L’Espace économique européen (EEE), la Suisse et le Nord

L’Espace économique européen (EEE) a vu le jour en 1994 et a permis d’étendre les dispositions de l’Union européenne applicables à son marché intérieur aux pays membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE). La législation de l’Union relative au marché intérieur devient dès lors partie intégrante de la législation des pays de l’EEE aussitôt que ces derniers ont approuvé son incorporation. Sa mise en œuvre et son application sont ensuite contrôlées par des organes spécifiques de l’AELE et un Comité parlementaire mixte.
L’Union et deux de ses partenaires de l’EEE — à savoir la Norvège et l’Islande — sont également liés au travers de diverses «politiques nordiques» et autres espaces axés sur les marches septentrionales de l’Europe, en évolution rapide, ainsi que sur la région arctique dans son ensemble.
Si elle ne fait pas partie de l’EEE, la Suisse n’en demeure pas moins membre de l’AELE. Plus de 120 traités bilatéraux sectoriels associant le pays à l’Union incorporent pour une large part les mêmes dispositions que celles adoptées par les autres pays de l’EEE dans les domaines de la libre circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux. Toutefois, les relations bilatérales ont été fortement mises à mal par l’initiative anti-immigration de février 2014, dont le résultat a remis en question les principes de libre circulation et du marché unique, qui constituent les fondements de ces relations.

Base juridique

Pour l’EEE: article 217 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (accords d’association).

Pour la Suisse: accord sur les assurances de 1989, accords bilatéraux I de 1999, accords bilatéraux II de 2004.

L’EEE

a.Objectifs

L’Espace économique européen (EEE) vise à étendre le marché intérieur de l’Union aux pays membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE), qui ne souhaitent pas adhérer à l’Union ou bien n’y ont pas encore adhéré.

b.Contexte

En 1992, les sept membres de l’AELE ont négocié un accord leur permettant de participer à l’ambitieux projet de marché intérieur de la Communauté européenne, lequel avait été lancé en 1985 et achevé fin 1992. L’accord sur l’Espace économique européen (accord EEE) a été signé le 2 mai 1992 et est entré en vigueur le 1er janvier 1994. Les membres de l’EEE et de l’AELE ont toutefois rapidement vu leur nombre se réduire: la Suisse a choisi de ne pas ratifier l’accord à la suite d’un référendum négatif sur la question et l’Autriche, la Finlande et la Suède ont adhéré à l’Union européenne en 1995. L’Islande, la Norvège et le Liechtenstein sont les seuls pays à être demeurés membres de l’EEE. Les 10 nouveaux États membres qui ont intégré l’Union européenne le 1er mai 2004 ont automatiquement accédé à l’EEE, de même que la Bulgarie et la Roumanie, lorsque ces deux pays ont adhéré à l’Union européenne en 2007, et la Croatie en 2013.

En juin 2009, l’Islande a également déposé une demande d’adhésion à l’Union européenne afin de se sortir de la crise financière mondiale de 2008. Le Conseil a accepté la demande de l’Islande le 17 juin 2010 et les négociations ont débuté en juin 2011. Toutefois, à la suite des élections législatives d’avril 2013, la nouvelle coalition de centre-droit formée par les partis du progrès et de l’indépendance a annoncé la suspension des négociations immédiatement après son arrivée au pouvoir en mai 2013. Plus tard, en mars 2015, le gouvernement de coalition a déclaré dans lettre adressée au Conseil de l’Union européenne que «L’Islande ne doit pas être considérée comme un pays candidat à l’adhésion à l’Union européenne». Bien que le gouvernement n’ait pas officiellement retiré la demande, la présidence du Conseil de l’Union a pris note de la lettre et certains ajustements pratiques ont eu lieu au sein du Conseil et de la Commission. Actuellement, l’Union européenne ne considère donc pas l’Islande comme un pays candidat.

