Lisabonos sutartis

Šioje faktų suvestinėje apžvelgiamos bendrosios Lisabonos sutarties aplinkybės ir esminės nuostatos. Tikslas – pateikti istorines šio naujausio pagrindinio ES dokumento, išsirutuliojusio iš ankstesnių sutarčių, atsiradimo aplinkybes. Konkrečios nuostatos (su nuorodomis į straipsnius) bei jų poveikis įvairių krypčių Europos Sąjungos politikai išsamiau aptariami faktų suvestinėse dėl konkrečių politikos sričių bei klausimų.

Teisinis pagrindas

Lisabonos sutartis, iš dalies keičianti Europos Sąjungos sutartį (ES sutartį) ir Europos bendrijos steigimo sutartį (EB sutartį) (OL C 306, 2007 12 17), įsigaliojo 2009 m. gruodžio 1 d.

Istorinės aplinkybės

Lisabonos sutartis atsirado kaip konstitucinis projektas 2001 m. pabaigoje (Europos Vadovų Tarybos deklaracija dėl Europos Sąjungos ateities arba Lakeno deklaracija), jį 2002 ir 2003 m. pratęsė Europos konventas, parengęs Sutartį dėl Konstitucijos Europai (Konstitucinę sutartį) (1.1.4). Lisabonos sutarties rengimo procesas pradėtas po dviejų 2005 m. gegužės ir birželio mėn. vykusių referendumų dėl Sutarties dėl Konstitucijos Europai nesėkmės, į kurią reaguodama Europos Vadovų Taryba nusprendė, jog reikalingas dvejų metų vadinamasis apmąstymo laikotarpis. 2007 m. birželio 21–23 d. Europos Vadovų Taryba, vadovaudamasi 2007 m. kovo mėn. Berlyno deklaracija, patvirtino išsamius vėlesnės Tarpvyriausybinės konferencijos, vyksiančios pirmininkaujant Portugalijai, įgaliojimus. Tarpvyriausybinė konferencija baigė savo darbą 2007 m. spalio mėn. Sutartis buvo pasirašyta 2007 m. gruodžio 13 d. Lisabonoje vykusiame Europos Vadovų Tarybos susitikime ir ratifikuota visų valstybių narių.

Turinys

a.Tikslai ir teisiniai principai

Europos bendrijos steigimo sutarties pavadinimas pakeičiamas į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV), o sąvoka „Bendrija“ pakeičiama sąvoka „Sąjunga“ visame dokumente. Sąjunga užima Bendrijos vietą ir kaip jos teisių perėmėja. Lisabonos sutartimi nėra sukuriama valstybinio pobūdžio Sąjungos simbolika, pavyzdžiui, vėliava ar himnas. Nors dėl to naujasis dokumentas savo pavadinimu skiriasi nuo konstitucinės sutarties, jis vis tiek išsaugojo daugumą jos esminių laimėjimų.

Lisabonos sutartimi Europos Sąjungai nesuteikiama jokių papildomų išimtinių galių. Tačiau ja pakeičiamas Europos Sąjungos naudojimosi savo turimomis galiomis ir kai kuriomis naujomis (bendromis) galiomis būdas, užtikrinant aktyvesnį piliečių dalyvavimą ir geresnę apsaugą, sukuriant naują institucinę sandarą ir pakeičiant sprendimų priėmimo procesą, kad būtų garantuotas didesnis veiksmingumas ir skaidrumas. Taip užtikrinama aukštesnio lygio parlamentinė priežiūra bei demokratinė atskaitomybė.

Lisabonos sutartyje, kitaip nei Konstitucinėje sutartyje, nėra nė vieno straipsnio, oficialiai įtvirtinančio Europos Sąjungos teisės viršenybę nacionalinės teisės atžvilgiu, tačiau šiuo tikslu prie Sutarties pridėta deklaracija (Deklaracija Nr. 17), kurioje minima Tarybos Teisės tarnybos nuomonė, grindžiama nusistovėjusia Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika šiuo klausimu.

