La política de inmigración

Uno de los objetivos fundamentales de la Unión Europea es contar con una política de inmigración europea completa, con visión de futuro y basada en la solidaridad. La política de inmigración tiene por objeto establecer un enfoque equilibrado para abordar tanto la inmigración legal como la irregular.

Bases jurídicas

Artículos 79 y 80 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Competencias

Inmigración legal: la Unión está facultada para establecer las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países que deseen entrar y residir legalmente en un Estado miembro, también en lo relativo a la reagrupación familiar. Los Estados miembros siguen teniendo derecho a establecer volúmenes de admisión de nacionales de terceros países que deseen buscar trabajo en su territorio.

Integración: la Unión puede dar incentivos y apoyo a la adopción de medidas por parte de los Estados miembros para fomentar la integración de nacionales de terceros países que residan legalmente en su territorio. No obstante, no se prevé la armonización de las leyes y reglamentaciones nacionales.

Lucha contra la inmigración irregular: la Unión está obligada a prevenir y reducir la inmigración irregular, sobre todo mediante una política eficaz de retorno, respetando siempre debidamente los derechos fundamentales.

Acuerdos de readmisión: la Unión tiene competencia para celebrar acuerdos con terceros países para la readmisión, en sus países de origen o procedencia, de nacionales de terceros países que no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada, presencia o residencia en uno de los Estados miembros.

Objetivos

Definición de un enfoque equilibrado de la inmigración: la Unión tiene como objetivo establecer un enfoque equilibrado para abordar la inmigración legal y luchar contra la inmigración irregular. La gestión apropiada de los flujos migratorios exige asimismo garantizar un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, mejorar las medidas de lucha contra la inmigración irregular y fomentar la cooperación con terceros países en todos los ámbitos. La Unión pretende desarrollar un nivel uniforme de derechos y obligaciones de los inmigrantes regulares comparable al de los ciudadanos de la Unión.

Principio de solidaridad: con arreglo al Tratado de Lisboa, las políticas de inmigración se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero (artículo 80 del TFUE).

Resultados

a.Cambios institucionales introducidos por el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa, que entró en vigor en diciembre de 2009 (1.1.5), introdujo el procedimiento de codecisión y la votación por mayoría cualificada en el ámbito de la inmigración legal, así como una nueva base jurídica para las medidas de integración. Actualmente, el procedimiento legislativo ordinario se aplica a las políticas en materia de inmigración tanto legal como irregular, en las que el Parlamento colegisla en pie de igualdad con el Consejo. No obstante, cabe señalar que las medidas provisionales en caso de afluencia repentina de nacionales de terceros países en un Estado miembro las adoptará únicamente el Consejo, previa consulta al Parlamento (artículo 78, apartado 3, del TFUE).

El Tratado de Lisboa también ha aclarado que las competencias de la Unión en este campo serán compartidas con los Estados miembros, sobre todo en lo que respecta a la cantidad de inmigrantes que pueden entrar legalmente en un Estado miembro para buscar trabajo (artículo 79, apartado 5, del TFUE). Por último, el Tribunal de Justicia goza ahora de plenas competencias en el ámbito de la inmigración y el asilo.

b.Cambios políticos recientes

1.Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (GAMM)

El «Enfoque Global de la Migración y la Movilidad» adoptado por la Comisión en 2011 establece un marco general para las relaciones de la Unión con terceros países en materia de migración. El GAMM se basa en cuatro pilares: inmigración legal y movilidad; inmigración irregular y trata de seres humanos; protección internacional y política de asilo, y maximización de la repercusión de la migración y la movilidad en el desarrollo. Los derechos fundamentales de los migrantes son un tema transversal en el marco del GAMM.

2.Orientaciones estratégicas de junio de 2014

El Programa de Estocolmo, adoptado en diciembre de 2009 como sucesor de los programas plurianuales de Tampere (1999) y La Haya (2004), concluyó en diciembre de 2014. En marzo de 2014, la Comisión publicó una nueva Comunicación titulada «Una Europa abierta y segura: ha llegado la hora de hacerla realidad», en la que ofrecía su visión de la futura agenda de asuntos de interior. De conformidad con el artículo 68 del TFUE, el Consejo Europeo definió a continuación, en sus Conclusiones de 26 y 27 de junio de 2014, «las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia» para el periodo 2014-2020. En este caso ya no se trata de un programa, sino de directrices orientadas hacia la transposición, aplicación y consolidación de los instrumentos jurídicos y medidas existentes, que hacen hincapié en la necesidad de adoptar un planteamiento general ante la migración que optimice los beneficios de la migración legal y ofrezca protección a quienes la necesitan, combatiendo al mismo tiempo la migración irregular y gestionando de modo eficiente las fronteras.