c.Portée de l’EEE

L’EEE va au-delà des accords de libre-échange (ALE) classiques dans la mesure où il étend l’intégralité des droits et obligations du marché intérieur de l’Union aux pays de l’AELE (à l’exception de la Suisse). L’EEE comprend les quatre libertés du marché intérieur (libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux) ainsi que les politiques y afférentes (concurrence, transport, énergie et coopération économique et monétaire). L’accord englobe les politiques horizontales strictement liées aux quatre libertés susmentionnées: L’accord couvre les politiques horizontales strictement liées aux quatre libertés susmentionnées: les politiques en matière de protection des consommateurs, d’environnement, de statistiques et de droit des sociétés, ainsi qu’une série de politiques d’accompagnement, telles que celles relatives à la recherche et au développement technologique, lesquelles ne reposent pas sur l’acquis de l’Union ni sur des actes juridiquement contraignants, mais sont mises en œuvre dans le cadre d’activités de coopération.

d.Limites de l’EEE

L’accord EEE n’instaure pas de dispositions contraignantes dans tous les secteurs du marché intérieur ou dans les autres politiques menées en vertu des traités de l’Union. En particulier, ses dispositions contraignantes ne concernent pas:

  • la politique agricole commune et la politique commune de la pêche (bien que l’accord comprenne des dispositions sur le commerce de produits agricoles et de la pêche);
  • l’union douanière;
  • la politique commerciale commune;
  • la politique étrangère et de sécurité commune;
  • le domaine de la justice et des affaires intérieures (bien que tous les pays de l’AELE soient membres de l’espace Schengen); ou
  • l’Union économique et monétaire (UEM).

e.Institutions et mécanismes de l’EEE

1.Incorporation de la législation de l’Union européenne

Les nouveaux textes relatifs au marché intérieur de l’Union sont examinés par un Comité mixte de l’EEE, composé de représentants de l’Union et des États membres de l’AELE/EEE. Se réunissant une fois par mois, cet organe décide ce qui, dans la législation — et plus généralement dans l’ensemble des actes de l’Union (actions, programmes, etc.) — doit être incorporé dans l’EEE. L’incorporation se fait formellement par l’ajout des actes pertinents dans les listes des protocoles et annexes de l’accord EEE. Plusieurs milliers d’actes ont ainsi été incorporés à l’accord EEE. Un Conseil de l’EEE, composé des représentants du Conseil de l’Union européenne et des ministres des affaires étrangères des États de l’AELE/EEE, se réunit au moins deux fois par an pour donner des orientations politiques au Comité mixte.

2.Transposition

Une fois qu’un acte de l’Union a été incorporé à l’accord EEE, il doit être transposé dans le droit interne des pays de l’AELE/EEE (si cela s’avère nécessaire en vertu de leur législation nationale). Cette transposition peut requérir une simple décision du gouvernement ou une approbation parlementaire. La transposition est une formalité et à ce stade, les actes ne peuvent faire l’objet que d’adaptations purement techniques. Des dispositions précisent que les pays de l’AELE devraient être associés à l’élaboration des actes de l’Union.

3.Suivi

Une fois que le droit du marché intérieur a été étendu aux États de l’AELE/EEE, l’Autorité de surveillance de l’AELE et la Cour de l’AELE veillent à sa transposition et à son application. L’Autorité de surveillance de l’AELE alimente un tableau d’affichage du marché intérieur qui rend compte de la mise en œuvre de la législation par les pays de l’EEE.

4.Rôle des parlements

Aussi bien le Parlement européen que les parlements nationaux des États de l’AELE/EEE sont étroitement associés au contrôle de l’accord EEE. L’article 95 de l’accord crée un Comité parlementaire mixte (CPM) de l’EEE, lequel se réunit deux fois par an. Le Parlement européen et les parlements nationaux de l’EEE organisent à tour de rôle les réunions dudit Comité, dont la présidence est exercée alternativement chaque année par un député européen et un député national de l’EEE. Les délégations comptent chacune 12 membres. Les parlementaires de l’Assemblée fédérale suisse assistent aux réunions en tant qu’observateurs. Toute la législation de l’Union qui s’applique à l’EEE est examinée par le CPM EEE, dont les membres ont le droit de poser des questions orales et écrites aux représentants du Conseil de l’EEE et au Comité mixte de l’EEE, ainsi que d’exprimer leur avis dans des rapports et des résolutions. La même procédure s’applique à l’examen de l’application de la législation.

