Libre circulation des travailleurs

L’une des quatre libertés dont bénéficient les citoyens de l’Union européenne est la liberté de circulation des travailleurs. Elle comprend les droits de déplacement et de séjour des travailleurs, les droits d’entrée et de séjour des membres de leur famille, et le droit d’exercer une activité professionnelle dans un autre État membre de l’Union et d’être traité sur un pied d’égalité avec les ressortissants de cet État membre. Dans certains pays, des restrictions s’appliquent aux citoyens des nouveaux États membres. Actuellement, les règles concernant l’accès aux prestations sociales sont essentiellement définies par la jurisprudence de la Cour de justice.

Base juridique

Article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (traité UE); article 4, paragraphe 2, point a), et articles 20, 26 et 45 à 48 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE).

Directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres; règlement (UE) no 492/2011 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union; règlement (CE) no 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et son règlement d’application (CE) no 987/2009.

Jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.

Objectifs

La liberté de circulation des travailleurs est l’un des principes fondateurs de l’Union européenne. Elle est inscrite à l’article 45 du traité FUE et constitue un droit fondamental des travailleurs. Elle implique l’abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.

Réalisations

À la fin de l’année 2014, d’après les données Eurostat, 3 % des citoyens de l’Union (15,3 millions de personnes) résidaient dans un État membre autre que celui dont ils étaient ressortissants. D’après une enquête Eurobaromètre de 2010, 10 % des personnes interrogées dans l’Union ont indiqué avoir vécu et travaillé dans un autre pays dans le passé, et 17 % ont formulé l’intention de profiter de la libre circulation à l’avenir.

a.Régime général actuel de la liberté de circulation

Tout ressortissant d’un État membre a le droit de rechercher un emploi dans un autre État membre, conformément à la réglementation nationale pertinente applicable aux travailleurs nationaux. Il ou elle a le droit de bénéficier, de la part des agences nationales pour l’emploi, de la même assistance qu’un ressortissant de l’État membre d’accueil, sans discrimination fondée sur la nationalité, et a également le droit de séjourner dans le pays d’accueil le temps nécessaire pour y rechercher un emploi, présenter sa candidature et être recruté. Ce droit s’applique de la même manière à tous les travailleurs d’autres États membres, qu’ils soient des travailleurs permanents, saisonniers, frontaliers ou qu’ils fournissent des services. Les pratiques discriminatoires à l’égard des travailleurs sont interdites, notamment eu égard à des exigences linguistiques, qui doivent être raisonnables et nécessaires pour l’emploi en question.

Ces règles ne s’appliquent pas aux travailleurs détachés, qui ne se prévalent pas à titre personnel de leurs droits à la libre circulation: ce sont leurs employeurs qui utilisent leur droit à la libre prestation de services afin d’envoyer des travailleurs à l’étranger à titre temporaire. Les travailleurs détachés sont uniquement protégés par la directive concernant le détachement de travailleurs (directive 96/71/CE), en cours de révision, qui prévoit des conditions minimales en matière d’emploi dans le pays d’accueil, et par la directive d’exécution liée (directive 2014/67/UE), qui vise à empêcher une sous-cotation par rapport aux prix pratiqués par les prestataires locaux.

1.Droit de déplacement et de séjour des travailleurs

La directive 2004/38/CE introduit la citoyenneté de l’Union comme statut de base pour les ressortissants des États membres, lorsqu’ils exercent leur droit à circuler et à séjourner librement sur le territoire de l’Union. Pendant les trois premiers mois, tout citoyen de l’Union a le droit de résider sur le territoire d’un autre État membre sans aucune condition ou formalité autre que la détention d’une carte d’identité ou un passeport en cours de validité. Pour des périodes plus longues, l’État membre d’accueil peut demander au citoyen de signaler sa présence sur son territoire dans un délai raisonnable et non discriminatoire.

Le droit des travailleurs migrants de séjourner dans un autre État membre pendant plus de trois mois reste soumis à certaines conditions, qui dépendent du statut du citoyen: pour les citoyens de l’Union qui ne sont ni des salariés ni des indépendants, la condition est qu’ils disposent de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil, et d’une assurance maladie. Tout citoyen de l’Union acquiert le droit de séjour permanent dans l’État membre d’accueil après y avoir légalement résidé durant une période ininterrompue de cinq ans.

