El Espacio Económico Europeo, Suiza y el Norte

El Espacio Económico Europeo (EEE) se formó en 1994 para ampliar las disposiciones de la Unión Europea sobre el mercado interior a los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). La legislación de la Unión relativa al mercado interior pasa a formar parte del ordenamiento jurídico de los países del EEE cuando estos aceptan su incorporación. La supervisión de su aplicación y cumplimiento corre a cargo de organismos específicos de la AELC y de un comité parlamentario mixto.
La Unión y dos de sus socios en el EEE, Noruega e Islandia, también están vinculados por diversas «políticas septentrionales» y foros centrados en el dinámico extremo septentrional de Europa y en la región ártica en general.
Suiza, aunque no forma parte del EEE, es miembro de la AELC. Los más de ciento veinte tratados bilaterales sectoriales que vinculan a este país con la Unión incorporan en gran medida las mismas disposiciones que las adoptadas por los países del EEE en los ámbitos de la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales. No obstante, las relaciones bilaterales se han tensado sobremanera a partir de la iniciativa contra la inmigración de febrero de 2014, cuyos resultados han puesto en tela de juicio los principios de libre circulación y mercado único sobre los que se sustentan estas relaciones.

Fundamentos jurídicos

EEE: artículo 217 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (acuerdos de asociación).

Suiza: Acuerdo del seguro de 1989, Acuerdos bilaterales I de 1999 y Acuerdos bilaterales II de 2004.

EEE

a.Objetivos

El objetivo del Espacio Económico Europeo (EEE) es ampliar el mercado interior para abarcar los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), países unos que no desean pertenecer a la Unión y otros que todavía no se han adherido.

b.Antecedentes

En 1992, los siete países que entonces conformaban la AELC negociaron un acuerdo que les permitiría participar en el ambicioso proyecto del mercado interior de la Comunidad Europea, iniciado en 1985 y completado a finales de 1992. El Acuerdo por el que se creaba el EEE se firmó el 2 de mayo de 1992 y entró en vigor el 1 de enero de 1994. No obstante, el número de Estados AELC del EEE se redujo con rapidez: Suiza no ratificó el acuerdo correspondiente tras el resultado negativo de un referéndum, y Austria, Finlandia y Suecia entraron en la Unión en 1995, por lo que actualmente, de la AELC, únicamente Islandia, Noruega y Liechtenstein forman parte del EEE. Los diez nuevos Estados miembros que se adhirieron a la Unión el 1 de mayo de 2004 han pasado automáticamente a formar parte del EEE, al igual que Bulgaria y Rumanía en 2007 y Croacia en 2013.

En junio de 2009, Islandia presentó también su solicitud de adhesión a la Unión, en un intento por salir de la crisis financiera mundial de 2008. El Consejo aceptó la solicitud de Islandia el 17 de junio de 2010 y las negociaciones comenzaron en junio de 2011. Pero, a raíz de las elecciones legislativas de abril de 2013, la nueva coalición de centro-derecha formada por el Partido de la Independencia y el Partido Progresista suspendió las negociaciones nada más llegar al poder en mayo de 2013. Posteriormente, en marzo de 2015, el Gobierno de coalición pidió por carta al Consejo de la Unión Europea que esta dejara de considerar Islandia un país candidato, aduciendo que era preferible para los intereses de Islandia quedarse fuera de la Unión. Esta acción provocó protestas generalizadas en contra del Gobierno por no haber sido sometida ni a proceso parlamentario ni a referéndum alguno, incumpliéndose así una importante promesa electoral. Aunque el Gobierno no retiró oficialmente la solicitud de adhesión, la Presidencia del Consejo de la Unión Europea tomó nota de la carta y se procedió a hacer una serie ajustes prácticos tanto en el Consejo como en la Comisión; en consecuencia, en la actualidad la Unión no considera Islandia un país candidato. Es poco probable que se produzcan cambios en las perspectivas de adhesión de Islandia a la Unión, por lo menos hasta que concluya la legislatura del actual Gobierno.

