Les pays du partenariat oriental

La politique de «partenariat oriental» de l'Union concerne six États postsoviétiques: l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l'Ukraine. Lancé en 2009, ce partenariat a été institué pour soutenir les efforts des pays concernés en matière de réformes politiques, sociales et économiques, en vue de renforcer la démocratisation et la bonne gouvernance, la sécurité énergétique, la protection de l'environnement et le développement économique et social. La Géorgie, la Moldavie et l'Ukraine ont conclu avec l'Union européenne des accords d'association, comprenant notamment la mise en place de zones de libre-échange approfondi et complet. Aux termes de la communication du Service européen pour l'action extérieure et de la Commission du 18 novembre 2015 intitulée «Réexamen de la politique européenne de voisinage», les autres pays sont libres d'entretenir une relation différenciée avec l'Union et de définir leur propre politique en matière d'intégration. Tous les membres, à l'exception de la Biélorussie, font partie de l'Assemblée parlementaire Euronest mais l'Azerbaïdjan a suspendu sa participation le 15 septembre 2015.

1. Les voisins orientaux de l'Union européenne

a.Ukraine

Les événements dramatiques qui secouent l'Ukraine depuis novembre 2013 ont commencé par une manifestation pro-européenne en réaction à l'incapacité du gouvernement à faire progresser l'accord d'association avec l'Union européenne, qui avait été paraphé dès juillet 2012. De nombreux manifestants étaient pro-européens et considéraient probablement l'accord comme une première étape vers un processus d'adhésion. Ces événements ont en fin de compte abouti à un changement de gouvernement et à des élections législatives (octobre 2014), qui ont porté au pouvoir des partis réformistes pro-européens.

Lors de la période de troubles, la Russie a annexé illégalement la Crimée, et la partie orientale de l'Ukraine a sombré dans une guerre séparatiste. Selon les Nations unies, le conflit en Ukraine a causé la mort de quelque 9 100 personnes entre avril 2014 et septembre 2016. Ce bilan inclut les 298 passagers du vol MH17 de la Malaysian Airlines qui s'est écrasé le 17 juillet 2014 dans une zone contrôlée par les séparatistes.

Bien que le conflit militaire se soit quelque peu apaisé grâce au cessez-le-feu adopté à Minsk et reconduit à plusieurs reprises, les flambées de violence sporadiques remettent en question le caractère durable de la trêve. L'Union européenne a lié les sanctions économiques qu'elle a imposées à la Russie au respect intégral par Moscou des accords de Minsk.

En mars 2014, la Commission a adopté des mesures de soutien au pays, et, le 27 juin 2014, l'Union et l'Ukraine ont signé l'accord d'association. Les chapitres portant sur le dialogue politique, la justice, la liberté et la sécurité ainsi que la coopération économique, financière et sectorielle sont entrés en vigueur à titre provisoire le 1er novembre 2014. La partie commerciale de l'accord d'association est entrée en vigueur à titre provisoire le 1er janvier 2016, dans l'attente de la ratification de tous les États membres. L'issue négative du référendum organisé aux Pays-Bas le 6 avril 2016 compliquera la ratification et la mise en œuvre intégrale de l'accord d'association. L'entrée en vigueur provisoire a également marqué la fin des pourparlers trilatéraux sur le commerce avec la Russie, qui a suspendu à dater du 1er janvier 2016 les préférences commerciales accordées à l'Ukraine au titre de l'accord de libre-échange de la Communauté d'États indépendants.

Le 25 septembre 2015, l'Ukraine et la Russie ont signé, grâce à la médiation de l'Union, un accord sur le gaz qui prévoit que la Russie réduise la dette de l'Ukraine et continue à la fournir en gaz jusqu'à la fin du mois de mars 2016, à condition que Kiev paie ces livraisons à l'avance.

La Commission a adopté le sixième rapport d'étape sur le plan d'action sur la libéralisation des visas pour l'Ukraine le 18 décembre 2015. Comme il indique que l'Ukraine remplit tous les critères, une proposition de libéralisation du régime des visas était attendue en février 2016. Toutefois, l'absence de système effectif de déclaration des revenus et du patrimoine des fonctionnaires a amené la Commission à reporter cette proposition. À la suite de l'adoption par le Parlement ukrainien d'une loi sur la déclaration électronique du patrimoine personnel des fonctionnaires, la proposition de régime d'exemption de visa entre l'Union et l'Ukraine a été débloquée le mercredi 20 avril 2016 et doit être adoptée par les colégislateurs européens.

