Ulkorajojen valvonta

Rajaturvallisuuden ylläpitämistä on kehitetty merkittävästi luomalla erilaisia välineitä ja virastoja, kuten Schengenin tietojärjestelmä (SIS), viisumitietojärjestelmä (VIS) ja Euroopan raja- ja merivartiovirasto. EU:hun suuntautuvien erilaisten muuttovirtojen aiheuttamat haasteet sekä lisääntynyt huoli turvallisuudesta ovat johtaneet uuteen toiminnan kauteen, johon liittyy kehitys kohti suorempaa operatiivista tukea ja unionin tason rajaturvallisuuden korostuminen.

Oikeusperusta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 67 ja 77 artikla

Tavoitteet

Schengen-alue eli yhtenäinen alue ilman sisärajatarkastuksia edellyttää yhteistä ulkorajavalvontapolitiikkaa. Unionissa on sen vuoksi luotava yhteiset säännöt ulkorajoilla tehtäville rajatarkastuksille ja otettava asteittain käyttöön yhdennetty rajaturvallisuusjärjestelmä.

Saavutukset

Ensimmäinen askel kohti yhteistä ulkorajavalvontapolitiikkaa otettiin 14. kesäkuuta 1985, jolloin viisi Euroopan talousyhteisön silloisesta kymmenestä jäsenvaltiosta allekirjoitti Schengenin sopimuksen. Sitä täydennettiin viisi vuotta myöhemmin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyllä yleissopimuksella. Schengenin säännöstöllä (kuten näitä sopimuksia ja sääntöjä yhteisesti kutsutaan) luotu rajaton Schengen-alue käsittää nykyisin 26 Euroopan valtiota.

a.Schengenin säännöstö ulkorajojen ylittämisestä

Nykyinen ulkorajoja koskeva Schengenin säännöstö perustuu EU:n oikeusjärjestykseen Amsterdamin sopimuksella sisällytettyyn alkuperäiseen säännöstöön. Sen muodostavat säännöt käsittävät useita erilaisia toimenpiteitä, jotka voidaan jakaa karkeasti viiteen luokkaan.

Ulkorajojen valvonnan keskeinen pilari on ensinnäkin Schengenin rajasäännöstö, jossa vahvistetaan ulkorajojen ylittämistä koskevat säännöt ja rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille koskevat edellytykset. Toiseksi kaikilla jäsenvaltioilla ei ole valvottavia ulkorajoja eivätkä rajatylittävät liikennevirrat vaikuta niihin samalla tavoin, joten EU pyrkii rahastojensa avulla korvaamaan osan jäsenvaltioille ulkorajoilla aiheutuvista kustannuksista. Kaudella 2007–2013 taloudellisen taakan jakamisessa käytetty mekanismi oli ulkorajarahasto. Kaudella 2014–2020 sen on korvannut sisäisen turvallisuuden rahastoon sisältyvä ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusväline. Kolmas toimenpideryhmä liittyy sellaisten maahanmuuttoa ja rajaturvallisuutta koskevien keskitettyjen tietokantojen perustamiseen kuin Schengenin tietojärjestelmä (SIS) ja viisumitietojärjestelmä (VIS) sekä Eurodac-järjestelmä, joka on eurooppalainen sormenjälkitietokanta turvapaikanhakijoiden tunnistamiseksi ja Dublin-asetuksen asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi (lisätietoja Eurodac-tietokannasta ja Dublin-asetuksesta on luvussa 4.2.2). Ihmissalakuljettajia koskevien neljännen ryhmän toimenpiteiden[1] tarkoituksena on ehkäistä laitonta maahantuloa, kauttakulkua ja maassa oleskelua sekä asettaa näitä koskevia seuraamuksia. Viides toimenpidepaketti liittyy rajaturvallisuutta koskevaan operatiiviseen yhteistyöhön, josta vastaa Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex).

1.Schengenin tietojärjestelmä (SIS)

