Libre circulation des capitaux

La libre circulation des capitaux est la plus récente de toutes les libertés prévues par le traité, mais elle est aussi la plus large, car elle a la particularité de concerner aussi les pays tiers. À l'origine, les traités ne demandaient pas la libéralisation complète de la circulation des capitaux; les États membres n'étaient tenus de supprimer les restrictions à cette circulation que dans la mesure où le bon fonctionnement du marché commun l'exigeait. Or, avec l'évolution de la situation économique et politique en Europe et dans le monde, le Conseil européen a confirmé la réalisation progressive de l'union économique et monétaire (UEM) en 1988, ce qui passait par un renforcement de la coordination des politiques économiques et monétaires nationales. En conséquence, la première phase de l'UEM s'est traduite par la libéralisation complète des mouvements de capitaux, d'abord introduite par une directive du Conseil, puis inscrite dans le Traité de Maastricht. Depuis lors, le traité interdit toutes les restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements, à la fois entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers. Ce principe a été mis en œuvre immédiatement et n'a donc pas demandé de nouvelle législation, ni au niveau européen ni au niveau national.

Base juridique

Articles 63 à 66 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), complétés par les articles 75 et 215 du traité FUE pour les sanctions

Objectifs

Toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers doivent être levées. Or, pour les mouvements de capitaux entre les États membres et les pays tiers, les États membres ont également 1) la possibilité de prendre des mesures de sauvegarde dans des circonstances exceptionnelles, 2) la possibilité d'appliquer, envers les pays tiers et pour certaines catégories de mouvements de capitaux, des restrictions qui existaient avant une certaine date, et 3) une base pour introduire ces restrictions, mais dans des circonstances très spécifiques. Combinée aux effets d'autres libertés (en particulier la libre circulation des personnes, des biens et des services), cette libéralisation doit contribuer à l'établissement du marché intérieur. Elle doit aussi stimuler le progrès économique en permettant une affectation optimale des capitaux et en favorisant l'utilisation de l'euro comme monnaie internationale, de manière à asseoir le rôle de l'Union européenne en tant qu'acteur mondial. Enfin, elle était indispensable à la mise en place de l'union économique et monétaire (UEM) et à l'introduction de l'euro.

Réalisations

a.Les premiers efforts de libéralisation (avant le marché intérieur)

Les premières mesures communautaires ont porté sur des opérations limitées. Une «première directive» datant du 11 mai 1960 et modifiée en 1962 a libéralisé inconditionnellement les investissements directs, les crédits à court ou moyen terme relatifs à des transactions commerciales et les achats de titres négociés en bourse. Sans attendre les décisions communautaires, certains États membres avaient introduit des mesures nationales unilatérales et avaient supprimé presque complètement leurs restrictions aux mouvements de capitaux (l'Allemagne en 1961, le Royaume-Uni en 1979 et les pays du Benelux (entre eux) en 1980). Cette directive a été suivie par une autre (72/156/CEE), sur la régulation des flux financiers internationaux.

b.Les avancées et la libéralisation générale dans la perspective du marché intérieur

Il a fallu attendre la réalisation du marché unique, soit près de vingt ans, pour reprendre le mouvement amorcé en 1960-1962. Deux directives, datant de 1985 et de 1986, ont étendu la libéralisation inconditionnelle aux crédits à long terme relatifs à des transactions commerciales et aux achats de titres non négociés en bourse. Afin d'achever le marché intérieur (pour 1993) et de passer du système monétaire européen à l'UEM et à l'introduction envisagée de l'euro, les mouvements de capitaux ont été entièrement libéralisés dans un premier temps par la directive 88/361/CEE du Conseil du 24 juin 1988, qui a supprimé toutes les restrictions qui subsistaient à la circulation des capitaux entre les résidents des États membres à compter du 1er juillet 1990. La libéralisation s'est ainsi étendue aux opérations à caractère monétaire ou quasi monétaire, celles qui sont susceptibles d'avoir la plus grande incidence sur la politique monétaire des États, telles que les prêts financiers, les dépôts en devises ou les opérations sur titres. Certes, le texte comportait une clause dite de sauvegarde, qui permettait aux États membres de prendre des mesures de protection lorsque des mouvements de capitaux à court terme d'une ampleur exceptionnelle perturbaient gravement la politique monétaire, mais ces mesures ne pouvaient s'appliquer qu'à un nombre limité de cas dûment justifiés et ne pouvaient pas durer plus de six mois (aucun État membre n'y a eu recours). Il permettait aussi à certains États de maintenir des restrictions temporaires, essentiellement sur les mouvements à court terme, mais pour un certain temps seulement: jusqu'au 31 décembre 1992 pour l'Irlande, le Portugal et l'Espagne, et jusqu'au 30 juin 1994 pour la Grèce. Toutefois, le protocole no 32 du traité sur l'Union européenne permet, par exemple, au Danemark de maintenir sa législation en vigueur, qui limite l'acquisition de résidences secondaires par des non-résidents.

