Kehityspolitiikan yleiskatsaus

Kehityspolitiikka on yksi Euroopan unionin ulkoisen toiminnan avainaloista. Alun perin unioni keskittyi Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioihin, mutta nykyään se toimii yhdessä noin 160 maan kanssa eri puolilla maailmaa. Unionin kehityspolitiikan päätavoite on köyhyyden poistaminen. Muita tavoitteita ovat ihmisoikeuksien ja demokratian puolustaminen, sukupuolten tasa-arvon edistäminen sekä ympäristö- ja ilmastohaasteisiin vastaaminen. Unioni on maailman suurin kehitysavun antaja.

Oikeusperusta

  • Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 21 artiklan 1 kohta: unionin kehitysyhteistyön yleinen valtuutus ja perusperiaatteet
  • Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 4 artiklan 4 kohta ja 208–211 artikla
  • SEUT:n 312–316 artikla: talousarvioasiat
  • Cotonoun sopimus (AKT-valtiot) ja erilaiset kahdenväliset assosiaatiosopimukset (SEUT:n 217 artikla): erityiset yhteistyösopimukset

Toimintaperiaatteet ja rahoitus

a.Kestävän kehityksen toimintaohjelma 2030

Kansainvälisellä tasolla uuden globaalin toimintakehyksen tarjoaa vuoteen 2030 ulottuva ohjelma ”Transforming our world: the 2030 agenda for sustainable development”, joka hyväksyttiin New Yorkissa syyskuussa 2015. Se tukee köyhyyden poistamista ja kestävän kehityksen saavuttamista vuoteen 2030 mennessä. Kehitysohjelma on jatkoa vuosituhattavoitteille, ja siinä esitetään 17 uutta kestävän kehityksen päätavoitetta ja 169 niihin liittyvää alatavoitetta. Kestävän kehityksen agendaan on yhdistetty myös heinäkuussa 2015 hyväksytty YK:n Addis Abeban toimintasuunnitelma, jossa määritetään vuoteen 2030 ulottuvan ohjelman toteuttamiseksi tarvittavat resurssit ja jossa EU sitoutuu uudelleen käyttämään kehitysapuun 0,7 prosenttia BKTL:staan. EU osallistui täysipainoisesti uuden vuoteen 2030 ulottuvan toimintaohjelman laatimiseen ja on sitoutunut edistämään ohjelmaa sisäisillä ja ulkoisilla toimillaan. Sisäisenä toimena komissio antoi marraskuussa 2016 tiedonannon ”Seuraavat toimet Euroopan kestävän tulevaisuuden varmistamiseksi”, jossa sovitetaan kestävän kehityksen tavoitteet unionin toimintapolitiikan puitteisiin ja komission tämänhetkisiin painopisteisiin. Ulkoisena toimena komissio julkaisi niin ikään marraskuussa 2016 tiedonannon, jossa ehdotettiin vuonna 2005 hyväksytyn kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen uudelleentarkastelua, jotta voidaan ottaa huomioon globaalin toimintakehyksen ja kansainvälisen toimintaympäristön muutokset.

b.Uusi kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus

Toimielinten keskusteltua asiasta perusteellisesti Euroopan parlamentin puhemies, Maltan pääministeri EU:n neuvoston ja jäsenvaltioiden puolesta, komission puheenjohtaja ja unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja / komission varapuheenjohtaja allekirjoittivat ehdotetun uuden kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen 7. kesäkuuta 2017. Siinä esitetään keskeiset periaatteet ja strategia kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ne ohjaavat EU:n ja sen jäsenvaltioiden kehityspolitiikkaa seuraavien 15 vuoden aikana. Uudessa konsensuksessa vahvistetaan, että köyhyyden poistaminen on edelleen unionin kehityspolitiikan ensisijainen tavoite.