Nyt jo toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmä muodostaa tiedonhallintainfrastruktuurin, jolla tuetaan rajavalvontaa ja siihen liittyviä poliisi- ja oikeudellisen yhteistyön turvallisuustehtäviä. Järjestelmään osallistuvat valtiot tekevät ilmoituksia etsintäkuulutetuista tai kadonneista henkilöistä, kadonneesta tai varastetusta omaisuudesta ja maahantulokielloista tietokantaan, jota voivat käyttää suoraan kaikki poliisit ja muut lainvalvontaviranomaiset sekä kaikki ne viranomaiset, jotka työssään tarvitsevat tietokannassa olevia tietoja. Kun Schengenin tietojärjestelmässä olevista ilmoituksista tarvitaan lisätietoja, näitä tietoja vaihdetaan kaikkiin Schengen-valtioihin perustettujen SIRENE-järjestelmän (Supplementary Information Request at the National Entry) kansallisten toimistojen verkoston kautta. Ne koordinoivat SIS-järjestelmässä tehtyihin ilmoituksiin liittyviä toimenpiteitä ja varmistavat asianmukaiset toimenpiteet, jos esimerkiksi etsintäkuulutettu henkilö pidätetään tai Schengen-alueelle yrittää saapua henkilö, jolla on maahantulokielto, tai jos kadonnut henkilö löydetään tai varastettu auto tai henkilötodistus takavarikoidaan. Toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmä (SIS II) sisältää uusia toimintoja ja ominaisuuksia, sillä siinä esimerkiksi hyödynnetään biometrisiä tietoja ja kytketään ilmoituksia toisiinsa. Järjestelmän käyttöönotto viivästyi kuitenkin huomattavasti sen monimutkaisuuden vuoksi. Järjestelmä oli alun perin tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 2007, mutta käyttöönotto tapahtui vasta 9. huhtikuuta 2013. Sitä hallinnoi VIS- ja Eurodac-järjestelmien lisäksi vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava virasto, eu-LISA.

2.Viisumitietojärjestelmä (VIS)

VIS-järjestelmän tarkoituksena on parantaa yhteisen viisumipolitiikan toteuttamista, konsuliyhteistyötä ja viisumiasioita hoitavien keskusviranomaisten tietojenvaihtoa. VIS on yhdistetty Schengen-valtioiden kaikkiin viisumeja myöntäviin konsulaatteihin ja ulkorajojen rajanylityspaikkoihin. VIS-järjestelmän ansiosta rajavartijat voivat tarkistaa näissä rajanylityspaikoissa, onko biometrisen viisumin haltija ja hakija yksi ja sama henkilö. Tämä tapahtuu vertaamalla sormenjälkiä sekä viisumiin liitettyihin biometrisiin tietoihin että koko VIS-järjestelmän tietoihin. Järjestelmä on varustettu korkeatasoisilla turvatoimilla, jotta se toimisi vakaasti ja olisi jatkuvasti käytettävissä ja jotta tietoihin pääsisivät käsiksi vain valtuutetut henkilöt luvallisissa tarkoituksissa. Lainvalvontaviranomaiset ja Europol voivat käyttää järjestelmän tietoja terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten paljastamis- ja selvittämistarkoituksessa. VIS-järjestelmän toiminta käynnistettiin kaikissa Schengen-valtioiden viisumeja myöntävissä konsulaateissa Pohjois-Afrikassa lokakuussa 2011, ja nyt se on otettu käyttöön kaikkialla maailmassa.

3.Euroopan raja- ja merivartiovirasto (Frontex)

Frontexin päätehtävänä on Euroopan raja- ja merivartiovirastoa koskevan asetuksen[2] mukaisesti tukea yhdennettyä rajaturvallisuutta ulkorajoilla. Lisäksi sen tehtävänä on varmistaa muuttovirtojen tehokas hallinta ja taata turvallisuuden korkea taso EU:ssa. Se auttaa myös turvaamaan EU:n vapaan liikkuvuuden ja kunnioittaa täysimääräisesti perusoikeuksia. Siihen kuuluvat Euroopan raja- ja merivartiovirasto ja rajaturvallisuudesta vastaavat kansalliset viranomaiset. Toiminnassaan virasto keskittyy pääasiassa ottamaan käyttöön rajaturvallisuuden operatiivisen strategian ja koordinoimaan kaikkien jäsenvaltioiden tarjoamaa apua. Se sijaitsee Varsovassa.