1.Position du Parlement européen

Le Parlement européen a adopté huit résolutions relatives à l'Ukraine, dont la dernière en date (sur la minorité des Tatars de Crimée) le jeudi 12 mai 2016.

2.Coopération interparlementaire

Relations entre le Parlement européen et le Parlement ukrainien (la Verkhovna Rada) se déroulent dans le cadre de l'accord d'association entre l'Union et l'Ukraine, au sein de la de la commission parlementaire d'association UE-Ukraine (CPA). La CPA UE-Ukraine s'est réunie pour la première fois les 24 et 25 février 2015 à Bruxelles. Deux autres réunions se sont tenues depuis lors, en novembre 2015 et en avril 2016.

Le 3 juillet 2015, le Parlement européen et la Verkhovna Rada ont signé à Kiev un protocole d'accord sur un cadre commun pour un soutien parlementaire et un renforcement des capacités. À la suite d'une «mission d'évaluation des besoins», un rapport contenant des recommandations spécifiques a été présenté lors de la «semaine de l'Ukraine» (du 29 février au 2 mars 2016) à Bruxelles.

3.Observation des élections

Le Parlement a été invité à observer les élections nationales en Ukraine. Une mission d'observation électorale internationale déployée en 2014 se composait d'un groupe d'observateurs électoraux du Parlement européen et de délégations du Bureau des institutions démocratiques et des Droits de l'homme (BIDDH) de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE, de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) et de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN.

Selon les observateurs internationaux, les élections législatives d'octobre 2014 étaient bien organisées, transparentes et démocratiques et elles respectaient globalement les normes internationales. Ils ont conclu que le scrutin consolidait les pratiques électorales positives qui avaient été relevées lors des précédentes élections présidentielles dans le pays. Cependant, certaines irrégularités étaient encore à déplorer et concernaient principalement (dans 90 % des cas) des candidats se présentant dans des circonscriptions uninominales dans le sud du pays.

Le 2 novembre 2014, des «élections présidentielles et législatives» ont été organisées dans les régions de l'est. L'Union européenne n'a pas reconnu ces élections, les considérant illégales et jugeant qu'elles allaient à l'encontre de la lettre et de l'esprit des accords de Minsk. De nouvelles élections pourraient avoir lieu en 2016, et bénéficieraient du déploiement d'une mission de police de l'OSCE.

b.Moldavie

Le 27 juin 2014, l'Union européenne et la Moldavie ont signé un accord d'association prévoyant une zone de libre-échange approfondi et complet, qui est appliqué à titre provisoire depuis septembre 2014. En avril 2014, la Moldavie est devenue le premier partenaire de l'Union à bénéficier d'un régime d'exemption de visa. Plus de 460 000 Moldaves ont déjà pu profiter de cette mesure en se rendant dans l'espace Schengen. L'aide versée par l'Union à la Moldavie dans le cadre de l'instrument européen de voisinage a aussi considérablement augmenté, passant de 40 millions d'euros en 2007 à 131 millions en 2014. L'aide bilatérale de l'instrument européen de voisinage à la Moldavie pourrait se situer entre 335 millions d'euros et 410 millions d'euros au cours de la période 2014-2017.

Dès la ratification par l'Assemblée nationale moldave de l'accord d'association avec l'Union, la Russie a adopté une série de mesures à l'encontre des importations en provenance de Moldavie et a supprimé les préférences commerciales accordées au pays au titre de l'accord de libre-échange de la Communauté d'États indépendants.

À l'issue d'une campagne électorale relativement calme et principalement axée sur les questions géographiques (Union européenne contre Union économique eurasiatique), une coalition libérale majoritaire pro-européenne et favorable aux réformes est sortie victorieuse des élections législatives moldaves du 30 novembre 2014, bien que le parti socialiste pro-russe ait obtenu 21,37 % des voix. Lors d'élections locales organisées le 14 juin 2015, les partis pro-européens l'ont emporté de justesse sur le camp pro-russe. De graves scandales de corruption ont provoqué des manifestations, qui se poursuivent encore, rassemblant des milliers de personnes dans les rues de la capitale, Chisinau. Depuis les élections, quatre gouvernements se sont succédé, démontrant l'instabilité politique qui règne dans le pays.