c.Le régime définitif

1.Le principe

Dans un deuxième temps, le Traité de Maastricht sur l'Union européenne a fait de la libre circulation des capitaux une liberté protégée par les traités. Aujourd'hui, l'article 63 du traité FUE interdit toutes les restrictions aux mouvements de capitaux et aux paiements entre les États membres et aussi entre les États membres et les pays tiers, ce qui constitue une particularité de cette liberté spécifique. Il interdit tous les obstacles, et pas uniquement ceux qui sont discriminatoires. Il interdit en effet les restrictions de façon générale et cette interdiction va au-delà de l'élimination d'un traitement inégal en raison de la nationalité (voir l'affaire C-367/98, Commission contre Portugal, paragraphe 44). L'article 65, paragraphe 1, du traité FUE permet d'appliquer un traitement fiscal différent aux non-résidents et aux investissements étrangers, mais ces mesures ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée, conformément à l'article 65, paragraphe 3, du traité. Même à l'égard des pays tiers, le principe de la libre circulation des capitaux prévaut sur la réciprocité et sur la préservation des leviers de négociation des États membres vis-à-vis de ces pays (voir l'affaire C-101/05, Skatteverket contre A).

Les obligations de notification n'affectent pas le droit à la libre circulation des capitaux. Ces obligations concernent la notification des transactions transfrontalières (par exemple les paiements électroniques, les transferts de liquidités et de titres au-delà d'un certain seuil) aux fins des statistiques sectorielles externes, qui servent à déterminer la balance des paiements des États membres et celle de l'union monétaire européenne.

2.Les exceptions et restrictions justifiées

Les exceptions se limitent essentiellement aux mouvements de capitaux avec les pays tiers (article 64 du traité FUE). Outre la possibilité de conserver les mesures nationales ou européennes en vigueur le 31 décembre 1993 (le 31 décembre 1999 pour la Bulgarie, l'Estonie et la Hongrie) pour les investissements directs et pour certaines autres transactions, le Conseil peut également adopter à l'unanimité, après consultation du Parlement européen, des mesures qui constituent un recul dans la libéralisation des mouvements de capitaux avec des pays tiers. Le Conseil et le Parlement européen peuvent adopter des mesures législatives en ce qui concerne les mouvements de capitaux à destination ou en provenance de pays tiers lorsqu'ils impliquent des investissements directs, l'établissement, la prestation de services financiers ou l'admission de titres sur les marchés des capitaux (tel est le cas, par exemple, de la proposition de règlement établissant des dispositions transitoires pour les accords bilatéraux d'investissement conclus entre des États membres et des pays tiers (COM(2010)0344) — Résolution législative du Parlement européen du 10 mai 2011 (TA(2011)0206)). L'article 66 du traité FUE couvre les mesures d'urgence à l'égard des pays tiers, mais celles-ci sont limitées à une période de six mois.

Les seules restrictions justifiées que les États membres peuvent décider d'appliquer aux mouvements de capitaux en général, et donc aux mouvements à l'intérieur de l'Union également, figurent à l'article 65 du traité FUE et comprennent i) les mesures indispensables pour faire échec aux infractions aux lois nationales (notamment en matière fiscale ou en matière de contrôle prudentiel des services financiers), ii) les procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d'information administrative ou statistique, et iii) les mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique. À ces mesures s'ajoute l'article 75 du traité FUE, qui prévoit la possibilité de prendre des sanctions financières à l'encontre de personnes, de groupes ou d'entités non étatiques afin de prévenir le terrorisme et de lutter contre ce phénomène. Conformément à l'article 215 du traité FUE, des sanctions financières peuvent être prises à l'encontre de pays tiers, d'individus, de groupes ou d'entités non étatiques sur la base de décisions adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune.

3.L'impact de l'union économique et monétaire (UEM): suppression de la clause de sauvegarde

La clause de sauvegarde actuelle est l'article 144 du traité FUE (avec l'article 143). Ces articles autorisent l'adoption de mesures de sauvegarde dans la balance des paiements en cas de difficultés qui compromettent le fonctionnement du marché intérieur ou en cas de crise soudaine. Depuis le 1er janvier 1999, soit le début de la troisième phase de l'UEM, la clause de sauvegarde en cas de crise de la balance des paiements n'est plus applicable qu'aux États membres n'ayant pas (encore) introduit l'euro.

d.Le traitement des violations et les décisions de la Cour de justice

Lorsque les États membres limitent la libre circulation des capitaux de manière injustifiée, la procédure d'infraction habituelle s'applique en vertu des articles 258, 259 et 260 du traité FUE.

