Politica di asilo

La politica dell'UE in materia di asilo mira ad armonizzare le procedure di asilo negli Stati membri instaurando disposizioni comuni in materia di asilo, al fine di offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che richieda protezione internazionale e garantire il rispetto del principio di non respingimento.

Base giuridica

  • Articolo 67, paragrafo 2, e articolo 78 TFUE;
  • Articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

Obiettivi

Gli obiettivi sono quelli di sviluppare una politica comune in materia di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessiti di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Tale politica deve essere conforme alla Convenzione di Ginevra del 1951 e al relativo protocollo del 1967. Né il trattato né la Carta forniscono alcuna definizione dei termini «asilo» e «rifugiato». Entrambi i termini fanno esplicitamente riferimento alla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al relativo protocollo del 31 gennaio 1967.

Risultati

a.I progressi nell'ambito dei trattati di Amsterdam e Nizza

Nel 1999 il trattato di Amsterdam ha attribuito nuove competenze alle istituzioni dell'UE, consentendo loro di elaborare testi legislativi in materia di asilo usando uno specifico meccanismo istituzionale.

Il trattato di Nizza del 2001 prevedeva che, nei cinque anni successivi alla sua entrata in vigore, il Consiglio adottasse misure in alcuni ambiti, con particolare riferimento ai criteri e i meccanismi per la determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo, nonché un certo numero di norme minime (in relazione all'accoglienza dei richiedenti asilo, allo status dei rifugiati e alle procedure).

Il trattato disponeva che il Consiglio deliberasse all'unanimità, previa consultazione del Parlamento, per definire le regole comuni e i principi essenziali che disciplinano la materia. Una volta terminata questa prima fase, il Consiglio poteva decidere che fosse applicata la normale procedura di codecisione, per poi adottare le proprie decisioni a maggioranza qualificata. Il Consiglio ha deciso in tal senso alla fine del 2004 e la procedura di codecisione si applica dal 2005.

b.Il trattato di Lisbona

Il trattato di Lisbona ha modificato la situazione, trasformando le misure in materia di asilo in una politica comune. Il suo obiettivo non è più semplicemente l'istituzione di norme minime, bensì la creazione di un sistema comune che comporti status e procedure uniformi.

Questo sistema comune deve comprendere gli elementi seguenti:

  • uno status uniforme in materia di asilo;
  • uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria;
  • un sistema comune di protezione temporanea;
  • procedure comuni per la concessione o la revoca dello status uniforme in materia di asilo o di protezione sussidiaria;
  • criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di asilo;
  • norme concernenti le condizioni di accoglienza;
  • il partenariato e la cooperazione con i paesi terzi.

Il trattato non ha introdotto alcuna modifica del processo decisionale in seno all'UE.

Di contro, il controllo giurisdizionale effettuato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea è notevolmente migliorato. Ora i ricorsi a titolo pregiudiziale possono essere esercitati da qualsiasi giurisdizione di uno Stato membro e non più soltanto, come avveniva in passato, dalle giurisdizioni nazionali che si pronunciano in ultimo grado. Questo dovrebbe consentire lo sviluppo di una giurisprudenza più importante della Corte di giustizia in materia di asilo.

c.I programmi del Consiglio europeo

I programmi successivi adottati dal Consiglio europeo hanno influenzato profondamente l'attuazione della politica europea in materia di asilo.

Con l'adozione del programma di Tampere, nell'ottobre 1999, il Consiglio europeo ha deciso che l'attuazione di un regime europeo comune avrebbe dovuto essere eseguita in due fasi successive. Il programma dell'Aia, del novembre 2004, richiedeva che gli strumenti e le misure della seconda fase fossero adottati prima della fine del 2010.

Il patto europeo sull'immigrazione e l'asilo, adottato il 16 ottobre 2008, ha ribadito solennemente che «ogni straniero perseguitato ha il diritto di ottenere assistenza e protezione nel territorio dell'Unione europea in applicazione della Convenzione di Ginevra». Il Consiglio chiedeva che fosse introdotta «se possibile nel 2010 e al più tardi nel 2012 una procedura unica in materia di asilo che preveda garanzie comuni e adotti status uniformi per i rifugiati, da una parte, e per coloro che hanno ottenuto la protezione sussidiaria, dall'altra».

