La gestión de las fronteras exteriores

La política de gestión de las fronteras ha experimentado cambios considerables con la creación de instrumentos y agencias como el Sistema de Información de Schengen, el Sistema de Información de Visados y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas. Los retos asociados al incremento de los flujos migratorios mixtos que tienen por destino la Unión, así como una mayor preocupación en materia de seguridad, han dado paso a una nueva etapa de gran actividad.

Base jurídica

Artículos 67 y 77 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

Una zona única sin controles fronterizos internos —el espacio Schengen— requiere una política común en materia de gestión de las fronteras exteriores. Por consiguiente, la Unión pretende establecer unas normas comunes para los controles realizados en sus fronteras exteriores e instaurar progresivamente un sistema integrado para la gestión de dichas fronteras.

Resultados

El primer paso hacia una política de gestión común de las fronteras exteriores se dio el 14 de junio de 1985, cuando cinco de los entonces diez Estados miembros de la Comunidad Económica Europea firmaron un tratado internacional, el llamado «Acuerdo de Schengen», cerca de la ciudad fronteriza luxemburguesa de Schengen, que fue complementado cinco años después por el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen[1]. El espacio Schengen, el área sin fronteras creada por el acervo de Schengen (denominación del conjunto de acuerdos y normas), está formado actualmente por veintiséis países europeos.

a.El acervo de Schengen sobre fronteras exteriores

Las normas que constituyen en la actualidad el acervo de Schengen sobre fronteras exteriores, que se basa en el acervo original incorporado al ordenamiento jurídico de la Unión por el Tratado de Ámsterdam (1.1.3), se encuentran integradas en un amplio espectro de medidas que pueden dividirse básicamente en cinco categorías.

En primer lugar, el pilar central de la gestión de las fronteras exteriores es el Código de fronteras Schengen, que determina las normas relativas al cruce de las fronteras exteriores, así como las condiciones que rigen el restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores. En segundo lugar, como no todos los Estados miembros tienen fronteras exteriores que deban controlarse y no todos se ven afectados de la misma manera por los flujos de tráfico transfronterizo, la Unión utiliza sus fondos para intentar compensar parte de los costes que las fronteras exteriores suponen para los Estados miembros. Para el periodo financiero 2014-2020, este mecanismo de reparto de la carga financiera lleva el nombre de Fondo de Seguridad Interior: Fronteras y Visados. La tercera categoría de medidas está relacionada con el establecimiento de bases de datos centralizadas para la gestión de las fronteras y la migración: el Sistema de Información de Schengen (SIS), el Sistema de Información de Visados (VIS) y Eurodac, la base de datos europea de impresiones dactilares para identificar a los solicitantes de asilo y garantizar la correcta aplicación del Reglamento de Dublín (para obtener más información sobre Eurodac y el Reglamento de Dublín, véase la ficha 4.2.2). En cuarto lugar, se ha previsto un conjunto de medidas (conocido en inglés como el «Facilitators package»[2]), concebido para impedir y sancionar la entrada, circulación y estancia irregulares. Por último, existen medidas orientadas a la cooperación operativa en la gestión de las fronteras, que se centran en la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex).

1.El Sistema de Información de Schengen (SIS)

El Sistema de Información de Schengen, que desde 2013 se encuentra en su segunda generación, ofrece la infraestructura de gestión de la información necesaria para contribuir al control de las fronteras y a las correspondientes labores de seguridad en el marco de la cooperación policial y judicial. Los Estados participantes introducen «descripciones» de personas buscadas o desaparecidas, bienes robados o perdidos y prohibiciones de entrada en la base de datos, a la que pueden acceder directamente todos los agentes de policía y otros agentes y autoridades responsables de hacer cumplir la ley que necesitan la información almacenada en el sistema para llevar a cabo su labor. Cuando se necesita más información sobre las descripciones del SIS se recurre a la red nacional de oficinas SIRENE (Solicitud de Información Complementaria a la Entrada Nacional), presentes en todos los Estados Schengen. Dichas oficinas coordinan las respuestas a las descripciones del SIS y garantizan una actuación adecuada, por ejemplo, cuando se detiene a una persona buscada, cuando una persona a la que se ha denegado la entrada en el espacio Schengen intenta volver a entrar o cuando se recuperan coches o documentos de identidad robados. Su gestión, así como la de las bases de datos VIS y Eurodac, corre a cargo de la Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-LISA), que tiene su sede en Tallin (Estonia). A 31 de diciembre de 2016 se habían introducido un total de 70,8 millones de descripciones. El mayor número de descripciones se refieren a documentos perdidos o robados (más de 39 de millones) y vehículos robados (unos 5 millones).