c.Alcance del EEE

El EEE va más allá de un acuerdo de libre comercio convencional, al ampliar a los países de la AELC (a excepción de Suiza) todos los derechos y las obligaciones del mercado interior de la Unión. El EEE incorpora las cuatro libertades del mercado interior (libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales) y las políticas conexas (competencia, transportes, energía y cooperación económica y monetaria). Además, el Acuerdo incluye políticas horizontales estrictamente vinculadas a las cuatro libertades: las políticas sociales (como la salud y la seguridad en el trabajo, el Derecho del trabajo y la igualdad de trato entre hombres y mujeres); las políticas de protección de los consumidores, medio ambiente, estadística y Derecho de sociedades; y varias políticas de acompañamiento, como las relacionadas con la investigación y el desarrollo tecnológico, que no se basan en el acervo de la Unión ni en actos jurídicamente vinculantes, sino que se aplican mediante actividades de cooperación.

d.Límites del EEE

El Acuerdo sobre el EEE no establece disposiciones vinculantes en todos los sectores del mercado interior ni en otras políticas en virtud de los Tratados de la Unión. En particular, sus disposiciones vinculantes no se refieren a:

  • la política agrícola común ni la política pesquera común (si bien el Acuerdo contiene disposiciones sobre el comercio de productos agrícolas y pesqueros);
  • la unión aduanera;
  • la política comercial común;
  • la política exterior y de seguridad común;
  • el ámbito de la justicia y los asuntos de interior (aunque todos los países de la AELC forman parte de la zona Schengen); ni
  • la unión económica y monetaria (UEM).

e.Instituciones y mecanismos del EEE

1.Incorporación de la legislación de la Unión

Los nuevos textos relativos al mercado interior son examinados por el Comité Mixto del EEE compuesto por representantes de la Unión Europea y de los tres Estados AELC del EEE. En sus reuniones mensuales, este organismo se encarga de decidir qué actos legislativos y, más en general, qué actos de la Unión (acciones, programas, etc.) se deben incorporar al EEE. La incorporación se realiza oficialmente mediante la inclusión de los actos en cuestión en las listas de protocolos y anexos al Acuerdo sobre el EEE. De esta manera, varios miles de actos de la Unión se han incorporado al Acuerdo sobre el EEE. El Consejo del EEE, compuesto por representantes del Consejo de la Unión Europea y por los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados AELC del EEE, se reúne al menos dos veces al año al objeto de elaborar orientaciones políticas para el Comité Mixto.

2.Transposición

Tras la incorporación de un acto de la Unión al Acuerdo sobre el EEE, es necesario transponerlo a la legislación nacional de los Estados AELC del EEE (siempre que tal transposición resulte necesaria de conformidad con sus normas nacionales). Esta transposición puede adoptar la forma de una simple decisión gubernamental o requerir aprobación parlamentaria. La transposición es una operación formal, por lo que, en este punto, los actos solo pueden ser objeto de ajustes técnicos. Hay disposiciones del Acuerdo en las que se especifica que los países de la AELC han de participar en la preparación de los actos de la Unión.

3.Supervisión

Una vez que la legislación del mercado interior se ha ampliado a los Estados AELC del EEE, el Órgano de Vigilancia y el Tribunal de la AELC supervisan su correcta transposición y aplicación. El Órgano de Vigilancia de la AELC mantiene un cuadro de indicadores del mercado interior con el que supervisa la aplicación de la legislación por parte de los países del EEE.

4.Papel de los Parlamentos

Tanto el Parlamento Europeo como los Parlamentos nacionales de los Estados AELC del EEE participan activamente en la supervisión del Acuerdo sobre el EEE. De conformidad con el artículo 95 del Acuerdo, se instituyó un Comité Parlamentario Mixto del EEE, que se reúne dos veces al año. El Parlamento Europeo y los Parlamentos de los Estados del EEE se turnan para acoger a dicho Comité, en cuya presidencia se alternan anualmente un diputado del Parlamento Europeo y otro de un Parlamento del EEE. Cada delegación está compuesta por doce miembros. A las reuniones asisten parlamentarios de la Asamblea Federal de Suiza en calidad de observadores. Toda la legislación de la Unión de aplicación en el EEE se somete al control de su Comité Parlamentario Mixto, cuyos miembros tienen derecho a formular preguntas orales y escritas a los representantes del Consejo del EEE y el Comité Mixto del EEE y a expresar sus opiniones en informes o resoluciones. El mismo procedimiento se emplea para controlar la aplicación de la legislación.

