Pääomien vapaa liikkuvuus

Pääomien vapaa liikkuvuus on paitsi uusin perussopimuksiin kirjatuista vapauksista myös niistä laajin, koska se kattaa ainoana kolmannet maat. Pääomavirtojen vapauttaminen on edennyt vähitellen. Maastrichtin sopimuksesta alkaen on poistettu kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä ja maksuja jäsenvaltioiden välillä tai jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä. Periaate on vaikutuksiltaan välitön, eli se ei edellytä uutta lainsäädäntöä unionin eikä jäsenvaltioiden tasolla.

Oikeusperusta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 63–66 artikla

Tavoitteet

Kaikki pääomanliikkeitä koskevat rajoitukset on poistettava sekä jäsenvaltioiden väliltä että jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliltä tietyissä olosuhteissa tehtäviä poikkeuksia lukuun ottamatta. Pääomien vapaa liikkuvuus tukee sisämarkkinoita ja täydentää kolmea muuta vapautta. Se myös lisää osaltaan talouskasvua tehostamalla pääomasijoituksia ja edistää euron käyttöä kansainvälisenä valuuttana, mikä vahvistaa unionin roolia globaalina toimijana. Vapauttaminen oli välttämätöntä myös talous- ja rahaliiton (EMU) kehittämisen ja euron käyttöönoton kannalta.

Saavutukset

a.Ensimmäiset vapauttamispyrkimykset (ennen yhtenäismarkkinoita)

Yhteisön ensimmäiset toimenpiteet olivat kapea-alaisia. Rooman sopimuksen mukaan rajoituksia oli poistettava vain siinä määrin kuin se oli tarpeen yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta. Vuonna 1960 annetulla ja vuonna 1962 muutetulla ns. ensimmäisellä pääomadirektiivillä[1] poistettiin rajoitukset tietyntyyppisiltä kaupallisilta ja yksityisiltä pääomanliikkeiltä, kuten kiinteistöhankinnoilta, kauppatoimiin liittyviltä lyhyiltä ja keskipitkiltä luotoilta sekä arvopaperien ostolta pörssissä. Eräät jäsenvaltiot menivät pidemmälle toteuttamalla yksipuolisia kansallisia toimenpiteitä, joilla poistettiin lähes kaikki pääomanliikkeiden rajoitukset (esimerkiksi Saksa, Yhdistynyt kuningaskunta ja Benelux-maat). Vuonna 1972 annettiin toinen direktiivi[2] kansainvälisistä pääomavirroista.

b.Kohti yleistä vapauttamista yhtenäismarkkinoita varten

Jatkoa vuonna 1960 aloitetulle vapauttamiselle jouduttiin odottamaan yhtenäismarkkinoiden käynnistymiseen asti. Ensimmäistä pääomadirektiiviä muutettiin vuosina 1985 ja 1986, jolloin vapauttaminen ehdoitta ulotettiin koskemaan muun muassa kauppatoimiin liittyviä pitkiä luottoja ja muiden kuin pörssiarvopaperien ostoja.

Koska päämääränä oli saada yhtenäismarkkinoiden luominen päätökseen vuoteen 1993 mennessä, perustaa talous- ja rahaliitto ja ottaa myöhemmin myös euro käyttöön, pääomanliikkeiden yleisen vapauttamisen ensimmäinen vaihe toteutettiin vuonna 1988 annetulla neuvoston direktiivillä[3], jolla lakkautettiin jäsenvaltioissa asuvien henkilöiden välillä tapahtuvien pääomanliikkeiden kaikki jäljellä olleet rajoitukset 1. heinäkuuta 1990 alkaen. Lisäksi direktiivissä annettiin joillekin maille oikeus pitää tietyn aikaa voimassa väliaikaisia rajoituksia: Irlannille, Portugalille ja Espanjalle 31. joulukuuta 1992 asti ja Kreikalle 30. kesäkuuta 1994 asti. Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen (SEU) liitetyssä pöytäkirjassa N:o 32 sallitaan edelleen Tanskan pitää voimassa lainsäädäntönsä, jolla rajoitetaan muiden kuin maan omien kansalaisten oikeutta hankkia vapaa-ajan asuntoja.

c.Lopullinen järjestelmä

1.Periaate

Toisessa vaiheessa pääomien vapaa liikkuvuus kirjattiin vuonna 1994 voimaan tulleessa Maastrichtin sopimuksessa muiden perussopimuksissa vahvistettujen vapauksien rinnalle. Nykyisin SEUT:n 63 artiklassa kielletään kaikki jäsenvaltioiden välisten sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisten pääomanliikkeiden ja maksujen rajoitukset. Euroopan unionin tuomioistuimen tehtävänä on tulkita pääoman vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä, ja tältä alalta on olemassa kattavaa oikeuskäytäntöä. Jos jäsenvaltiot rajoittavat perusteettomasti pääomien vapaata liikkuvuutta, sovelletaan SEUT:n 258–260 artiklan mukaista tavanomaista rikkomusmenettelyä.