c.EU:n muutossuunnitelma

EU:n neuvosto hyväksyi toukokuussa 2012 niin kutsutun muutossuunnitelman, jossa esitetään konkreettisia ehdotuksia EU:n kehityspolitiikan vaikutuksen lisäämiseksi. Siinä kehityspolitiikan keskeisiksi osatekijöiksi määritellään ”ihmisoikeuksien, demokratian, oikeusvaltion ja hyvän hallintotavan edistäminen” sekä ”osallistuva ja kestävä kasvu”. Samoin todetaan, että EU:n apua olisi ohjattava ”sitä eniten tarvitseville maille”, mukaan lukien epävakaat valtiot ja vähiten kehittyneet maat. Eriyttäminen on uusi periaate, jonka mukaan avun määrä ja välineet voidaan sovittaa kunkin maan erityistarpeiden ja sen hallinnon suorituskyvyn mukaan. Muutossuunnitelma on vaikuttanut merkittävästi ohjelmakauden 2014–2020 tukiohjelmien valmisteluun.

d.Avun tuloksellisuus ja politiikan johdonmukaisuus

Unionin kehityspolitiikalla pyritään edistämään toimintalinjojen yhdenmukaistamista ja kumppanimaiden entistä tiiviimpää osallistumista varojen jakamiseen ja rahoituksen suunnitteluun. Tätä varten unioni hyväksyi vuonna 2007 kehityspolitiikan työnjakoa koskevat menettelysäännöt ja vuonna 2011 avun tuloksellisuutta koskevan toimintakehyksen. Nämä toimet ovat sopusoinnussa niiden kansainvälisten toimien kanssa, joita on toteutettu OECD:n vuonna 2005 hyväksymän Pariisin julistuksen perusteella. Siinä korostetaan kehitysavun omavastuullisuutta, yhdenmukaistamista, yhteensovittamista, tuloksia ja keskinäistä vastuuta. Avun tuloksellisuutta koskevaa kansainvälistä toimintakehystä on tarkistettu kahdesti: Accran toimintasuunnitelmassa (2008) ja tehokasta kehitysyhteistyötä koskevassa Busanin kumppanuudessa (2011). Unioni tuki voimakkaasti kumpaakin tarkistusprosessia. Tehokasta kehitysyhteistyötä koskevan maailmanlaajuisen kumppanuuden ensimmäinen korkean tason kokous pidettiin Meksikossa huhtikuussa 2014, ja tavoitteena oli ottaa kehitystoimien tuloksellisuus vuoden 2015 jälkeisen asialistan keskiöön. Toinen korkean tason kokous pidettiin Nairobissa, Keniassa, marraskuun 2016 lopulla.

Vuonna 2005 unioni hyväksyi myös ohjelman kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuudesta. Ohjelmaa sovelletaan 12 eri politiikanalalla, jotka myöhemmin ryhmiteltiin uudelleen viideksi pääalaksi: 1) kauppa ja rahoitus, 2) ilmastonmuutoksen torjunta, 3) maailmanlaajuisen elintarviketurvan varmistaminen, 4) maahanmuuton hyödyntäminen kehityspolitiikassa sekä 5) turvallisuuden ja kehityksen välisten yhteyksien ja synergioiden tehostaminen maailmanlaajuisen rauhanrakentamisohjelman puitteissa. Komissio julkaisee joka toinen vuosi kertomuksen, jossa kuvataan unionin edistymistä kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuuden alalla. Viimeisin kertomus julkaistiin elokuussa 2015. Parlamentti käsittelee tätä aihetta usein, ja sillä on sitä varten pysyvä esittelijä.

e.Oikeudellinen ja taloudellinen toimintakehys

Unionin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineitä on viime vuosina tarkistettu ja yksinkertaistettu huomattavasti. Vuosien 2007–2013 monivuotisessa rahoituskehyksessä unioni korvasi aiemman rahoituskehyksen 30 ohjelmaa ja 90 budjettikohtaa kahdeksalla kehityspoliittisella välineellä. Vuosien 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä välineiden rakennetta on muutettu vain hieman perustamalla uusi kumppanuusväline (ks. jäljempänä taulukko 1). Kehitysyhteistyöstä on muutosten avulla tehty entistä selkeämmin eriytettyä, tuloksellisempaa, yksinkertaisempaa ja joustavampaa.

f.Ulkoisen toiminnan tärkeimmät rahoitusvälineet

Taulukko 1: EU:n ulkoisen toiminnan rahoitusvälineet (monivuotinen rahoituskehys 2014–2020)