Les grandes affaires récentes d'infraction ont notamment porté sur les droits spéciaux des autorités publiques dans des entreprises ou des secteurs privés (comme dans l'affaire Commission contre Allemagne (affaire C-112/05, Volkswagen)). Dans une affaire portée contre le Portugal en 2010 (affaire C-171/08), la Cour a confirmé sa jurisprudence sur les droits spéciaux et a souligné que la libre circulation des capitaux englobait à la fois des investissements «directs» et des investissements «de portefeuille». Ce fut aussi le cas dans une affaire concernant un pays tiers (affaire C-452/04, Fidium Finanz).

e.Les paiements

En matière de paiements, l'article 63, paragraphe 2, du traité FUE dispose que «dans le cadre des dispositions du présent chapitre, toutes les restrictions aux paiements entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites».

1.L'harmonisation des frais appliqués aux paiements nationaux et transfrontaliers à l'intérieur de la zone euro

Le règlement (CE) no 2560/2001 du 19 décembre 2001 a procédé à l'harmonisation des frais appliqués aux paiements nationaux et transfrontaliers au sein de la zone euro. Dans l'intervalle, il a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) no 924/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 concernant les paiements transfrontaliers dans la Communauté. Ce cadre a été amélioré par le règlement (UE) no 260/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 établissant des exigences techniques et commerciales pour les virements et les prélèvements en euros.

2.Le nouveau cadre juridique pour les paiements

La directive 2007/64/CE concernant les services de paiement constitue le cadre juridique nécessaire à la mise en place d'un marché européen unique des paiements pour 2010. Elle vise à instaurer un ensemble complet et détaillé de règles applicables à tous les services de paiement dans l'Union européenne afin de rendre les paiements transfrontaliers aussi aisés, efficaces et sûrs que les paiements effectués à l'intérieur d'un État membre, d'accroître l'efficacité et de réduire les coûts grâce à un renforcement de la concurrence par l'ouverture des marchés des paiements aux nouveaux venus. Cette directive constitue également le cadre juridique nécessaire au développement d'une initiative du secteur bancaire européen appelée «espace unique de paiement en euros» (SEPA). Les instruments SEPA étaient disponibles, mais peu utilisés à la fin de 2010. C'est la raison pour laquelle, en décembre 2010, la Commission européenne a proposé un règlement (COM(2010)0775) fixant des échéances à l'échelle de l'Union européenne pour la migration des anciens systèmes nationaux de virements et de prélèvements automatiques vers les instruments SEPA et éliminant ainsi les systèmes nationaux de virements et de prélèvements, respectivement douze et vingt-quatre mois après l'entrée en vigueur du règlement. Cette proposition a été adoptée en 2012 (règlement (UE) n° 260/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 établissant des exigences techniques et commerciales pour les virements et les prélèvements en euros et modifiant le règlement (CE) no 924/2009).

Rôle du Parlement européen

Le Parlement a soutenu vigoureusement les efforts de la Commission en faveur de la libéralisation des mouvements de capitaux. Il a toutefois toujours estimé que cette libéralisation devait être plus marquée à l'intérieur de l'Union européenne qu'entre l'Union et le reste du monde, pour que l'épargne européenne alimente en priorité les investissements européens. Il a également souligné que cette libéralisation devait s'accompagner de la libéralisation complète des services financiers et de l'harmonisation des législations fiscales si l'on voulait créer un véritable espace financier européen. C'est grâce à la pression politique du Parlement que la Commission a pu adopter la législation sur l'harmonisation des paiements nationaux et transfrontaliers (résolution du 17 juin 1988).

Dans un domaine très proche, le Parlement a soutenu l'objectif visant à mettre en place un marché efficace, intégré et sûr pour la compensation et le règlement-livraison des titres dans l'Union européenne à travers sa résolution non législative du 7 juillet 2005 sur ce thème (2004/2185(INI)). Il a aussi organisé un séminaire sur la législation relative aux valeurs mobilières (voir le document PE 464.428 pour le séminaire et la note PE 464.416). Il attend actuellement de nouvelles propositions législatives en matière de compensation et de règlement-livraison qui seront examinées selon la procédure législative ordinaire.

Doris Kolassa

05/2016