Le 4 mars 2016, la cour constitutionnelle de Moldavie a rétabli l'élection du président de la République au suffrage universel, abrogeant la loi de juillet 2000 qui prévoyait son élection par le Parlement. L'élection présidentielle a été reportée à l'automne 2016.

La question de la région séparatiste de Transnistrie, qui a unilatéralement déclaré son indépendance, demeure un défi majeur pour la Moldavie. Si les pourparlers officiels destinés à mettre un terme au conflit ont repris en novembre 2011, les réunions (dont deux ont eu lieu en 2014 et une en 2015) n'ont jusqu'à présent produit que des résultats minimes.

Grâce à un protocole bilatéral, la zone de libre-échange approfondi et complet a été étendue à la Transnistrie à dater du 1er janvier 2016.

1.Position du Parlement européen

Le Parlement a donné son aval à l'accord d'association entre l'Union européenne et la Moldavie le 13 novembre 2014. Plus tôt dans l'année, il avait déjà approuvé l'entrée en vigueur du régime d'exemption de visa pour les citoyens moldaves.

Le Parlement a constaté l'impasse concernant le problème de la Transnistrie et a souligné à plusieurs reprises l'importance de trouver une solution politique.

2.Coopération interparlementaire

Les relations entre l'Union européenne et la Moldavie ont été institutionnalisées en 2014 avec la signature de l'accord d'association. Le Conseil d'association UE-Moldavie s'est réuni pour la première fois le 16 mars 2015, et la seconde réunion de la commission parlementaire d'association UE-Moldavie a eu lieu à Chisinau, les 18 et 19 mais 2016.

3.Observation des élections

Le Parlement a été invité à observer toutes les élections législatives récentes en Moldavie. Selon les observateurs internationaux de la mission d'observation à long terme du BIDDH de l'OSCE, les élections législatives du 30 novembre 2014 ont été relativement bien menées.

c.Biélorussie

L'Union est attachée à mener une politique de «dialogue critique» à l'égard de la Biélorussie. Un récent rapprochement entre la Biélorussie et l'Union a incité cette dernière à assouplir, le 25 février 2016, les sanctions (gel des avoirs, interdiction de voyage, restrictions commerciales et financières) qu'elle impose au pays. Le Conseil a décidé le 25 février 2016 de ne pas proroger les mesures restrictives en ce qui concerne 170 personnes et trois entreprises dont l'inscription sur la liste avait déjà été suspendue. Il a en revanche prolongé d'un an les mesures existantes, notamment l'embargo sur les armes, ainsi que le gel des avoirs et l'interdiction de voyager institués à l'encontre de quatre personnes impliquées dans les disparitions non élucidées de deux personnalités politiques de l'opposition, d'un homme d'affaires et d'un journaliste.

L'Union a cependant envoyé des signes d'encouragement à la Biélorussie. Ainsi, les conclusions récemment adoptées à l'issue du sommet du partenariat oriental qui s'est tenu à Riga en mai 2015 font état des progrès accomplis en matière de réadmission et d'assouplissement du régime de visas et indiquent que ces avancées ouvrent la voie à la reprise du dialogue sur les Droits de l'homme entre l'Union européenne et la Biélorussie. Ce dialogue, qui s'est déroulé en 2012 et 2013, consistait en un échange de vues entre l'Union et les représentants de la société civile biélorusse. En 2014, le dialogue a été remplacé par un projet axé sur la mise en œuvre des réformes proposées.

En 2014, l'Union et la Biélorussie ont entamé des négociations sur des accords de facilitation de la délivrance des visas et de réadmission, en en 2015 sur un partenariat de mobilité. La coopération dans le domaine de la migration sera également développée au cours des prochaines années. La Biélorussie ne négocie pas actuellement d'accord d'association avec l'Union.

1.Position du Parlement européen

Le Parlement européen a adopté un certain nombre de résolutions critiquant la Biélorussie pour la détention de prisonniers politiques, les contraintes qu'elle exerce sur la liberté des médias et la société civile, son manque de respect des Droits de l'homme et les élections législatives entachées d'erreurs. En septembre 2013, le Parlement a adopté une recommandation sur la politique globale de l'Union à l'égard de la Biélorussie, demandant la libération de tous les prisonniers politiques.