3.Agenda Europea de Migración

Sobre la base de una propuesta de la Comisión (plan de acción de diez puntos), los Estados miembros se comprometieron el 23 de abril de 2015 (véase la declaración del Consejo Europeo) a tomar rápidamente medidas para salvar vidas y a intensificar la actuación de la Unión en el ámbito de la migración. Pocos días después, el 29 de abril de 2015, se aprobó una Resolución del Parlamento Europeo.

El 13 de mayo de 2015, la Comisión publicó la Agenda Europea de Migración. En esta Agenda se proponen tanto medidas inmediatas para hacer frente a la situación de crisis reinante en el Mediterráneo como acciones que se han de emprender a lo largo de los próximos años al objeto de gestionar mejor la inmigración en todos los sentidos.

A medio y largo plazo, las orientaciones que propone la Comisión tienen cuatro vertientes: reducir los incentivos a la inmigración irregular; gestionar las fronteras salvando vidas y garantizando la seguridad; elaborar una política común de asilo más sólida; y establecer una nueva política de inmigración legal mediante la modernización y revisión del sistema de tarjeta azul, la determinación de nuevas prioridades en materia de políticas de integración, y la optimización de las ventajas que la política migratoria brinda a las personas y los países de origen. En la Agenda también se planteó la idea de crear unos regímenes de reubicación y reasentamiento a escala de la Unión (véase la ficha técnica sobre la política de asilo 5.12.2), se anunció el enfoque de «puntos críticos» (en los que las agencias competentes de la Unión trabajarían sobre el terreno con los Estados miembros para proceder rápidamente a la identificación, el registro y la toma de huellas dactilares de los migrantes) y se propuso la posibilidad de llevar a cabo una operación en el Mediterráneo, dentro del marco de la PCSD, para desmantelar las redes de traficantes y luchar contra la trata de seres humanos.

Sobre la base de la Agenda, la Comisión publicó, el 6 de abril de 2016, sus orientaciones en materia de migración legal, en particular en una comunicación titulada «Hacia una reforma del Sistema Europeo Común de Asilo y una mejora de las vías legales hacia Europa» en la que se abordan cuatro ejes principales en relación con las políticas de migración legal: revisar la Directiva sobre la tarjeta azul, atraer a los empresarios innovadores a la Unión, dotarse de un modelo de gestión de la inmigración legal a escala de la Unión más coherente y eficaz, en particular mediante una evaluación del actual marco regulador, y reforzar la cooperación con los principales países de origen.

c.Cambios legislativos recientes

Desde 2008 se han adoptado una serie de directivas importantes en materia de inmigración, y otras directivas al respecto se revisarán próximamente. Además, la Comisión está llevando a cabo actualmente un control de adecuación destinado a evaluar y analizar la legislación de la Unión vigente en materia de migración legal.

1.Inmigración legal

Tras las dificultades halladas a la hora de adoptar una disposición general que cubriese toda la inmigración laboral en la Unión, el enfoque actual consiste en adoptar legislación sectorial, por categorías de migrantes, con el fin de establecer una política de inmigración legal a escala de la Unión.

Mediante la Directiva 2009/50/CE, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado, se creó la «tarjeta azul UE», un procedimiento abreviado para la expedición de un permiso especial de residencia y de trabajo con unas condiciones más atractivas para los trabajadores de terceros países que entren en los Estados miembros para desempeñar un empleo altamente cualificado. El primer informe sobre su aplicación se publicó el 22 de mayo de 2014 y, en junio de 2016, la Comisión propuso una revisión del sistema vigente, que solo funciona de forma adecuada en un número extremadamente reducido de Estados miembros. El Parlamento y el Consejo están llevando a cabo ahora esta labor de revisión.

La Directiva 2011/98/UE relativa al permiso único establece un procedimiento común y simplificado para los ciudadanos de terceros países que soliciten un permiso de residencia y de trabajo en un Estado miembro, así como un conjunto común de derechos que han de concederse a los inmigrantes legales. El primer informe sobre su aplicación estaba previsto para diciembre de 2016.

La Directiva 2014/36/UE, adoptada en febrero de 2014, regula las condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países para fines de empleo como trabajadores temporeros. Se autoriza a los trabajadores temporeros migrantes a permanecer temporalmente de manera legal en la Unión durante un periodo máximo de entre cinco y nueve meses (variable en función del Estado miembro) para realizar una actividad sujeta al ritmo estacional, sin perder por ello su residencia principal en un tercer país. La Directiva precisa asimismo el conjunto de derechos que asiste a estos trabajadores migrantes.