Lisabonos sutartimi pirmą kartą susisteminamos ir paaiškinamos Europos Sąjungos galios. Skiriama trejopa kompetencija: išimtinė kompetencija, kai tik Europos Sąjunga gali priimti teisės aktus, o valstybės narės tik juos įgyvendina; pasidalijamoji kompetencija, kai valstybės narės gali priimti teisės aktus ir teisiškai privalomas priemones, jei Europos Sąjunga to nepadarė, ir remiamoji kompetencija, kai ES priima aktus, skirtus valstybių narių politikai remti ar papildyti. Europos Sąjungos kompetencija dabar gali būti sugrąžinta valstybėms narėms atliekant Sutarties peržiūrą.

Remiantis Lisabonos sutartimi, ES tampa visateisiu juridiniu asmeniu. Taigi Sąjunga gali pasirašyti tarptautines sutartis jai priklausančios kompetencijos srityse, taip pat įstoti į tarptautines organizacijas. Valstybės narės gali pasirašyti tik tas tarptautines sutartis, kurios neprieštarauja ES teisei.

Sutartyje, būtent ES sutarties 50 straipsnyje, pirmą kartą numatyta oficiali procedūra, kurios turės laikytis valstybės narės, norinčios pagal savo konstitucines nuostatas išstoti iš Europos Sąjungos.

Lisabonos sutartimi užbaigiamas paskutinių laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės trečiojo ramsčio (policijos ir teisminis bendradarbiavimas baudžiamosiose bylose) aspektų perkėlimas į pirmąjį ramstį. Nustoja egzistavusi buvusi tarpvyriausybinės politikos sritis, nes dabar šios srities aktai priimami pagal įprastą teisėkūros procedūrą (kvalifikuota balsų dauguma ir bendras sprendimas) ir taikomos Sąjungos teisinės priemonės (reglamentai, direktyvos ir sprendimai), jei nenustatyta kitaip.

Nuo tada, kai įsigaliojo Lisabonos sutartis, Europos Parlamentas gali teikti Sutarčių pakeitimo pasiūlymus, kaip jau galėjo daryti Taryba, valstybių narių vyriausybės ar Komisija. Paprastai norint padaryti tokius pakeitimus reikia sušaukti konventą, kuris pateiktų rekomendacijas dėl pakeitimų tarpvyriausybinei konferencijai (tačiau Europos Vadovų Taryba, gavusi Parlamento pritarimą, gali nuspręsti konvento nešaukti (ES sutarties 48 straipsnio 3 dalies antra pastraipa)). Tokiu atveju gali būti sušaukta tarpvyriausybinė konferencija siekiant bendru sutarimu nustatyti Sutarčių pakeitimus. Tačiau taip pat įmanoma atlikti Sutarčių peržiūrą nesušaukus tarpvyriausybinės konferencijos, o laikantis supaprastintų peržiūros procedūrų, kai pasiūlymai susiję su Sąjungos vidaus politika ir veiksmais (ES sutarties 48 straipsnio 6 ir 7 dalys). Peržiūra tuomet būtų priimta Europos Vadovų Tarybos sprendimu, tačiau būtų reikalingas ratifikavimas pagal nacionalines ratifikavimo taisykles.

b.Stipresnė demokratija ir geresnė pagrindinių teisių apsauga

Lisabonos sutartyje įtvirtinti trys pagrindiniai principai: demokratinės lygybės, atstovaujamosios demokratijos ir dalyvaujamosios demokratijos. Dalyvaujamoji demokratija įgauna naują – piliečių iniciatyvos formą (2.1.5).

Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija nėra įtraukta į Lisabonos sutartį, bet ji įgauna teisiškai privalomą pobūdį pagal ES sutarties 6 straipsnio 1 dalį, nes ji suteikia Chartijai tokią pačią teisinę vertę, kokią turi Sutartys (1.1.6).