Il programma di Stoccolma, adottato dal Consiglio europeo il 10 dicembre 2009 per il periodo 2010-2014, ha riaffermato «l'obiettivo di stabilire uno spazio comune di protezione e solidarietà basato su una procedura comune in materia d'asilo e su uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto la protezione internazionale». In particolare, sottolineava la necessità di promuovere un'effettiva solidarietà con gli Stati membri sottoposti a particolari pressioni e il ruolo centrale spettante al nuovo Ufficio europeo di sostegno per l'asilo.

Nel giugno 2014 il Consiglio europeo ha definito gli orientamenti strategici della programmazione legislativa e operativa nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (articolo 68 TFUE) per gli anni a venire, basandosi sui risultati raggiunti dal programma di Stoccolma. Tali orientamenti indicano come priorità assoluta il pieno recepimento e l'attuazione effettiva del sistema europeo comune di asilo (CEAS).

d.I principali strumenti giuridici esistenti sono i seguenti:

  • decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio, del 22 settembre 2015, che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell'Italia e della Grecia;
  • decisione (UE) 2015/1523 del Consiglio, del 14 settembre 2015, che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell'Italia e della Grecia;
  • regolamento (UE) n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che istituisce l'«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto, e che modifica il regolamento (UE) n. 1077/2011 che istituisce un'agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
  • direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale;
  • direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale;
  • direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta;
  • regolamento (UE) n. 439/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 maggio 2010, che istituisce l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo;
  • direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi.

L'Agenda europea sulla migrazione della Commissione, del maggio 2015[1], definisce le nuove tappe verso una riforma del CEAS, che sono state presentate sotto forma di due pacchetti di proposte legislative nel maggio e nel luglio 2016. Le principali proposte in sospeso sono le seguenti:

  • proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce una procedura comune per la protezione internazionale nell'Unione e che abroga la direttiva 2013/32/UE (COM(2016)0467);
  • proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone ammissibili a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta e che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (COM(2016)0466);
  • proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione) (COM(2016)0465);
  • proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro dell'Unione per il reinsediamento e modifica il regolamento (UE) n. 516/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (COM(2016)0468);
  • proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione) (COM(2016)0270);
  • proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l'«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione del [regolamento (UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide], per l'identificazione di un cittadino di un paese terzo soggiornante illegalmente o di un apolide e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto (rifusione) (COM(2016)0272);
  • proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo e che abroga il regolamento (UE) n. 439/2010 (COM(2016)0271);
  • proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un meccanismo di ricollocazione di crisi e modifica il regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (COM(2015)0450);
  • proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un elenco comune dell'UE di paesi di origine sicuri ai fini della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale e che modifica la direttiva 2013/32/UE (COM(2015)0452).

Ruolo del Parlamento europeo

Dal 2005 il Parlamento europeo è colegislatore per quanto concerne la legislazione in materia di asilo e pertanto legifera su un piede di parità con il Consiglio dell'UE. Le risoluzioni del 12 aprile 2016 sulla situazione nel Mediterraneo e la necessità di un approccio globale dell'UE in materia di immigrazione, dell'11 settembre 2012 sul rafforzamento della solidarietà all'interno dell'UE in materia di asilo e del 10 marzo 2009 sul futuro del sistema europeo comune di asilo offrono una visione d'insieme degli orientamenti e delle preoccupazioni principali espressi dal Parlamento.

Il Parlamento ha chiesto procedure affidabili ed eque, attuate in maniera efficace e basate sul principio di non respingimento, sottolineando altresì la necessità di evitare che si abbassino i livelli della protezione o della qualità dell'accoglienza, nonché l'esigenza di una ripartizione più equa dell'onere sostenuto dagli Stati membri alle frontiere esterne dell'UE.

Il Parlamento ha posto in evidenza che il trattenimento può essere possibile solo in condizioni eccezionali, chiaramente definite e in presenza del diritto di ricorso giurisdizionale; ha inoltre espresso il suo sostegno alla creazione di un Ufficio europeo di sostegno per l'asilo.

Il Parlamento dispone altresì dello strumento di ricorso in annullamento dinanzi alla Corte di giustizia[2], strumento che ha utilizzato con successo per ottenere l'annullamento delle disposizioni relative alle modalità di adozione dell'elenco comune di paesi terzi considerati paesi d'origine sicuri e paesi terzi europei sicuri, a norma della direttiva 2005/85/CE del Consiglio.

Per approfondire l'argomento:

[1]Cfr. scheda tecnica 4.2.3.

[2]Sentenza della Corte di giustizia del 6 maggio 2008, Parlamento europeo/Consiglio dell'Unione europea, ECLI:EU:C:2008:257.

Sarah Sy

10/2017