2.Coopération interparlementaire

En raison de la manière dont sont organisées les élections en Biélorussie, le Parlement européen ne reconnaît pas l'Assemblée nationale du pays et, par conséquent, n'entretient pas de relations bilatérales avec elle. En revanche, la délégation du Parlement pour les relations avec la Biélorussie rencontre régulièrement les membres de l'opposition biélorusse et de la société civile pour débattre de la situation politique et économique du pays.

Le rapprochement récent entre l'Union et la Biélorussie a poussé une délégation du Parlement européen à se rendre dans le pays en juin 2015.

3.Observation des élections

La Biélorussie n'a pas invité le Parlement européen à observer le déroulement des élections depuis 2001.

2. Caucase du Sud

Le Parlement compte une délégation du Caucase du Sud, qui supervise les commissions de coopération parlementaire pour l'Arménie et l'Azerbaïdjan et la commission d'association parlementaire pour la Géorgie, et qui suit les travaux du représentant spécial de l'Union européenne pour le Caucase du Sud et la crise en Géorgie.

a.Géorgie

Les élections législatives de 2012 et les élections présidentielles de 2013 ont vu la victoire de la nouvelle coalition, appelée «Rêve géorgien», et la confirmation de l'orientation euro-atlantique du pays. Sur la base de l'accord d'association, la zone de libre-échange approfondi et complet est entrée en vigueur à titre provisoire en septembre 2014. La Géorgie a consenti de grands efforts pour aligner sa législation sur les normes de l'Union, par exemple, en ce qui concerne la libéralisation du régime des visas.

La Commission a présenté une proposition sur cette libéralisation au Conseil de l'Union et au Parlement européen le 9 mars 2016.

Cependant, la démocratie géorgienne souffre toujours de la polarisation marquée de la vie politique. Les tensions persistent entre la coalition au pouvoir et le Mouvement national uni de l'ancien Président Mikheil Saakachvili, et des accusations de justice sélective et de campagnes anticorruption aux motivations politiques ressurgissent régulièrement. Dans ce contexte, le climat politique ne devrait pas s'améliorer à la veille des élections législatives d'octobre 2016.

Les relations avec la Russie restent problématiques, en dépit d'une embellie dans le domaine des échanges commerciaux. Les actions répétées de délimitation des frontières avec les deux régions séparatistes, ainsi que la ratification des deux «traités» entre la Russie et l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud alimentent les tensions.

1.Position du Parlement européen

L'Union a insisté sur l'importance d'un règlement pacifique de l'impasse dans les régions d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud, tout en respectant l'intégrité territoriale de la Géorgie. Le dialogue stratégique UE-Géorgie sur les questions relatives au conflit, qui s'est tenu à Bruxelles le 1er avril 2015, est un signe de confiance dans les relations entre les deux parties, en dépit de certaines divergences sur les conclusions opérationnelles.

2.Observation des élections

La Géorgie a accueilli des délégations du BIDDH de l'OSCE, notamment des députés au Parlement européen, chargées de surveiller les élections législatives, présidentielles et municipales dans le pays. Les dernières élections législatives et présidentielles en date ont été jugées satisfaisantes de façon générale.

b.Arménie

L'Arménie entretient des relations ambivalentes avec l'Union.

D'une part, en septembre 2013, le président arménien a déclaré que le pays adhérerait à l'Union économique eurasiatique (UEE) avec la Biélorussie, le Kazakhstan et la Russie. L'Arménie a signé le traité d'adhésion à l'UEE le 10 octobre 2014, peu avant l'entrée en vigueur de cette union le 1er janvier 2015.

D'autre part, l'ouverture, en décembre 2015, des négociations sur un nouvel accord UE-Arménie a constitué un tournant après le revirement en faveur de Moscou en septembre 2013. Le pragmatisme dont ont fait preuve les deux parties devrait se poursuivre et déboucher sur la conclusion rapide d'un accord-cadre fondé sur les valeurs de l'Union mais compatible avec les nouvelles obligations d'Erevan vis-à-vis de l'UEE.