2.El Sistema de Información de Visados (VIS)

El Sistema de Información de Visados tiene como objetivo mejorar la aplicación de la política común de visados, la cooperación consular y la consulta entre las autoridades centrales competentes en materia de visados. En 2014 el VIS procesó aproximadamente 8,5 millones de visados. En la actualidad consta de dos sistemas separados —la base de datos central del VIS y el Sistema Automático de Identificación Dactilar (SAID)— y está conectado a todos los consulados de los Estados Schengen encargados de la expedición de visados y a todos los puntos de cruce de las fronteras exteriores. En estos pasos fronterizos, el VIS permite a la guardia de fronteras comprobar que el titular de un visado biométrico es efectivamente la misma persona que lo solicitó. Esto es posible gracias a la comparación de las impresiones dactilares tanto con el archivo biométrico vinculado al visado como con todos los datos contenidos en el VIS. La finalidad de la base de datos es identificar a cualquier persona que no cumpla o haya dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en el territorio de los Estados miembros. Tienen acceso al sistema las autoridades responsables de hacer cumplir la ley y Europol, así como, en circunstancias específicas, terceros países y organizaciones internacionales. El uso del VIS con fines policiales y de concesión de asilo sigue siendo fragmentado en los Estados miembros en su conjunto. Los problemas de calidad son imputables, en su mayoría, a la aplicación subóptima de la base de datos.

3.Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex)

Con sede en Varsovia, la principal misión de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, también conocida como Frontex[3], es contribuir a la gestión integrada de las fronteras exteriores, concepto al que se considera elemento fundamental del espacio de libertad, seguridad y justicia (4.2.1). La normativa atribuye ahora a la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas un mandato operativo reforzado que afecta a todos los elementos principales de la gestión integrada de las fronteras exteriores, potenciando sus misiones operativas de control y vigilancia de las fronteras para lograr una gestión eficaz de los flujos migratorios, incluida la facultad de organizar vuelos de expulsión conjuntos, y para garantizar un elevado nivel de seguridad en la Unión. Al mismo tiempo, contribuye a salvaguardar la libre circulación en la Unión, pero está obligada a respetar plenamente los derechos fundamentales. La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas está autorizada a trabajar con las autoridades nacionales de los Estados miembros de la Unión y también a cooperar con terceros países. Además, puede realizar operaciones conjuntas en el territorio, y con la colaboración, de terceros países que compartan frontera con al menos un Estado miembro de la Unión.

b.Evolución de la gestión de las fronteras exteriores de la Unión

Los cambios se han acelerado debido al elevado número de personas que han perdido la vida en el Mediterráneo en los últimos años y debido también a la enorme afluencia de refugiados y migrantes registrada desde septiembre de 2015. Antes de que se desencadenara la denominada crisis humanitaria de los refugiados en Europa, solo tres países habían levantado vallas en las fronteras exteriores para evitar la llegada de migrantes y refugiados a su territorio: España (la instalación se terminó en 2005 y se amplió en 2009), Grecia (terminada en 2012) y Bulgaria (en respuesta a la actuación griega, terminada en 2014). En contra de lo dispuesto en el artículo 14, apartado 2, del Código de fronteras Schengen, que dispone que «solo podrá denegarse la entrada mediante una resolución motivada en la que se indiquen los motivos exactos de dicha denegación», un número cada vez mayor de Estados miembros han acometido gradualmente el levantamiento de murallas o vallas fronterizas con el fin de impedir indiscriminadamente que migrantes y solicitantes de asilo entren en su territorio nacional. Además, ante la falta de normas explícitas de la Unión sobre el levantamiento de vallas en las fronteras exteriores Schengen, los Estados miembros también han levantado barreras con terceros países (en particular, Marruecos y Rusia) incluidos candidatos a la adhesión (la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Serbia y Turquía) y un Estado miembro candidato a formar parte del espacio Schengen (Croacia). También se han levantado vallas dentro del espacio Schengen, como la que se ha erigido entre Austria y Eslovenia, mientras que las prácticas españolas en Melilla han sido objeto de examen por parte del Tribunal de Derechos Humanos de Estrasburgo.