Väline Kohde Tukimuoto Talousarvio
Kehitysyhteistyön rahoitusväline (DCI) Latinalainen Amerikka, Aasia, Keski-Aasia, Persianlahden alue, Etelä-Afrikka + globaali aihekohtainen tuki maantieteellinen ja aihekohtainen 19,7 miljardia euroa
Euroopan naapuruusväline (ENI) 16 naapuruusmaata, Venäjä (alueellinen ja rajatylittävä yhteistyö) maantieteellinen 15,4 miljardia euroa
Liittymistä valmisteleva tukiväline (IPA) Balkanin maat ja Turkki maantieteellinen 11,7 miljardia euroa
Kumppanuusväline teollisuusmaat maantieteellinen 955 miljoonaa euroa
Grönlannin väline Grönlanti maantieteellinen 184 miljoonaa euroa
Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline (EIDHR) demokratian ja ihmisoikeuksien edistäminen aihekohtainen 1,3 miljardia euroa
Vakautta ja rauhaa edistävä väline poliittinen vakaus ja rauhanrakennus aihekohtainen 2,3 miljardia euroa
Väline ydinturvallisuuteen liittyvää yhteistyötä varten (INSC) ydinturvallisuus aihekohtainen 225 miljoonaa euroa
Talousarvion ulkopuolinen tuki      
Euroopan kehitysrahasto (EKR) AKT-valtiot sekä merentakaiset maat ja alueet maantieteellinen 29,1 miljardia euroa

Näistä välineistä kaksi on kooltaan ja kohteeltaan erityisen merkittäviä kehitysyhteistyön kannalta:

Kehitysyhteistyön rahoitusväline on unionin talousarvion merkittävin kehitysrahoituksen lähde, joka kattaa kehitysyhteistyön Latinalaisen Amerikan, tiettyjen Lähi-idän maiden, Etelä-Afrikan sekä Keski-, Itä-, Etelä- ja Kaakkois-Aasian kanssa. Uudessa kehitysyhteistyön rahoitusvälineessä on myös kaksi aihekohtaista ohjelmaa, jotka kattavat kaikki kehitysmaat: globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskeva ohjelma, johon on varattu 5,1 miljardia euroa, ja kansalaisjärjestöjä ja paikallisviranomaisia koskeva ohjelma, jonka määrärahat ovat 1,9 miljardia euroa. Kehitysyhteistyön rahoitusvälineen tärkeimpiä uusia piirteitä kaudella 2014–2020 on eriyttämisen periaate. Yhteensä 16 keskitulotason maata ei voi enää saada avustuksina annettavaa kahdenvälistä EU-rahoitusta, mutta ne voivat edelleen kuulua alueellisen ja aihekohtaisen yhteistyön piiriin. Neuvoston ja parlamentin välillä käytyjen neuvottelujen jälkeen viisi keskitulotason maata (Ecuador, Etelä-Afrikka, Kolumbia, Kuuba ja Peru) katsotaan poikkeustapauksiksi, joiden kanssa voidaan vielä tehdä yhteistyötä. Turkmenistan ja Irak, joista on tullut ylemmän keskitulotason maita, saavat myös edelleen poikkeuksellisesti kahdenvälistä tukea.

Euroopan kehitysrahasto (EKR) ei sisälly unionin talousarvioon. Se on unionin vanhin ja suurin kehityspoliittinen väline. Se kattaa yhteistyön AKT-valtioiden sekä unionin merentakaisten maiden ja alueiden kanssa. Sen tärkeimmät rahoitusalat ovat taloudellinen kehitys, sosiaalinen ja inhimillinen kehitys sekä alueellinen yhteistyö ja yhdentyminen. Yhdennentoista EKR:n määrärahat ovat 29,1 miljardia euroa, joista 24,3 miljardia euroa on varattu kansalliseen ja alueelliseen yhteistyöhön, 3,6 miljardia euroa AKT-valtioiden sisäiseen yhteistyöhön ja 1,1 miljardia euroa AKT-investointikehykseen. Rahoitus myönnetään säännöllisesti tarkistettavissa ohjelmissa, joiden yhteydessä kumppanimaat voivat osallistua yhteistyön prioriteettien ja hankkeiden määrittelyyn.