La directive 2004/38/CE a modifié le règlement 1612/68/CEE concernant le regroupement familial et a élargi la définition de «membre de la famille» (auparavant limitée au conjoint, aux descendants de moins de 21 ans ou à charge, et aux ascendants à charge), afin d’y inclure les partenaires enregistrés, si la législation de l’État membre d’accueil considère que le partenariat enregistré est l’équivalent du mariage. Indépendamment de leur nationalité, les membres de la famille d’un travailleur ont le droit de séjourner dans le même pays.

2.Emploi

En ce qui concerne les conditions d’emploi et de travail sur le territoire de l’État membre d’accueil, les travailleurs ressortissants d’un autre État membre ne peuvent être traités différemment des travailleurs nationaux en raison de leur nationalité. Cela s’applique notamment aux questions relatives au recrutement, au licenciement et à la rémunération, ainsi qu’aux possibilités de formation et de reconversion professionnelles. Le travailleur ressortissant d’un État membre travaillant sur le territoire d’un autre État membre bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux et du même accès au logement que les travailleurs nationaux et bénéficie de l’égalité de traitement en matière d’exercice des droits syndicaux.

Le droit de demeurer dans le pays d’accueil après y avoir occupé un emploi est désormais défini dans la directive 2004/38/CE. Les demandeurs d’emploi ont le droit de séjourner dans l’État membre d’accueil pendant plus de six mois (Cour de justice, affaire C-292/89, Antonissen) sans conditions supplémentaires à remplir s’ils continuent à chercher un emploi dans ce même État membre et qu’ils ont une «réelle chance» d’en trouver un; pendant cette période, ils ne peuvent pas être expulsés. Après avoir acquis le droit de séjour permanent dans l’État membre d’accueil, les citoyens de l’Union ne sont plus soumis à des conditions particulières (comme le fait de disposer de moyens financiers suffisants) et peuvent, si nécessaire, compter sur l’assistance sociale de l’État membre d’accueil, au même titre que ses ressortissants.

Depuis l’instauration de la citoyenneté de l’Union, la Cour de justice a étendu l’accès aux prestations sociales aux citoyens de l’Union résidant dans un autre État membre (affaires C-184/99, Grzelczyk, et C-224/98, D’Hoop). Le statut de primo-demandeur d’emploi fait actuellement l’objet d’intenses discussions, étant donné qu’une personne dans cette situation n’a pas de statut de travailleur à conserver. Dans les affaires C-138/02, Collins, et C-22/08, Vatsouras, la Cour de justice a estimé que les citoyens de l’Union avaient le droit à l’égalité d’accès à une prestation de nature financière destinée à faciliter l’accès à l’emploi sur le marché du travail lorsqu’ils étaient demandeurs d’emploi; cette prestation ne peut dès lors être considérée comme une prestation d’assistance sociale, l’accès à cette dernière étant exclue par la directive 2004/38/CE. Les États membres peuvent toutefois exiger l’existence d’un lien réel entre le demandeur d’emploi et le marché du travail de l’État membre en question. Dans l’arrêt rendu dans l’affaire Alimanovic (C-67/14), la Cour de justice a apporté de nouveaux éclaircissements sur la situation des travailleurs ayant eu une activité professionnelle antérieure. Les personnes concernées avaient travaillé précédemment et conservé leur statut de travailleur pendant une durée de six mois après avoir perdu leur emploi [article 7, paragraphe 3, point c) de la directive]. La Cour de justice a toutefois fait valoir qu’à l’expiration de cette période de six mois, les citoyens de l’Union ne pouvaient réclamer une égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre d’accueil, et donc l’accès aux prestations sociales, que si leur séjour sur le territoire de l’État membre concerné respectait les conditions de la directive. Alors que l’article 14, paragraphe 4, point b) de la directive interdit l’expulsion des citoyens de l’Union au chômage tant qu’ils sont en mesure de prouver qu’ils continuent à chercher un emploi, l’article 24, paragraphe 2, autorise expressément un État membre à refuser d’accorder une prestation d’assistance sociale aux citoyens de l’Union dont le droit de séjour repose uniquement sur cette disposition interdisant de prendre une mesure d’éloignement. La Cour de justice a également fait valoir que, contrairement aux décisions d’éloignement pour lesquelles la situation individuelle du citoyen de l’Union concerné doit être prise en compte, pour l’accès à l’assistance sociale, un examen individuel n’est pas requis.