b.EU:n ulkorajojen valvonnan kehitys

Frontexin perustamisen jälkeen on edetty usean eri käytännön vaiheen kautta kohti yhdennetympää ulkorajojen valvontaa: on tehty merkittäviä päivityksiä tekniseen infrastruktuuriin, toteutettu lukuisia yhteisiä rajavalvontaoperaatioita ja kehitetty nopean toiminnan valmiuksia (ensin nopeiden rajainterventioryhmien ja vuodesta 2011 Euroopan rajavartijaryhmien kautta). Muutoksia on vauhdittanut lukuisten ihmisten hukkuminen Välimerellä viime vuosina sekä pakolais- ja siirtolaisvirtojen valtava kasvu. Vuoden 2014 loppupuolella käynnistettiin yhteinen Triton-operaatio, ja vuonna 2015 sitä laajennettiin huomattavasti. Operaation tavoitteena on valvoa merirajaa lähinnä Libyan ja Italian välillä. Italian ulkorajojen valvonnan operatiiviseen tukemiseen käytetään useiden eri jäsenvaltioiden henkilöstöä ja kalustoa. Kreikassa Frontexin yhteistä Poseidon-operaatiota vahvistettiin huomattavasti joulukuussa 2015, ja siitä tehtiin nopean toiminnan operaatio, johon kuuluu enemmän henkilöstöä ja teknistä kalustoa, jotta voidaan vastata ulkorajojen valvonnan haasteisiin. Frontex on yhdessä muiden asianomaisten EU:n virastojen kanssa ollut tärkeässä asemassa myös, kun on reagoitu joitakin jäsenvaltioita kohtaaviin toisenlaisiin haasteisiin eli kun on perustettu järjestelykeskuksia (”hotspot”) ja muuttoliikkeen hallinnan tukiryhmiä. Ryhmien toiminta edellyttää yhteistyötä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (4.2.2), Europolin (4.2.7) ja Frontexin sekä kansallisten viranomaisten ja muiden virastojen välillä, jotta EU:hun saapuvien henkilöiden henkilöllisyys ja heidän suojelutarpeensa voidaan selvittää ja jotta voidaan rekisteröidä heidät sekä järjestää niiden palauttaminen, joilla ei ole oikeutta oleskeluun. Frontex on EU:n alueellisten toimintayksikköjen vastuuvirasto, ja sen Italian järjestelykeskuksista vastaava päämaja on Cataniassa ja Kreikan järjestelykeskuksista vastaava päämaja Pireuksessa. Sekä merioperaatiot että jäsenvaltioille annettu välitön tuki järjestelykeskuksissa ovat EU:n konkreettisia tapoja reagoida tilanteeseen, jossa on kyse sekä humanitaarisesta kriisistä että rajaturvallisuushaasteista.

Lisääntyneet pakolais- ja siirtolaisvirrat sekä kasvava terrorismin uhka ovat johtaneet unionin tason rajaturvallisuuden korostumiseen. Erityisesti ns. vierastaistelijoiden ongelman johdosta hyväksyttiin äskettäin ehdotus, joka koskee Schengen-alueelle tulevien ja sieltä poistuvien unionin kansalaisten pakollisten tarkastusten käyttöönottoa maarajoilla, satamissa ja lentokentillä muuttamalla Schengenin rajasäännöstöä. Tämän muutoksen perusteella kansalaiset on tarkoitus tarkastaa järjestelmällisesti vertaamalla heidän tietojaan SIS II -tietokantaan ja Interpolin varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokantaan.

Rajapolitiikan muut keskeiset kehityskohteet liittyvät älykkäitä rajoja koskevaan toimenpidepakettiin, jonka tarkoituksena on nykyaikaistaa rajaturvallisuutta automatisoimalla rajatarkastukset ja parantamalla rajanylitystietojen laatua. Lokakuussa 2011 komissio antoi tiedonannon älykkäistä rajoista ja sen jälkeen helmikuussa 2013 asiaa koskevan lainsäädäntöehdotuksen. Paketissa oli kaksi osaa: rajanylitystietojärjestelmässä (EES) sähköiseen tietokantaan kirjattaisiin maahantulon aika ja paikka sekä lyhyiden laillisten oleskelujen kesto, ja rekisteröityjen matkustajien ohjelmassa kevennettäisiin ja automatisoitaisiin tiettyjen matkustajaryhmien, kuten liikematkustajien, rajatarkastuksia. Älykkäitä rajoja koskevan komission paketin alkuperäistä kustannusarviota ei kuitenkaan ole pidetty uskottavana, ja järjestelmän teknistä toteutettavuutta samoin kuin sen ennustettuja hyötyjä on epäilty. Komissio päättikin teettää uuden teknisen selvityksen, joka saatiin valmiiksi lokakuussa 2014. Vuonna 2015 eu-LISAn johdolla toteutettiin useita käytännön ja operatiivisia testejä. Komissio teki huhtikuussa 2016 uuden ehdotuksen, joka tällä kertaa koski ainoastaan rajanylitystietojärjestelmää.

