceso a prestaciones de asistencia social, si su estancia en el territorio de dicho Estado se ajusta a los requisitos de la Directiva. Si bien la Directiva prohíbe en el artículo 14, apartado 4, letra b), la expulsión de los ciudadanos de la Unión desempleados mientras sigan buscando empleo, en el artículo 24, apartado 2, permite expresamente que los Estados miembros denieguen la concesión del derecho a prestaciones de asistencia social a los ciudadanos de la Unión cuyo derecho de residencia se base exclusivamente en esta disposición contraria a la expulsión. El Tribunal de Justicia determinó asimismo que, a diferencia de las medidas de expulsión, en las que se ha de tener en cuenta la situación individual del ciudadano de la Unión en cuestión, en el caso del acceso a prestaciones de asistencia social no es exigible un examen individual.

La solicitud de prestaciones por parte de ciudadanos de la Unión que no ejercen una actividad económica, en cambio, puede quedar supeditada a su residencia legal, que presupone en sí misma la disponibilidad de medios económicos suficientes. El Tribunal de Justicia, no obstante, determinó en la sentencia en el asunto C-140/12, Brey, que el simple hecho de solicitar una prestación no basta para demostrar que una persona no tenga autonomía económica y que se han de tener en cuenta las circunstancias específicas de cada caso a la hora de evaluar la carga que para el sistema nacional de asistencia social acarrearía conceder la prestación. En el asunto Brey, el Tribunal de Justicia repitió su jurisprudencia del asunto C-456/02, Trojani, según la cual en tanto que un ciudadano que no ejerce una actividad económica no haya sido expulsado, su derecho a la igualdad de trato en relación con las prestaciones sociales no sufre alteración alguna. No obstante, el Tribunal de Justicia se alejó notablemente de esta jurisprudencia hace poco al rechazar el derecho a prestaciones de una ciudadana de la Unión que no ejerce una actividad económica que había entrado en el territorio del Estado miembro de acogida al objeto exclusivo de solicitar prestaciones (asunto C-333/13, Dano): determinó que el derecho a la igualdad de trato, en el que se incluye el acceso a prestaciones, presupone una residencia legal de conformidad con la Directiva 2004/38/CE, algo de lo que carecía la parte reclamante por falta de medios económicos suficientes. Los precedentes jurisprudenciales fueron confirmados por el Tribunal de Justicia en 2016 (asunto C-308/14, Comisión/Reino Unido), cuando este consideró que nada se opone a que la concesión de prestaciones sociales a ciudadanos de la Unión que no ejercen actividades económicas esté supeditada al requisito material de que estos se atengan a lo que se exige para gozar del derecho de residencia legal en el Estado miembro de acogida.

El Tribunal de Justicia parece así permitir a los Estados miembros denegar el acceso en igualdad de condiciones a las prestaciones sociales sin necesidad de poner fin al derecho de residencia del ciudadano que no ejerce una actividad económica. Con este nuevo enfoque podría peligrar la cohesión social de los Estados miembros de acogida al crearse una subclase de ciudadanos de la Unión que, a pesar de no poder ser expulsados, se ven obligados a subsistir sin la asistencia social de la que se benefician los nacionales del Estado miembro en cuestión que se hallan en la misma situación. Habida cuenta de la manera en que el Tribunal de Justicia está configurando la legislación, la Comisión, en su propuesta de modificación de las normas de coordinación de la seguridad social, propone que se aclaren los derechos de los ciudadanos de la Unión que no ejercen una actividad económica y se trasladan al extranjero (5.10.4).

El artículo 35 de la Directiva, por último, atribuye de manera explícita a los Estados miembros la competencia de retirar cualquier derecho conferido por ella en caso de abuso de derecho o fraude.

b.Restricciones a la libre circulación

El Tratado permite a los Estados miembros denegar el derecho de entrada o de residencia a un nacional de la Unión por razones de orden público, de seguridad pública o de salud pública. Estas medidas deben estar fundamentadas en el comportamiento personal del individuo al que se apliquen, el cual debe representar una amenaza lo suficientemente grave y real y afectar a los intereses fundamentales del Estado. En este sentido, la Directiva 2004/38/CE recoge una serie de garantías procesales.

De conformidad con el artículo 45, apartado 4, del TFUE, la libre circulación de los trabajadores no será aplicable a los empleos en la Administración Pública, aunque esta excepción ha sido interpretada de un modo muy restrictivo por el Tribunal de Justicia, según el cual solo pueden estar restringidos a los nacionales del Estado miembro de acogida aquellos puestos que guarden relación con el ejercicio del poder público y la responsabilidad de salvaguardar el interés general del Estado (por ejemplo, la seguridad interior o exterior).