En el marco de la gestión integrada de las fronteras exteriores, las dimensiones interior y exterior de la vigilancia fronteriza de la Unión están cada vez más interrelacionadas. Esta tendencia se refleja en la creciente contribución de actores militares al desarrollo de la gestión integrada de las fronteras, tanto en lo que se refiere a las intervenciones operativas directas (funciones ejecutivas) y el apoyo prestado a terceros países en materia de gestión de fronteras (funciones de formación, tutoría y seguimiento). Así, un elemento fundamental de la política común de seguridad y defensa (PCSD) —EUNAVFOR MED u Operación Sophia— es tan solo un ejemplo de la participación operativa de las armadas de los Estados miembros en la gestión integrada de las fronteras. El mandato original de los actores militares que participan en esta operación era el de luchar contra los traficantes de seres humanos. Sin embargo, el alcance de la misión se amplió recientemente y ahora incluye oficialmente funciones relativas a la gestión integrada de las fronteras, en particular actividades de vigilancia, operaciones de búsqueda y salvamento e intercambio de información con las fuerzas autoridades responsables de hacer cumplir la ley de los Estados miembros, así como con la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y Europol.

La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, junto con otras agencias relevantes de la Unión, ha desempeñado un papel importante en otra vertiente de la respuesta a los desafíos a los que se enfrentan algunos Estados miembros: el establecimiento de «puntos críticos» y el despliegue de los denominados equipos de apoyo a la gestión de la migración. Estos equipos están gestionados por la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (4.2.2), Europol (4.2.7) y Frontex, en colaboración con las autoridades nacionales y otras agencias, y su objetivo es identificar, cribar e inscribir en un registro a los migrantes a su llegada a la Unión, así como organizar operaciones de retorno para aquellos que no tengan derecho a permanecer en la Unión. Tanto las operaciones marítimas como el apoyo directo a los Estados miembros en los «puntos críticos» representan una respuesta tangible a escala europea a lo que cabe considerar simultáneamente una crisis humanitaria y un desafío en materia de gestión de fronteras.

La persistente afluencia de refugiados y migrantes y el recrudecimiento de la amenaza terrorista están generando una mayor europeización de la gestión de las fronteras. En concreto, y con objeto de abordar el fenómeno de los llamados «combatientes extranjeros», recientemente se adoptó la propuesta de establecer controles obligatorios de los ciudadanos de la Unión que entran o salen del espacio Schengen por tierra, mar o aire, a través de una modificación puntual del Código de fronteras Schengen.

El otro avance fundamental en la política de fronteras se centra en el paquete sobre «fronteras inteligentes», cuyo objetivo es modernizar la gestión de las fronteras mediante la automatización de los controles fronterizos y la mejora de la información de entrada y salida, así como colmar las lagunas de información que puedan subsistir en las tres grandes bases de datos de la Unión (SIS, VIS y Eurodac) en dos ámbitos relativos a la gestión de las fronteras exteriores: reducir el número de personas que sobrepasan de modo irregular el período de estancia autorizada y luchar contra el terrorismo y las formas más graves de delincuencia.

Las principales deficiencias que trata de corregir la versión revisada del paquete propuesto por la Comisión en 2016 son: la inadecuada calidad y rapidez de los controles fronterizos sobre nacionales de terceros países, la imposibilidad, en el marco actual, de garantizar el seguimiento sistemático y fiable de la estancia de dichos nacionales en la Unión Europea, y las dificultades para identificar a los nacionales de terceros países si deciden destruir su documentación oficial una vez dentro del espacio Schengen.

Pero la versión de 2016 de las fronteras inteligentes de la Unión no solo se limita a objetivos de gestión de las fronteras, como reducir el tiempo de espera en los controles fronterizos, mejorar la calidad de los controles de identidad y obtener información más precisa sobre quienes sobrepasan su estancia autorizada, sino que también cumple un nuevo objetivo: el acceso y uso, por parte de las autoridades responsables de hacer cumplir la ley, de los datos de los viajeros obtenidos en los controles fronterizos A fin de lograr estos objetivos, se adoptó recientemente un Sistema de Entradas y Salidas (SES) y la correspondiente modificación del Código de fronteras Schengen[4]. El Reglamento que introdujo estos cambios establece un marco jurídico y la infraestructura técnica para la obtención automática de datos y el registro sistemático de los movimientos en las fronteras exteriores de todos los nacionales de terceros países (tanto si necesitan visado como si no) que efectúen una estancia de corta duración en el espacio Schengen (período máximo de 90 días dentro de un período de 180 días) y para el control de la duración de la estancia de cada nacional de un tercer país en el espacio Schengen. El SES está concebido para calcular la duración de la estancia de todos los nacionales de terceros países mediante el registro de la información de entrada y salida, y para lanzar una alerta si detecta la superación de la estancia máxima autorizada.