2.Poikkeukset ja perustellut rajoitukset

Poikkeukset koskevat enimmäkseen kolmansiin maihin liittyviä pääomanliikkeitä (SEUT:n 64 artikla). Jäsenvaltiot voivat pitää voimassa suoria investointeja ja muita liiketoimia koskevia rajoituksia, jotka olivat voimassa tiettynä ajankohtana. Neuvosto voi lisäksi Euroopan parlamenttia kuultuaan ryhtyä toimiin, jotka käytännössä merkitsevät askelta taaksepäin pääomanliikkeiden vapauttamisessa kolmansien maiden kanssa. Neuvosto ja parlamentti voivat myös toteuttaa lainsäädäntötoimia, jotka koskevat suoria sijoituksia, sijoittautumista, rahoituspalvelujen tarjoamista tai arvopaperien hyväksymistä pääomamarkkinoille. SEUT:n 66 artikla kattaa kiireelliset toimenpiteet suhteessa kolmansiin maihin, mutta niitä voidaan toteuttaa enintään kuuden kuukauden ajan.

Ainoat perustellut rajoitukset pääomanliikkeille, myös unionin sisällä, vahvistetaan SEUT:n 65 artiklassa. Näihin kuuluvat i) toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä, jotta estetään kansallisen lainsäädännön rikkominen (erityisesti verotuksen ja rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvonnan alalla), ii) pääomanliikkeitä koskevat ilmoitusmenettelyt hallinnollisten tietojen tai tilastotietojen saamiseksi ja iii) toimenpiteet, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta. Viimeksi mainittuihin vedottiin euroalueen kriisin aikana, kun Kypros (2013) ja Kreikka (2015) joutuivat ottamaan käyttöön pääomanliikkeiden rajoitukset estääkseen pääoman hallitsemattoman ulosvirtauksen maasta. Kypros poisti kaikki jäljellä olleet rajoitukset vuonna 2015, mutta pääomanliikkeiden rajoitukset ovat yhä käytössä Kreikassa, tosin lievennettyinä.

SEUT:n 144 artiklassa sallitaan maksutasetukiohjelmien yhteydessä maksutaseen tasapainottamista koskevat suojatoimenpiteet, kun sisämarkkinoiden toiminta on uhattuna tai kun syntyy äkillinen kriisi. Tätä suojalauseketta sovelletaan vain euroalueen ulkopuolisiin jäsenvaltioihin.

SEUT:n 75 ja 215 artiklassa puolestaan määrätään mahdollisuudesta taloudellisiin seuraamuksiin joko terrorismin ennalta ehkäisemiseksi ja torjumiseksi tai yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa hyväksyttyjen päätösten perusteella.

3.Maksut

SEUT:n 63 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat maksuja jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä”.

Vuonna 2001 annettiin asetus maiden sisäisten ja rajatylittävien maksujen kustannusten yhdenmukaistamiseksi euroalueella. Se kumottiin ja korvattiin vuonna 2009[4].

Maksupalveludirektiivillä[5] luotiin oikeudellinen kehys antamalla kattavat säännökset, joita sovelletaan kaikkiin maksupalveluihin unionissa. Tarkoituksena oli tehdä rajatylittävistä maksuista yhtä helppoja, tehokkaita ja turvallisia kuin jäsenvaltioiden sisäisistä maksuista sekä tehostaa palvelua ja alentaa kustannuksia kilpailua lisäämällä ja avaamalla maksumarkkinat uusille palveluntarjoajille. Maksupalveludirektiivi muodosti tarvittavan kehyksen Euroopan pankki- ja maksualan aloitteelle, ”yhtenäiselle euromaksualueelle” (SEPA). SEPA-välineet olivat saatavilla vuoden 2010 loppuun mennessä, mutta niiden käyttö oli vähäistä. Niinpä vuonna 2012 annettiin asetus[6], jossa asetettiin unionin laajuiset määräajat siirtymiselle vanhoista, kansallisista tilisiirroista ja suoraveloituksista SEPA-välineisiin. Vuonna 2015 lainsäätäjät antoivat tarkistetun maksupalveludirektiivin[7], jolla kumottiin aiemmin voimassa ollut direktiivi. Sillä parannetaan avoimuutta ja kuluttajansuojaa ja mukautetaan säännöt innovatiivisiin maksupalveluihin, kuten internet- ja mobiilimaksuihin. Direktiivi tuli voimaan 12. tammikuuta 2016, ja se on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 13. tammikuuta 2018.

d.Muu kehitys

Pääomanliikkeiden vapauttamisessa unionissa saavutetusta edistymisestä huolimatta pääomamarkkinat ovat pysyneet suurelta osin hajanaisina. Komissio käynnistikin Euroopan investointiohjelman pohjalta syyskuussa 2015 yhden lippulaivahankkeensa, pääomamarkkinaunionin. Tähän sisältyy toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on luoda aidosti yhdentyneet pääoman sisämarkkinat vuoteen 2019 mennessä. Kesäkuussa 2017 julkaistiin pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman väliarviointi. Komissio ja jäsenvaltiot pyrkivät myös poistamaan rajatylittävien investointien esteitä, jotka kuuluvat kansallisen toimivallan piiriin. Tätä asiaa selvittämään perustettiin pääoman vapaan liikkuvuuden esteitä käsittelevä asiantuntijaryhmä. Maaliskuussa 2017 komissio julkaisi jatkona asiantuntijaryhmän työlle kertomuksen, jossa kuvattiin jäsenvaltioiden tilannetta.