2010 m. birželio 1 d. įsigaliojus Europos žmogaus teisių konvencijos (EŽTK) 14 protokolui, pradėtas Europos Sąjungos prisijungimo prie šios konvencijos procesas. Pagal šį protokolą leidžiama ne tik valstybėms, bet ir tarptautinėms organizacijoms prisijungti prie minėtosios konvencijos. Kad ji prisijungtų, visos EŽTK pasirašiusios šalys ir pati ES turi ratifikuoti prisijungimo aktą. Europos Tarybos ir ES atstovų derybų rezultatas – 2013 m. balandžio mėn. baigtas rengti susitarimo projektas, kurį Europos Sąjungos Teisingumo Teismas savo nuomonėje 2/2013 įvertino kaip nesuderinamą su ES sutarties 6 straipsniu. Kad ES prisijungtų prie konvencijos, reikės tolesnių derybų.

c.Nauja institucinė sandara

1.Europos Parlamentas

Pagal ES sutarties 14 straipsnio 2 dalį Europos Parlamentą (EP) dabar sudaro „Sąjungos piliečių atstovai“, o ne „valstybių tautų atstovai“ (EB sutarties 189 straipsnis).

EP teisėkūros galios buvo išplėstos įvedus naują įprastą teisėkūros procedūrą, kuri pakeitė buvusią bendro sprendimo procedūrą. Ši procedūra dabar taikoma daugiau kaip 40 naujų politikos sričių, taigi bendras jų skaičius išaugo iki 73. Pritarimo ir konsultavimosi procedūros liko nepakitusios. Naujoji biudžeto procedūra įtvirtina visišką Parlamento ir Tarybos lygiateisiškumą tvirtinant metinį biudžetą. Daugiametei finansinei programai turi pritarti Parlamentas (pritarimas).

EP renka Komisijos pirmininką narių balsų dauguma Europos Vadovų Tarybos teikimu. Ji turi parinkti kandidatą kvalifikuota balsų dauguma, atsižvelgdama į Europos Parlamento rinkimų rezultatus. EP ir toliau tvirtina Komisiją kaip kolegialų organą.

Nustatytas maksimalus Europos Parlamento narių skaičius – 751. Didžiausias vienai valstybei narei atstovaujančių narių skaičius sumažintas iki 96, o mažiausias – padidintas iki 6. Iki 2014 m. rinkimų Vokietijai ir toliau atstovavo 99 EP nariai.

2.Europos Vadovų Taryba

Lisabonos sutartyje Europos Vadovų Taryba oficialiai pripažįstama ES institucija, kuri „deramai skatina Sąjungos vystymąsi“ ir nustato jos „bendrąsias politikos gaires ir prioritetus“. Ji nevykdo teisėkūros funkcijų. Ilgalaikis pirmininkavimas keičia ankstesnę rotacijos kas 6 mėnesius sistemą. Pirmininkas renkamas kvalifikuota Europos Vadovų Tarybos balsų dauguma 30 mėnesių laikotarpiui ir gali būti perrenkamas. Ši sistema turėtų padėti gerinti Europos Vadovų Tarybos darbų tęstinumą ir nuoseklumą. Pirmininkas taip pat atstovauja Europos Sąjungai užsienyje nepažeisdamas Europos Sąjungos vyriausiojo įgaliotinio bendrai užsienio ir saugumo politikai įgaliojimų (žr. toliau).

3.Komisijos pirmininko pavaduotojas ir Sąjungos vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai

Komisijos pirmininko pavaduotojas ir Sąjungos vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai skiriamas kvalifikuota Europos Vadovų Tarybos balsų dauguma gavus Komisijos pirmininko sutikimą. Jis atsakingas už bendrą ES užsienio ir saugumo politiką ir turi teisę teikti pasiūlymus. Komisijos pirmininko pavaduotojas ir Sąjungos vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai, kuris pirmininkauja Užsienio reikalų tarybai, yra taip pat Komisijos pirmininko pavaduotojas. Jam padeda Europos išorės veiksmų tarnyba, sudaryta iš Tarybos, Komisijos ir valstybių narių diplomatinių tarnybų darbuotojų.