Vaikka uudessa rajanylitystietojärjestelmässä pyritään samaan yleistavoitteeseen eli nopeuttamaan, helpottamaan ja lujittamaan unionin ulkopuolisten maiden kansalaisten rajatarkastusmenettelyjä, siinä on eräitä huomattavia muutoksia vuoden 2013 ehdotukseen verrattuna. Ensinnäkin siinä vähennetään kerättävien ja tallennettavien tietojen määrää (esimerkkinä sormenjäljet) ja ehdotetaan huomattavaa kustannusten vähennystä alkuperäisestä 1,1 miljardista eurosta 408 miljoonaan euroon. Lisäksi komission ehdotuksen mukaan viisumitietojärjestelmä (ks. edellä) ja rajanylitystietojärjestelmä olisivat yhteentoimivia ja lainvalvontaviranomaisilla olisi pääsy tietoihin tietyillä edellytyksillä. Uusi ehdotus on parhaillaan parlamentin ja neuvoston käsiteltävänä.

Lisäksi komissio esitti marraskuussa 2016 lainsäädäntöehdotuksen EU:n matkustustieto- ja -lupajärjestelmän (ETIAS) perustamisesta. Tavoitteiltaan Yhdysvaltojen tunnetun sähköisen ESTA-matkustuslupajärjestelmän kaltaisen järjestelmän luominen johtaisi viisumivaatimuksesta vapautettujen matkustajien lisävalvontaan. ETIAS-järjestelmän avulla määritettäisiin kaikkien viisumivaatimuksesta vapautettujen kolmansien maiden kansalaisten oikeus matkustaa Schengenin alueelle ja tällaisen matkustamisen mahdollisesti aiheuttama turvallisuusriski tai maahanmuuton riski. Tietoja matkustajista koottaisiin ennen heidän matkaansa.

Euroopan parlamentin rooli

Parlamentti on suhtautunut kaksijakoisesti ulkorajavalvontapolitiikan kehittämiseen. Se on laajalti tukenut Frontexin ja muiden EU:n virastojen vahvempaa roolia toiminnan organisoinnissa ja kehottanut usein lujittamaan tätä roolia entisestään, kun EU pyrkii ratkaisemaan Välimeren alueen muuttoliikekriisiä. Välimeren alueen tilanteesta ja tarpeesta kokonaisvaltaiselle EU:n lähestymistavalle muuttoliikkeeseen 12. huhtikuuta 2016 antamassaan päätöslauselmassa parlamentti antoi tunnustuksensa Frontexin toiminnalle ihmishenkien pelastamiseksi Välimerellä. Lisäksi se totesi, että jäsenvaltiot tarvitsevat järjestelykeskusten johdosta Frontexin, Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston, Europolin ja Eurojustin operatiivista tukea ja että näillä virastoilla on oltava riittävät resurssit, jotta ne voivat suoriutua niille annetuista tehtävistä.

Parlamentin näkemys Frontexin kehityksestä on ollut suurelta osin myönteinen, mutta se on suhtautunut selvästi varauksellisemmin älykkäitä rajoja koskevaan pakettiin. Komission tehtyä ehdotuksensa vuonna 2013 parlamentti esitti voimakkaan epäilyksensä henkilötietojen valtavasta teknisestä keräämisestä ja laajamittaisesta käsittelystä, jota ulkorajoilla on ehdotettu tehtäväksi. Parlamentin huolenaiheena ovat myös älykkäisiin rajoihin liittyvän tekniikan ennustetut kustannukset samoin kuin sen hyötyihin liittyvät epäilyt. Parlamentti totesikin toisesta kertomuksesta EU:n sisäisen turvallisuuden strategian täytäntöönpanosta 12. syyskuuta 2013 antamassaan päätöslauselmassa, että muuttoliikkeen ja rajavalvonnan alan uusien tietotekniikkajärjestelmien, kuten älykkäitä rajoja koskevien aloitteiden, mahdollista kehittämistä olisi tutkittava tarkoin erityisesti välttämättömyys- ja suhteellisuusperiaate huomioon ottaen. Se palasi tähän asiaan komissiolle ja neuvostolle syyskuussa 2015 esittämässään suullisessa kysymyksessä, jossa se kysyi niiden näkemyksiä järjestelmän käytöstä lainvalvontatarkoituksiin ja siitä, mikä merkitys on unionin tuomioistuimen tuomiolla, jonka se antoi huhtikuussa 2014 tietojen säilyttämisestä annetusta direktiivistä (4.2.8). Parlamentin vastaus tarkistettuun ehdotukseen jää nähtäväksi.

[1]Neuvoston direktiivi 2002/90/EY ja neuvoston puitepäätös 2002/946/YOS.

[2]EUVL L 251, 16.9.2016, s. 1.

Kristiina Milt

10/2017