El 15 de mayo de 2014 se adoptó la Directiva 2014/66/UE relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países en el marco de traslados intraempresariales. Con esta Directiva, que debía transponerse el 29 de noviembre de 2016, se facilita que las empresas y las multinacionales puedan destinar temporalmente directivos, especialistas y trabajadores en formación a las sucursales y filiales ubicadas en la Unión.

El 11 de mayo de 2016 se adoptó la Directiva (UE) 2016/801 relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair, cuya fecha de transposición se ha fijado para el 23 de mayo de 2018. Viene a sustituir a los instrumentos anteriores relativos a estudiantes e investigadores, cuyo alcance amplía y cuya aplicación simplifica.

Por último, el estatuto de los nacionales de terceros países que son residentes de larga duración en la Unión Europea sigue estando regulado por la Directiva 2003/109/CE del Consejo, modificada en 2011 con el fin de extender su ámbito de aplicación a los refugiados y otros beneficiarios de protección internacional.

2.Integración

La Directiva 2003/86/CE establece disposiciones relativas al derecho a la reagrupación familiar. A raíz del informe de aplicación de 2008, en el que se llegó a la conclusión de que la directiva no estaba siendo ni correcta ni plenamente aplicada en los Estados miembros, la Comisión publicó en abril de 2014 una comunicación para orientar a los Estados miembros acerca del modo en que debían aplicarla.

La competencia de la Unión en materia de integración es limitada. Entre los instrumentos existentes se hallan el Foro Europeo de la Migración (antes Foro Europeo de la Integración), el sitio web europeo sobre integración, y la red de puntos de contacto nacionales sobre la integración. En julio de 2011 la Comisión adoptó la Comunicación relativa a la Agenda Europea para la Integración de Nacionales de Terceros Países. Más recientemente, en junio de 2016, la Comisión presentó un plan de acción que incluía un marco de actuación e iniciativas concretas para ayudar a los Estados miembros a integrar a los cerca de 20 millones de ciudadanos de terceros países que residen legalmente en el territorio de la Unión.

3.Inmigración irregular

La Unión ha adoptado importantes actos legislativos para luchar contra la inmigración irregular:

  • El llamado «paquete sobre la ayuda ilegal a la inmigración irregular», compuesto por la Directiva 2002/90/CE, que establece una definición común del delito de ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, y por la Decisión marco 2002/946/JAI, que impone sanciones penales a esta conducta. Este paquete se completa con la Directiva 2004/81/CE del Consejo, que prevé la expedición de un permiso de residencia a víctimas de la trata o del tráfico ilícito de seres humanos que cooperen con las autoridades competentes (sobre la trata, véase la ficha técnica sobre la cooperación judicial en materia penal 5.12.6). Por último, en mayo de 2015 la Comisión adoptó el Plan de Acción de la UE contra el tráfico ilícito de migrantes.
  • La «Directiva de retorno» (2008/115/CE) contempla normas y procedimientos comunes de la Unión para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. El primer informe sobre su aplicación se adoptó en marzo de 2014. Por otra parte, la Comisión publicó, el 9 de septiembre de 2015, un documento titulado «Plan de Acción de la UE en materia de retorno» (COM(2015)0453) y, a continuación, en octubre de ese mismo año, el Consejo adoptó sus Conclusiones sobre el futuro de la política de retorno.
  • La Directiva 2009/52/CE especifica las sanciones y medidas aplicables en los Estados miembros a los empleadores de ciudadanos de terceros países en situación irregular. El primer informe sobre su aplicación se presentó el 22 de mayo de 2014.

Al mismo tiempo, la Unión está negociando y celebrando acuerdos de readmisión con los países de origen y de tránsito para el retorno de los migrantes irregulares y coopera con estos países en la lucha contra la trata de seres humanos. Dichos acuerdos incluyen compromisos recíprocos de cooperación entre la Unión y sus terceros países socios.

Papel del Parlamento Europeo

Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento ha participado activamente, en cuanto colegislador de pleno derecho, en la aprobación de nueva legislación relacionada con la inmigración, ya sea legal o irregular.

El 17 de diciembre de 2014, el Parlamento aprobó una Resolución sobre la situación en el mar Mediterráneo y la necesidad de un enfoque integral de la Unión frente a la migración, por la que encargaba a su Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE) la elaboración de un informe de iniciativa. El informe, que iba acompañado por ocho documentos de trabajo relativos a diversos aspectos de la política de migración y de asilo, así como por las opiniones de varias comisiones parlamentarias, fue aprobado por el Pleno el 12 de abril de 2016.

Más información sobre este tema:

Rosa Raffaelli

06/2017