La situation politique déjà polarisée est devenue encore plus tendue en 2015 dans le contexte de la réforme constitutionnelle lancée par le gouvernement. En dépit d'un certain nombre d'améliorations attendues depuis longtemps dans le domaine des Droits de l'homme et de l'état de droit, saluées par la commission de Venise du Conseil de l'Europe, le débat a été dominé par la proposition visant à transformer le régime présidentiel en régime parlementaire. Un «conflit de longue durée» oppose depuis plus de vingt ans l'Arménie à l'Azerbaïdjan au sujet du statut de la région du Haut-Karabakh, et les tensions sont actuellement au plus haut depuis 1994. Par ailleurs, les relations avec la Turquie sont distantes.

1.Position du Parlement européen

Un protocole à l'accord de partenariat et de coopération entre l'Union et l'Arménie concernant un accord-cadre instaurant les principes généraux de participation des institutions arméniennes aux programmes de l'Union a été conclu en décembre 2012. Des négociations ont débuté en décembre 2015 en vue d'un nouvel accord UE-Arménie.

L'Union et les États-Unis ont conclu, sur la base de rapports indépendants, que les allégations de fraude sont crédibles et ont demandé instamment à Erevan de mener une enquête transparente.

2.Coopération interparlementaire

Le 17 mars 2015, le Parlement européen a participé à l'Assemblée parlementaire Euronest qui s'est tenue à Erevan; la dernière réunion interparlementaire, à savoir la 16e CCP PE-Arménie, s'est déroulée en janvier 2016 à Strasbourg.

3.Observation des élections

L'Arménie a accueilli le Parlement européen à cinq reprises dans le cadre des missions électorales du BIDDH de l'OSCE, y compris lors des élections présidentielles de 2013. L'organisation des élections en Arménie s'est graduellement améliorée, même s'il subsiste des problèmes et si certaines recommandations importantes formulées par le BIDDH de l'OSCE à la suite de sa mission d'observation de 2013 n'ont pas encore été suivies d'effets.

c.Azerbaïdjan

Les négociations portant sur un accord d'association ont été lancées en 2010 et l'Azerbaïdjan a signé avec l'Union un accord visant à faciliter la délivrance des visas en novembre 2013. Alors que l'Azerbaïdjan et l'Union ont récemment renforcé leur coopération dans le secteur de l'énergie, l'intensification de la coopération économique entre les deux partenaires dépendra des progrès que l'Azerbaïdjan accomplira en vue d'établir des institutions démocratiques et d'adhérer à l'Organisation mondiale du  commerce.

Un «conflit de longue durée» oppose depuis plus de vingt ans l'Arménie à l'Azerbaïdjan au sujet du statut de la région du Haut-Karabakh, et les tensions sont actuellement au plus haut depuis 1994.

1.Position du Parlement européen

Le 10 septembre 2015, le Parlement a adopté une résolution exprimant sa profonde préoccupation devant la poursuite de la détérioration de la situation des Droits de l'homme en Azerbaïdjan et invitant les autorités du pays à cesser immédiatement leur répression à l'encontre de la société civile et des défenseurs des Droits de l'homme.

Leyla Yunus, une militante azerbaïdjanaise des Droits de l'homme emprisonnée depuis juillet 2014, et actuellement en résidence surveillée, a été désignée finaliste du prix Sakharov 2014 pour la liberté de l'esprit, décerné par le Parlement.

2.Observation des élections

L'Azerbaïdjan a accueilli le Parlement européen dans le cadre des missions électorales du BIDDH de l'OSCE. Toutes les élections organisées dans le pays ont été jugées insuffisantes au regard des exigences internationales et il n'a pas été donné suite à un certain nombre de recommandations. En l'absence d'un accord avec les autorités d'Azerbaïdjan, le BIDDH de l'OSCE n'a pas observé les élections législatives du 1er novembre 2015.

L'Azerbaïdjan a cependant autorité le déploiement d'une mission d'observation électorale de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE), beaucoup plus limitée dans le temps et dans son mandat. La mission de l'APCE a conclu que «l'augmentation notable du taux de participation et de la transparence des procédures de vote et de dépouillement marque un nouveau progrès de la République d'Azerbaïdjan vers des élections libres, régulières et démocratiques» et a estimé qu'en dépit de quelques cas isolés de «bourrage des urnes», les résultats de ces élections exprimaient la volonté du peuple d'Azerbaïdjan[1].

[1]Rapport d'observation des élections en Azerbaïdjan, 20 novembre 2015, doc. 13923, p. 7 (Rapporteur: M. Jorde XUCLÀ, Espagne, ALDE).

Pasquale De Micco / Jérôme Legrand

06/2016