Suiza

Suiza, como miembro de la AELC, participó en las negociaciones del Acuerdo sobre el EEE y lo firmó el 2 de mayo de 1992. El Gobierno suizo presentó a continuación una solicitud de adhesión a la Unión el 22 de mayo de 1992. Sin embargo, tras un referéndum celebrado el 6 de diciembre de 1992 y que arrojó un resultado contrario a la participación en el EEE, el Consejo Federal de Suiza detuvo la candidatura del país a la Unión y el EEE. Suiza ha tenido desde ese momento categoría de observador en la EEE, y sus relaciones con la Unión han progresado mediante acuerdos bilaterales tendentes a salvaguardar la integración económica con la Unión. Las relaciones bilaterales se han tensado sobremanera a partir de la iniciativa contra la inmigración de febrero de 2014, cuyos resultados han puesto en tela de juicio los principios de libre circulación y mercado único sobre los que se sustentan estas relaciones.

La Unión y Suiza han firmado más de ciento veinte acuerdos bilaterales, incluidos un acuerdo de libre comercio en 1972 y dos grandes paquetes de acuerdos bilaterales sectoriales mediante los cuales una parte importante de la legislación suiza se adaptó a la de la Unión en el momento de la firma. El primer paquete de acuerdos sectoriales (a los que se conoce como «Acuerdos bilaterales I») fue suscrito en 1999 para su entrada en vigor en 2002. Estos siete acuerdos abarcan los aspectos relacionados con la libre circulación y la apertura recíproca de los mercados[1]. En 2004 se firmó otro paquete de acuerdos sectoriales («Acuerdos bilaterales II»), que entró en vigor en 2005. Estos acuerdos tienen que ver fundamentalmente con el refuerzo de la cooperación económica y la ampliación de la cooperación a los ámbitos del asilo y la libre circulación dentro del espacio Schengen[2]. En 2010 se suscribió otro acuerdo relativo a la participación de Suiza en los programas de la Unión de educación, formación profesional y juventud. Las relaciones entre la Unión y Suiza, que en la actualidad se rigen por más de ciento veinte acuerdos sectoriales, siguen prosperando.

Si bien con estos acuerdos se han intensificado las relaciones económicas, también se ha creado una red compleja, y en ocasiones incoherente, de obligaciones a las que no es fácil atender. A diferencia del Acuerdo sobre el EEE, los acuerdos bilaterales con Suiza son de carácter estático, dado que no existen mecanismos adecuados para adaptar los acuerdos a los cambios en la legislación de la Unión, ni tampoco hay mecanismos de supervisión ni mecanismos eficientes de solución de litigios. Dado el número cada vez mayor de ámbitos que abarcan estos acuerdos, así como los nuevos acuerdos previstos en temas como la electricidad, estas deficiencias son ahora más acusadas. Cada vez resulta más difícil gestionar el elevado número de acuerdos, entre los que por otra parte hay discrepancias, y su actualización es una labor que consume tiempo y recursos. A fin de solventar las «dificultades institucionales», el 22 de mayo de 2014 la Unión y Suiza entablaron negociaciones para alcanzar un acuerdo marco institucional, tras la adopción de los mandatos en Suiza y la Unión en, respectivamente, diciembre de 2013 y mayo de 2014. Estas negociaciones tienen por objeto tanto resolver los problemas derivados del carácter cambiante del acervo de la Unión relativo al mercado interior como implantar un mecanismo de solución de litigios en la red actual de tratados bilaterales. Las negociaciones del acuerdo marco institucional son de vital importancia, dado que el Consejo de la Unión Europea está firmemente decidido a impedir a Suiza cualquier otro tipo de acceso al mercado único (por ejemplo, a la electricidad) sin dicho acuerdo. Las negociaciones están en punto muerto desde enero de 2015 por las repercusiones de la crisis de la libre circulación, y cómo se cierren dependerá de la solución que se halle para esta. El 9 de febrero de 2014, una estrecha mayoría de los suizos (50,3 %) votaron a favor de reformar la constitución para implantar cuotas anuales en la cantidad de ciudadanos no suizos y para dar prioridad a los ciudadanos suizos en el mercado laboral. La ejecución del veredicto de las urnas no solo sería contraria al acuerdo sobre la libre circulación de personas (parte de los Acuerdos bilaterales I), sino que también haría peligrar todos los paquetes de tratados bilaterales que el país ha suscrito con la Unión en virtud de la cláusula «guillotina», según la cual, de rescindirse un acuerdo, los restantes quedarían asimismo sin efecto. Ante la rotunda negativa de la Unión a renegociar el acuerdo de libre circulación, el Gobierno suizo se está viendo en dificultades para escapar del callejón sin salida político y legal en el que le ha metido la iniciativa, por lo que siguen produciéndose consultas a tal fin entre la Comisión y las autoridades suizas.