En revanche, la demande de prestations par des citoyens de l’Union économiquement inactifs peut dépendre du fait qu’ils séjournent légalement dans un État membre, ce qui présuppose qu’ils disposent de moyens financiers suffisants. La Cour de justice a toutefois précisé dans l’arrêt Brey (C-140/12) que le simple fait de demander une prestation n’était pas suffisant pour prouver qu’une personne ne disposait pas de ressources suffisantes et qu’il convenait d’examiner les circonstances particulières de chaque cas pour évaluer la charge entraînée par le versement d’une prestation pour le système d’assistance sociale de l’État membre concerné. Dans l’affaire Brey, la Cour de justice a confirmé la jurisprudence établie dans l’affaire Trojani (C-456/02), selon laquelle tant qu’un citoyen économiquement inactif n’a pas été éloigné, son droit à l’égalité de traitement reste intact en matière de prestations sociales. Toutefois, la Cour de justice s’est récemment considérablement éloignée de cette jurisprudence en rejetant le droit à des prestations à une citoyenne de l’Union inactive qui était entrée sur le territoire d’un État membre d’accueil dans le seul but de demander des prestations (affaire C-333/13, Dano): la Cour a estimé que le droit à l’égalité de traitement, qui comprend l’accès aux prestations, présuppose que la personne séjourne légalement dans un État membre, conformément à la directive 2004/38/CE, une condition qui n’était pas remplie par la requérante en raison de son manque de moyens financiers. La Cour de justice a confirmé les précédents de la jurisprudence en 2016 (affaire C-308/14, Commission contre Royaume-Uni), estimant que rien ne s’oppose à ce que l’octroi de prestations sociales aux citoyens de l’Union économiquement non actifs soit subordonné à l’exigence de fond que ceux-ci remplissent les conditions requises pour disposer d’un droit de séjour légal dans l’État membre d’accueil.

La Cour de justice semble ainsi permettre aux États membres de refuser l’égalité d’accès aux prestations sociales, sans devoir mettre un terme au droit de séjour du citoyen inactif. Cette nouvelle approche pourrait menacer la cohésion sociale dans les États membres d’accueil, car elle crée une sous-classe de citoyens de l’Union qui ne peuvent pas être expulsés, mais qui doivent se débrouiller sans l’assistance sociale reçue par les ressortissants de l’État membre d’accueil qui se trouvent dans la même situation. Compte tenu de l’empreinte que la Cour est en train de laisser sur cette législation, la Commission, dans sa proposition visant à modifier les règles de coordination de la sécurité sociale, propose de clarifier les droits des citoyens de l’Union non actifs qui s’installent à l’étranger (voir fiche 2.3.4).

Enfin, l’article 35 de la directive reconnaît expressément aux États membres le pouvoir de retirer tout droit conféré par la directive en cas d’abus de droit ou de fraude.

b.Restrictions à la liberté de circulation

Le traité permet aux États membres de refuser à un ressortissant de l’Union l’entrée ou le séjour sur leur territoire pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces mesures doivent être fondées sur le comportement personnel de l’individu, devant représenter une menace suffisamment grave et actuelle pour les intérêts fondamentaux de l’État membre concerné. À cet égard, la directive 2004/38/CE prévoit toute une série de garanties procédurales.

Conformément à l’article 45, paragraphe 4, du traité FUE, la libre circulation des travailleurs ne s’applique pas aux emplois du secteur public, même si cette dérogation a été interprétée de manière très restrictive par la Cour de justice, selon laquelle seul l’accès aux postes impliquant l’exercice de l’autorité publique et la responsabilité de préservation de l’intérêt général de l’État peut être limité aux ressortissants de l’État membre (par exemple, la sécurité intérieure ou extérieure de l’État).

Pendant une période de transition après l’adhésion de nouveaux États membres, il est possible d’appliquer certaines conditions limitant la libre circulation des travailleurs depuis, vers et entre ces États membres. Ces restrictions ne concernent pas les déplacements à l’étranger ou l’activité indépendante et elles peuvent varier d’un État membre à l’autre. Les périodes transitoires restantes, applicables à l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007, ont été supprimées le 1er janvier 2014. Il existe actuellement des périodes transitoires pour les ressortissants croates, lesquelles seront supprimées au plus tard en juillet 2020.