Según dicho Reglamento, la nueva base de datos centralizada de la Unión debe estar operativa en 2020. La labor de establecer el SES se encomienda a eu-LISA con la cooperación de los Estados miembros.

Por otra parte, en noviembre de 2016 la Comisión presentó una propuesta legislativa relativa a la creación de un Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV). La creación de un sistema con objetivos similares a los del sistema ESTA de los Estados Unidos de América sería un nivel complementario de control de los viajeros exentos de la obligación de visado. El sistema SEIAV determinaría, respecto de todos los nacionales de terceros países exentos de la obligación de visado, si se les permite viajar al espacio Schengen y si estos desplazamientos suponen un riesgo en materia de migración o para la seguridad. La información sobre los viajeros se recabaría antes de su desplazamiento.

Papel del Parlamento Europeo

El desarrollo de la política de gestión de las fronteras exteriores ha suscitado reacciones encontradas en el Parlamento Europeo. En general, el Parlamento ha respaldado el refuerzo de la labor organizativa de Frontex y de las demás agencias relevantes de la Unión, y ha pedido frecuentemente que se refuerce su papel en la respuesta de la Unión a la crisis migratoria en el Mediterráneo. Mientras que, para el Parlamento, el desarrollo de Frontex ha sido en gran medida positivo, su posición respecto a las fronteras inteligentes es mucho más reservada. A raíz de la propuesta de la Comisión de 2013, planteó sus recelos ante la gran acumulación de tecnología y el tratamiento masivo de datos personales que se proponía para la gestión de las fronteras exteriores. Además, los costes previstos de la tecnología de fronteras inteligentes, junto con las dudas relativas a sus beneficios, suscitaron en el Parlamento una serie de preocupaciones. Así, en su Resolución, de 12 de septiembre de 2013, sobre el segundo informe sobre la aplicación de la Estrategia de Seguridad Interior de la UE, el Parlamento subrayó que «debería analizarse minuciosamente el posible desarrollo de nuevos sistemas informáticos en el ámbito de la migración y la gestión de fronteras, tales como las iniciativas “Fronteras inteligentes”, especialmente con respecto a los principios de necesidad y proporcionalidad». El Parlamento ha seguido trabajando en esta dirección con la presentación, en septiembre de 2015, de una pregunta con solicitud de respuesta oral a la Comisión y al Consejo en la que les pedía que indicasen cuál era su posición respecto al acceso al sistema por parte de los organismo encargados de hacer cumplir la ley y cuál era su opinión sobre la trascendencia de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión, de abril de 2014, relativa a la Directiva sobre la conservación de datos (4.2.8). Queda por ver la recepción que el Parlamento dispensará a las propuestas revisadas. Si no se consigue un rápido avance en la reforma propuesta del Reglamento Dublín III[5], el Parlamento podría congelar las negociaciones en curso sobre todos los expedientes que presentan un interés para los ministerios de Justicia e Interior, como la reciente propuesta sobre interoperabilidad, la revisión del sistema Eurodac y otros expedientes relevantes[6]. Ya adoptó con éxito una postura similar en 2012, cuando decidió dejar de cooperar en los principales expedientes en materia de justicia e interior que se estaban negociando en respuesta a la decisión del Consejo de cambiar la base jurídica del paquete sobre la gobernanza de Schengen.

 

[1]Acervo de Schengen — Convenio, de 19 de junio de 1990, de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes (DO L 239 de 22.9.2000, p. 19).

[2]Véanse la Directiva 2002/90/CE del Consejo y la Decisión marco 2002/946/JAI del Consejo.

[3]Reglamento (UE) n.º 2016/1624, de 14 de septiembre de 2016 (DO L 251 de 16.9.2016, p. 1).

[4]Reglamento (UE) 2017/2226 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2017, por el que se establece un Sistema de Entradas y Salidas (SES) para registrar los datos de entrada y salida y de denegación de entrada relativos a nacionales de terceros países que crucen las fronteras exteriores de los Estados miembros, se determinan las condiciones de acceso al SES con fines policiales y se modifican el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y los Reglamentos (CE) n.º 767/2008 y (UE) n.º 1077/2011 (DO L 327 de 9.12.2017, p. 20).

[5]Propuesta, de 4 de mayo de 2016, de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (texto refundido)

[6]Proyecto de resolución legislativa sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (texto refundido).

Udo Bux

04/2018