Políticas septentrionales

La Unión también ha participado activamente en varias políticas y foros dedicados a la rápida evolución del extremo septentrional de Europa y de la región ártica en general, especialmente mediante su aportación a las iniciativas siguientes:

  • La Dimensión Septentrional, que desde 2007 ha servido de política común para la Unión, Rusia, Noruega e Islandia. Esta política complementa el diálogo entre la Unión y Rusia y ha conducido a asociaciones sectoriales eficaces de cooperación en las regiones del mar Báltico y del mar de Barents. La Dimensión Septentrional cuenta con un órgano parlamentario (el Foro Parlamentario de la Dimensión Septentrional) del que es miembro fundador el Parlamento Europeo.
  • El Consejo de los Estados del Mar Báltico (CEMB), formado en 1992 por la Unión y los Estados de la cuenca del Báltico tras la disolución de la URSS. Todos los Estados miembros del CEMB participan en la Conferencia Parlamentaria del Mar Báltico (BSPC), de la que también forma parte el Parlamento Europeo.
  • La cooperación en la región del mar de Barents, que agrupa las regiones septentrionales de Finlandia, Noruega y Suecia, así como la parte noroccidental de Rusia. Esta cooperación tiene lugar a través del Consejo Regional de Barents, interregional; el Consejo Euroártico de Barents, interestatal (del cual es miembro la Unión Europea), y una asamblea parlamentaria (de la que forma parte el Parlamento Europeo).
  • Asuntos relativos al Círculo Polar Ártico. La política ártica de la Unión se basa en Comunicaciones de la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior (2008 y 2012), Conclusiones del Consejo (2009) y Resoluciones del Parlamento Europeo (2011 y 2014). En 2013, el Consejo Ártico concedió a la Unión la categoría de observador provisional. El Parlamento Europeo es miembro fundador de la Conferencia de Parlamentarios de la Región Ártica. En 2014, el Parlamento Europeo y el Consejo solicitaron una nueva comunicación conjunta de la Comisión y del SEAE sobre el Ártico, cuya publicación está prevista para abril de 2016.

[1]En estos siete acuerdos se abordan la libre circulación de personas, el transporte aéreo, el transporte terrestre, el comercio de productos agrícolas, las barreras técnicas al comercio, la contratación pública y la cooperación en materia de investigación.

[2]Estos acuerdos están relacionados con la participación de Suiza en los acuerdos de Schengen y Dublín, así como con los acuerdos en materia de fiscalidad de los rendimientos del ahorro, los productos agrícolas transformados, las estadísticas y la lucha contra el fraude, la participación en el programa MEDIA de la Unión y la Agencia Europea de Medio Ambiente, y la aportación económica de Suiza a la cohesión económica y social de los nuevos Estados miembros de la Unión.

Aydan Bahadir / Fernando Garcés de los Fayos

03/2016