c.Mesures destinées à favoriser l’exercice de la liberté de circulation

Le fait que tout citoyen de l’Union devrait pouvoir pratiquer librement sa profession dans n’importe quel État membre constitue un principe fondamental. Cependant, la mise en œuvre concrète de ce principe est souvent entravée par les exigences nationales conditionnant l’accès à certaines professions dans le pays d’accueil. Le système de reconnaissance des qualifications professionnelles a été réformé, afin de rendre les marchés du travail plus flexibles et d’encourager une reconnaissance plus automatique des qualifications. La directive 2005/36/CE (modernisée par la directive 2013/55/UE) relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles consolide et met à jour les 15 directives existantes couvrant pratiquement toutes les règles de reconnaissance (voir fiche 2.1.6) et prévoit des éléments innovants tels que la carte professionnelle européenne et l’évaluation mutuelle des professions réglementées.

Le réseau européen de services de l’emploi (EURES) est un réseau de coopération entre la Commission, les services publics de l’emploi des États membres de l’EEE et d’autres organisations partenaires, ainsi que la Suisse (voir fiche 2.3.3). Par l’intermédiaire du règlement (UE) 2016/589 [qui remplace l’ancien règlement (UE) n492/2011], EURES à partir de 2016 a encore amélioré les outils en libre-service sur sa plateforme numérique de façon à devenir un véritable portail européen de la mobilité de l’emploi, en introduisant une mise en correspondance automatique des compétences des demandeurs d’emploi et des possibilités d’emploi. Les États membres doivent maintenant mettre à disposition sur le portail EURES toutes les offres et demandes d’emploi publiées au niveau national, et le portail devrait fournir des informations générales sur les conditions de vie et de travail dans le pays de destination, y compris les cours de langues, et donner des conseils plus personnalisés en matière de carrière et de recrutement. Il permettra également de mieux associer les partenaires sociaux au sein du réseau et de fournir un meilleur soutien aux partenariats transfrontaliers.

L’Union européenne a consenti des efforts importants pour créer un environnement favorable à la mobilité des travailleurs, notamment:

  • une carte européenne d’assurance maladie et une directive relative aux soins de santé transfrontaliers;
  • la coordination des systèmes de sécurité sociale par l’intermédiaire du règlement (CE) no 883/2004 et du règlement d’application (CE) no 987/2009, en cours de révision (voir fiche 2.3.4);
  • l’adoption, en avril 2014, de la directive 2014/50/UE relative aux prescriptions minimales visant à accroître la mobilité des travailleurs entre les États membres en améliorant l’acquisition et la préservation des droits à pension complémentaire;
  • l’adoption en avril 2014 de la directive 2014/54/UE relative à des mesures facilitant l’exercice des droits conférés aux travailleurs dans le contexte de la libre circulation des travailleurs, qui prévoit expressément de nouveaux moyens de recours pour les travailleurs victimes de discrimination.

Pour renforcer la mobilité de la main-d’œuvre, la Commission élabore une proposition visant à créer un numéro de sécurité sociale européen pour le printemps de 2018. L’objectif serait de simplifier les interactions entre citoyens mobiles et pouvoirs publics et de faciliter la coopération administrative transfrontalière.

Rôle du Parlement européen

Le Parlement européen considère tous les sujets liés à l’emploi comme comptant parmi les priorités les plus importantes de l’Union et a toujours fait valoir que l’un des objectifs du marché intérieur achevé était que l’Union et ses États membres devaient coordonner leurs efforts et promouvoir la libre circulation des travailleurs. Le Parlement européen joue un rôle dynamique dans la mise en place et l’achèvement du marché intérieur, et il a toujours soutenu vigoureusement les efforts de la Commission dans ce domaine.

Dans sa résolution du 16 janvier 2014 sur le respect du droit fondamental à la libre circulation dans l’Union, le Parlement rappelle que l’exercice du droit à la libre circulation pour des raisons professionnelles ne doit pas être associé à de prétendues tentatives d’abus des systèmes de sécurité sociale (voir aussi l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-413/01, Ninni-Orasche) et demande aux États membres de ne prendre aucune mesure susceptible de porter atteinte au droit à la libre circulation.

En ce qui concerne la coordination des systèmes de sécurité sociale, dans sa résolution de janvier 2014 sur une protection sociale pour tous, le Parlement a invité la Commission à examiner la législation et à contrôler la mise en œuvre et la coordination des systèmes de sécurité sociale afin de garantir les droits des travailleurs migrants de l’Union à la sécurité sociale.

Marion Schmid-Drüner

12/2017