Durante un periodo transitorio posterior a la adhesión de los nuevos Estados miembros, pueden aplicarse ciertas condiciones que limiten la libre circulación de trabajadores de, hacia o entre dichos Estados. Estas restricciones no conciernen a los viajes al extranjero ni al trabajo por cuenta propia y pueden variar entre los distintos Estados miembros. Los periodos de transición restantes aplicables a la adhesión de Bulgaria y Rumanía en 2007 se eliminaron el 1 de enero de 2014. En la actualidad hay periodos de transición para los ciudadanos croatas, que se deben eliminar, a más tardar, en julio de 2020.

c.Medidas destinadas a favorecer el ejercicio de la libre circulación

Como principio básico, todo ciudadano de la Unión debería ser capaz de ejercer libremente su profesión en cualquier Estado miembro. No obstante, la aplicación práctica de este principio se ve dificultada a menudo por los requisitos nacionales de acceso a determinadas profesiones en el Estado de acogida. El sistema de reconocimiento de las cualificaciones profesionales se ha reformado con objeto de incrementar la flexibilidad de los mercados laborales y de fomentar un reconocimiento más automático de las cualificaciones. Mediante la Directiva 2005/36/CE (modernizada a través de la Directiva 2013/55/UE) relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, se consolidan y actualizan las quince directivas existentes que abarcan casi todas las normas de reconocimiento (3.1.5) y se recogen aspectos innovadores, como la tarjeta profesional europea y la evaluación mutua de las profesiones reguladas.

En la red europea de servicios de empleo EURES participan la Comisión, los servicios públicos de empleo de los Estados miembros del EEE, otras organizaciones asociadas y Suiza (5.10.3). A través del Reglamento (UE) 2016/589, que sustituye al antiguo Reglamento (UE) n.º 492/2011, desde 2016 EURES ha mejorado los recursos disponibles en su plataforma digital en régimen de autoservicio para convertirse en un verdadero portal de movilidad profesional a escala europea mediante la introducción de correspondencias automáticas entre las competencias de los solicitantes de empleo y las ofertas de empleo. Lo que ahora procede es que los Estados miembros pongan a disposición del portal EURES todas las ofertas y solicitudes de empleo que se publican a escala nacional y que dicho portal facilite información general sobre las condiciones laborales y de vida en el Estado de destino, incluidos cursos de lengua, además de facilitar un asesoramiento más personalizado en términos de carrera y contratación. Deberá asimismo buscar una mayor participación de los interlocutores sociales en la red y prestar un apoyo más adecuado a las asociaciones transfronterizas.

La Unión ha puesto gran empeño en crear un entorno favorable a la movilidad de los trabajadores, lo que incluye:

  • una tarjeta sanitaria europea y una directiva relativa a la asistencia sanitaria transfronteriza;
  • la coordinación de los regímenes de la seguridad social mediante el Reglamento (CE) n.º 883/2004 y su Reglamento de aplicación (CE) n.º 987/2009 (5.10.4);
  • la adopción en abril de 2014 de la Directiva 2014/50/UE relativa a los requisitos mínimos para reforzar la movilidad de los trabajadores entre Estados miembros mediante la mejora de la adquisición y el mantenimiento de los derechos complementarios de pensión;
  • la adopción en abril de 2014 de la Directiva 2014/54/UE sobre medidas para facilitar el ejercicio de los derechos conferidos a los trabajadores en el contexto de la libre circulación de los trabajadores, que contempla específicamente nuevas vías de recurso para los trabajadores que sufran discriminación.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo considera todos los asuntos relacionados con el empleo una de las prioridades más importantes de la Unión y ha subrayado siempre que esta y sus Estados miembros deben coordinar su actividad en este sentido y promover la libre circulación de los trabajadores como uno de los objetivos del mercado interior completo. El Parlamento desempeña un papel dinámico en el establecimiento y la mejora del mercado interior, y siempre ha apoyado firmemente la actividad de la Comisión en este sentido.

En su Resolución, de 16 de enero de 2014, sobre el respeto del derecho fundamental a la libre circulación en la Unión, el Parlamento recordaba que no se puede vincular el derecho a la libre circulación para fines de trabajo con abusos de los sistemas de seguridad social (véase también la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-413/01, Ninni-Orasche) y pedía a los Estados miembros que se abstuvieran de adoptar medidas que pudieran afectar al derecho a la libre circulación.

Por lo que respecta a la coordinación de la seguridad social, en su Resolución de enero de 2014 sobre la protección social para todos, el Parlamento pedía a la Comisión que examinara la legislación y vigilara la aplicación y coordinación de los sistemas de seguridad social con objeto de salvaguardar los derechos a prestaciones de los trabajadores migrantes de la Unión.

Marion Schmid-Drüner

06/2017