Komissio pyrkii myös pääsemään eroon voimassa olevista EU:n sisäisistä kahdenvälisistä investointisopimuksista, joista monet ovat olleet olemassa ennen sen viimeisimpiä laajentumisia. Komissio pitää näitä jäsenvaltioiden välisiä sopimuksia esteenä sisämarkkinoille, sillä ne ovat paitsi ristiriidassa myös päällekkäisiä EU:n lainsäädäntökehyksen kanssa. Esimerkiksi kahdenvälisiin investointisopimuksiin sisältyvissä välimiesmenettelyissä sivuutetaan niin kansalliset tuomioistuimet kuin myös Euroopan unionin tuomioistuin, jolloin EU:n oikeutta ei voida soveltaa. Sopimuksissa voidaan myös kohdella suotuisammin EU:n sisäisiä kahdenvälisiä investointisopimuksia tehneiden jäsenvaltioiden sijoittajia. Komissio on aloittanut rikkomusmenettelyjä useita jäsenvaltioita vastaan.

Komissio julkaisee vuosittain kertomuksia ja tutkimuksia pääomavirroista EU:ssa ja maailmanlaajuisesti.

Euroopan parlamentin rooli

Parlamentti on tukenut voimakkaasti pyrkimyksiä vapauttaa pääomanliikkeet. Se on kuitenkin aina painottanut, että vapauttamisen on oltava laajempaa unionin sisällä kuin unionin ja muun maailman välillä, jotta eurooppalaisten säästöt suuntautuisivat pääasiassa eurooppalaisiin investointeihin. Parlamentti on myös korostanut, että pääomien vapauttamista tulisi seurata rahoituspalvelujen täydellinen vapauttaminen ja verolainsäädännön yhdenmukaistaminen, jotta voidaan luoda yhtenäiset eurooppalaiset rahoitusmarkkinat. Juuri parlamentin poliittisen painostuksen ansiosta komissio saattoi käynnistää maiden sisäisten ja rajojen yli suoritettavien maksujen yhdenmukaistamista koskevan lainsäädännön valmistelun.

Parlamentti on tukenut pääomamarkkinaunionin perustamista. Se on hyväksynyt päätöslauselman, jossa korostettiin tarvetta varmistaa toimijoille yhtäläiset toimintaedellytykset, jotta voidaan parantaa pääoman kohdentamista EU:ssa. Päätöslauselmassa kehotettiin poistamaan rajatylittävän rahoituksen nykyiset esteet, etenkin pk-yritysten kohdalla, ja antamaan Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle (ESMA) merkittävämpi tehtävä valvonnan lähentämisen lujittamisessa.

[1]ETY:n neuvoston ensimmäinen direktiivi perustamissopimuksen 67 artiklan täytäntöönpanosta (EYVL 43, 12.7.1960, s. 921).

[2]Neuvoston direktiivi 72/156/ETY, annettu 21. maaliskuuta 1972, kansainvälisten pääomavirtojen säätelystä ja niistä kotimaiselle maksuvalmiudelle aiheutuvien haittojen torjumisesta (EYVL L 91, 18.4.1972, s. 13).

[3]Neuvoston direktiivi 88/361/ETY, annettu 24. kesäkuuta 1988, perustamissopimuksen 67 artiklan täytäntöönpanosta (EYVL L 178, 8.7.1988, s. 5).

[4]Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 924/2009, annettu 16. syyskuuta 2009, rajatylittävistä maksuista yhteisössä ja asetuksen (EY) N:o 2560/2001 kumoamisesta (EUVL L 266, 9.10.2009, s. 11).

[5]Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/64/EY, annettu 13. marraskuuta 2007, maksupalveluista sisämarkkinoilla, direktiivien 97/7/EY, 2002/65/EY, 2005/60/EY ja 2006/48/EY muuttamisesta ja direktiivin 97/5/EY kumoamisesta (EUVL L 319, 5.12.2007, s. 1).

[6]Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 260/2012, annettu 14. maaliskuuta 2012, euromääräisiä tilisiirtoja ja suoraveloituksia koskevista teknisistä ja liiketoimintaa koskevista vaatimuksista sekä asetuksen (EY) N:o 924/2009 muuttamisesta (EUVL L 94, 30.3.2012, s. 22).

[7]Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/2366, annettu 25. marraskuuta 2015, maksupalveluista sisämarkkinoilla, direktiivien 2002/65/EY, 2009/110/EY ja 2013/36/EU ja asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta sekä direktiivin 2007/64/EY kumoamisesta (EUVL L 337, 23.12.2015, s. 35).

Dražen Rakić

11/2017