EKR:n (tai sen seuraajan) sisällyttäminen unionin talousarvioon lisäisi politiikkojen johdonmukaisuutta. Lisäksi EKR:n hyväksymismenettelyt muuttuisivat, sillä käyttöön tulisi yhteispäätösmenettely, jossa vaaditaan parlamentin hyväksyntää. Näin myös demokraattinen valvonta tehostuisi (ks. jäljempänä Euroopan parlamentin rooli). Toisaalta talousarvioon ottaminen lisäisi varojen maksamisen hallinnollisia vaiheita ja saattaisi vaarantaa kehitysmäärärahojen yhteishallinnointia koskevat AKT-valtioiden ja unionin pitkäaikaiset järjestelyt ja vähentää jäsenvaltioiden rahoitusosuuksia rahastoon.

Euroopan parlamentin rooli

  • Oikeudellinen kehys: SEUT:n 209 artiklassa määrätään, että Euroopan parlamentti ja neuvosto ”hyväksyvät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen kehitysyhteistyöpolitiikan toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet”. Toimielimet ovat siis yhdenvertaisessa asemassa, ja kehityspolitiikka on yksi harvoista ulkoisen toiminnan aloista, joilla parlamentilla on tällaista toimivaltaa. Neuvottelut unionin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineitä ja erityisesti kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä koskevasta asetuksesta ovat korostaneet parlamentin merkitystä toisena lainsäätäjänä ja johtaneet uudenlaisiin järjestelyihin parlamentaarisen valvonnan lisäämiseksi. Vuonna 2014 komissio ja parlamentin kehitysvaliokunta kävivät ensimmäistä kertaa strategista vuoropuhelua, jolloin parlamentti pystyi osallistumaan päätöksentekoon kehitysyhteistyön rahoitusvälineen ohjelma-asiakirjoista.
  • Täytäntöönpanon parlamentaarinen valvonta: Parlamentti on perinteisesti vaikuttanut suhteellisen vähän kehityspolitiikan täytäntöönpanoon. Se on kuitenkin saanut oikeuden kyseenalaistaa komission toiminta ja jopa vastustaa täytäntöönpanopäätöksiä, jos se katsoo, että ehdotukset edistävät muita kuin kehityspoliittisia tavoitteita (kuten kauppaa tai terrorismin torjuntaa) tai että komissio ylittää toimivaltansa. Parlamentti valvoo toimintaa myös keskustelemalla säännöllisesti komission kanssa kehityspoliittisista toimista sekä virallisesti että epävirallisesti. Parlamentti valvoo Euroopan kehitysrahastoa kehitysvaliokuntansa harjoittaman EKR:n ohjelma-asiakirjojen poliittisen valvonnan kautta sekä AKT:n ja EU:n yhteisen parlamentaarisen edustajakokouksen välityksellä.
  • Budjettivalta: Lissabonin sopimuksen mukaan parlamentti ja neuvosto käyttävät yhdessä unionin budjettivaltaa. Neuvostolla on edelleen ensisijainen päätösvalta seitsenvuotisen rahoituskehyksen vahvistamisessa, vaikka se edellyttää myös parlamentin hyväksyntää (SEUT:n 312 artikla). Vuotuinen talousarvio vahvistetaan SEUT:n 314 artiklan mukaisesti noudattaen menettelyä, johon kuuluu yksi parlamentin ja yksi neuvoston käsittely. Näiden käsittelyjen jälkeen parlamentti joko hyväksyy tai hylkää talousarvion. Kansainvälisen yhteistyön alalla parlamentin kehitysvaliokunta seuraa talousarvion käsittelyä ja tekee konkreettisia ehdotuksia sen toimivaltaan kuuluvien budjettikohtien osalta. Parlamentilla ei kuitenkaan ole virallista budjettivaltaa EKR:n suhteen, sillä sen määrärahoista ja niiden jakautumisesta päätetään hallitustenvälisesti neuvoston ja komission kesken ja parlamentilla on vain neuvoa-antava rooli. Parlamentilla on lisäksi oikeus myöntää vastuuvapaus komissiolle sekä EU:n talousarvion että EKR:n osalta.

Valérie Ramet

09/2017