Suisse

En tant que membre de l’AELE, la Suisse a pris part aux négociations sur l’accord EEE et l’a signé le 2 mai 1992. Tout de suite après, le gouvernement suisse a déposé une demande d’adhésion à l’Union européenne le 22 mai 1992. Cependant, après un référendum organisé le 6 décembre 1992 débouchant sur un vote contre la participation à l’EEE, le Conseil fédéral suisse a abandonné l’objectif d’une adhésion du pays à l’Union européenne et à l’EEE. Depuis, la Suisse a conservé son statut d’observateur au sein de l’EEE et a développé ses relations avec l’Union européenne par l’intermédiaire d’accords bilatéraux afin de préserver son intégration économique avec cette dernière. Toutefois, les relations bilatérales ont été fortement mises à mal par l’initiative anti-immigration de février 2014, dont le résultat a remis en question les principes de libre circulation et du marché unique, qui constituent les fondements de ces relations.

L’Union européenne et la Suisse ont signé plus de 120 accords bilatéraux, parmi lesquels un accord de libre-échange en 1972 et deux grandes séries d’accords bilatéraux sectoriels qui ont permis d’aligner une grande partie du droit suisse sur la législation de l’Union en vigueur au moment de la signature. La première série d’accords sectoriels (connus sous le nom d’«accords bilatéraux I») ont été signés en 1999 et sont entrés en vigueur en 2002. Ces sept accords portent sur les questions de la libre circulation et de l’ouverture des marchés respectifs[1]. Une autre série d’accords sectoriels (connus sous le nom d’«accords bilatéraux II») ont été signés en 2004 et sont entrés en vigueur en 2005. Ces accords portent essentiellement sur le renforcement de la coopération économique et sur l’extension de la coopération en matière d’asile et de libre circulation à l’intérieur de l’espace Schengen[2]. En 2010, un autre accord a été conclu sur la participation de la Suisse aux programmes de l’Union liés à l’éducation, à la formation professionnelle et à la jeunesse. Les relations entre l’Union européenne et la Suisse sont aujourd’hui régies par plus de 120 accords sectoriels et continuent à se développer.

Si ces accords ont permis une intensification des relations économiques, ils ont également créé un réseau complexe et parfois incohérent d’obligations, qui ne sont pas faciles à tenir. Contrairement à l’accord EEE, les accords bilatéraux avec la Suisse sont par nature statiques puisqu’ils ne prévoient pas de mécanismes adéquats permettant de les adapter en fonction de l’évolution de la législation de l’Union, ni de mécanismes de surveillance ou de règlement efficace des différends. Compte tenu du nombre croissant de secteurs couverts par ces accords et des nouveaux accords envisagés dans des domaines comme l’électricité, il est aujourd’hui plus que jamais urgent de combler ces lacunes. Le nombre important d’accords séparés, qui font l’objet de divergences, devient de plus en plus difficile à gérer et leur mise à jour régulière nécessite beaucoup de temps et de ressources.

Afin de résoudre ces «questions institutionnelles», des négociations sur un accord institutionnel-cadre ont été lancées le 22 mai 2014 entre l’Union européenne et la Suisse, à la suite de l’adoption des mandats de négociation suisse et européen en décembre 2013 et en mai 2014 respectivement. Les négociations visent à résoudre les problèmes découlant de la nature évolutive de l’acquis communautaire en ce qui concerne le marché intérieur et à instaurer un mécanisme de règlement des différends dans le réseau d’accords bilatéraux existants. Les négociations relatives à l’accord institutionnel-cadre sont cruciales, le Conseil de l’Union européenne étant déterminé à empêcher la Suisse d’accéder davantage au marché unique (par exemple, dans le domaine de l’électricité) sans cet accord-cadre. Depuis janvier 2015, les négociations font du surplace en raison des répercussions de la crise liée à la question de la libre circulation, et ne devraient aboutir que lorsqu’une solution à cette crise aura été trouvée. Le 9 février 2014, une légère majorité de la population suisse (50,3 %) s’est prononcée en faveur d’une modification de la Constitution visant à instaurer des quotas annuels en ce qui concerne le nombre de ressortissants non suisses et à donner la préférence aux citoyens suisses dans le domaine de l’emploi. La mise en œuvre des résultats du vote ne serait pas seulement incompatible avec l’accord sur la libre circulation des personnes (qui fait partie des accords bilatéraux I), mais mettrait également en péril toutes les séries de traités bilatéraux conclus avec l’Union européenne en raison de la «clause guillotine», selon laquelle la résiliation d’un accord met fin à l’application des autres accords. Face au refus catégorique de l’Union européenne de renégocier la libre circulation des personnes, le gouvernement suisse a du mal à sortir de l’impasse politique et juridique créée par l’initiative. Les consultations se poursuivent entre la Commission et les autorités suisses pour régler ce problème. Le délai dont dispose le gouvernement suisse pour mettre en œuvre les résultats du vote de février 2014 est fixé à février 2017.

Politiques nordiques

L’Union européenne a participé activement à plusieurs politiques et autres espaces axés sur les marches septentrionales de l’Europe, en évolution rapide, ainsi que sur la région arctique dans son ensemble, notamment en contribuant:

  • à la «dimension septentrionale», qui joue, depuis 2007, le rôle d’une politique commune de l’Union, de la Russie, de la Norvège et de l’Islande. Elle complète le dialogue UE-Russie et a débouché sur des partenariats sectoriels efficaces en vue d’une coopération dans les régions de la Baltique et de la mer de Barents. La dimension septentrionale comprend un organe parlementaire, à savoir le Forum parlementaire sur la dimension septentrionale, dont on doit la création au Parlement européen;
  • au Conseil des États de la mer Baltique (CEMB), instauré en 1992 par l’Union européenne et les États riverains à la suite du démantèlement de l’Union soviétique. Tous les pays membres du CEMB siègent à la Conférence parlementaire de la mer Baltique (BSPC), dont le Parlement européen est membre.
  • La coopération dans la région de la mer de Barents regroupe les régions septentrionales de la Finlande, de la Norvège et de la Suède et du nord-ouest de la Russie. Celle-ci fonctionne au travers du Conseil régional de Barents, qui associe des régions, du Conseil euro-arctique de la mer de Barents (dont l’Union européenne est membre), qui associe des États, et d’une conférence parlementaire (au sein de laquelle siège le Parlement européen).
  • Affaires circumpolaires de l’Arctique: la politique arctique de l’Union est fondée sur des communications de la Commission/du SEAE (2008, 2012 et 2016), des conclusions du Conseil (2009, 2014 et 2016) ainsi que des résolutions du Parlement européen (2011 et 2014) — et une nouvelle résolution est en cours de préparation. En 2014, le Parlement et le Conseil ont demandé au SEAE et à la Commission d’élaborer une nouvelle déclaration commune, laquelle a été publiée le 27 avril 2016, sous l’intitulé: «An integrated EU policy for the Arctic» (une politique arctique intégrée de l’UE). En 2013, le Conseil de l’Arctique a accordé à l’Union européenne un statut d’observateur provisoire. Le Parlement européen est l’un des membres fondateurs de la Conférence des parlementaires de la région arctique.
  • Le Parlement européen est régulièrement invité aux sessions annuelles du Conseil nordique. En outre, les délégations du Parlement européen et du Conseil nordique occidental (composées de parlementaires des Îles Féroé, du Groenland et d’Islande) se réunissent une fois par an.

[1]Les sept accords portent sur la libre circulation des personnes, le transport aérien, le transport terrestre, le commerce de produits agricoles, les entraves techniques aux échanges, les marchés publics et la coopération dans le domaine de la recherche.

[2]Ceux-ci prévoient la participation de la Suisse aux accords de Schengen et de Dublin et aux accords sur la fiscalité des revenus de l’épargne, les produits agricoles transformés, les statistiques et la lutte contre la fraude, la participation au programme européen MEDIA et à l’Agence européenne pour l’environnement, ainsi que des contributions financières de la Suisse à la cohésion économique et sociale dans les nouveaux États membres de l’Union.

Aydan Bahadir / Fernando Garcés de los Fayos

09/2016