4.Taryba

Lisabonos sutartyje išlieka dvigubos daugumos principas (piliečiai ir valstybės narės). Tačiau ankstesnė tvarka liko galioti iki 2014 m. lapkričio mėn. Nuo 2014 m. lapkričio 1 d. taikomos naujos taisyklės, tačiau iki 2017 m. kovo 31 d. bet kuri valstybė narė gali pareikalauti, kad būtų naudojamas ankstesnis balsų paskirstymo modelis.

Kvalifikuota balsų dauguma pasiekiama, kai pasiūlymui pritaria 55 proc. Tarybos narių, atstovaujančių ne mažiau kaip 65 proc. gyventojų (ES sutarties 16 straipsnio 4 dalis). Kai Taryba sprendžia nesiremdama Komisijos ar vyriausiojo įgaliotinio ir pirmininko pavaduotojo pasiūlymu, reikiama valstybių narių dauguma padidėja iki 72 proc. (SESV 238 straipsnio 2 dalis). Kad teisės akto priėmimas būtų užblokuotas, prieš pasiūlymą turi balsuoti bent keturios valstybės narės. Naujasis mechanizmas, kurio atsiradimą paskatino vadinamasis Janinos kompromisas, leis 75 proc. (nuo 2017 m. balandžio 1 d. – 55 proc.) gyventojų arba valstybių narių skaičiaus, reikalingo sudaryti blokuojančią mažumą, prašyti, kad pasiūlymas būtų persvarstytas per „tinkamą laikotarpį“ (Deklaracija Nr. 7).

Taryba posėdžiauja viešai, kai svarsto teisėkūros procedūra priimamų aktų projektus arba balsuoja dėl jų. Todėl kiekvienas Tarybos susitikimas yra padalijamas į dvi dalis, kuriose atitinkamai svarstomi Sąjungos teisėkūros procedūra priimami aktai ir klausimai, nesusiję su teisėkūra. Tarybai ir toliau pirmininkaujama šešių mėnesių rotacijos principu, tačiau taip pat numatytas 18 mėnesių trunkantis trijų valstybių narių bendras pirmininkavimas, kuris turėtų pagerinti darbų tęstinumą. Išimties tvarka Užsienio reikalų tarybai nuolat pirmininkauja vyriausiasis įgaliotinis ir pirmininko pavaduotojas.

5.Komisija

Kadangi Komisijos pirmininkas dabar yra pasirenkamas ir išrenkamas atsižvelgiant į Europos Parlamento rinkimų rezultatus, sustiprėjo jo politinis teisėtumas. Pirmininkas yra atsakingas už šio kolegialaus organo vidaus organizaciją (Komisijos narių skyrimą, pasiskirstymą atsakomybės sritimis, reikalavimus atsistatydinti ypatingomis aplinkybėmis).

6.Europos Sąjungos Teisingumo Teismas

Nuo šiol visos Europos Sąjungos veiklos sritys, išskyrus bendrą užsienio ir saugumo politiką, priklauso Teismo jurisdikcijai. Generalinių advokatų skaičius gali būti padidintas nuo 8 iki 11. Parlamentui pritarus galima steigti specializuotus teismus. Teismas tampa prieinamesnis piliečiams. Bus įsteigta Europos prokuratūra, kuri atliks tyrimus, vykdys baudžiamąjį persekiojimą ir perduos nusikaltimų Europos Sąjungos finansiniams interesams bylas teismui.

d.Veiksmingesnis ir demokratiškesnis politikos formavimas, nustatant naujas politikos kryptis ir kompetenciją

Keletas vadinamųjų nuostatų dėl pereigos leidžia pereiti nuo vienbalsiškumo priimant sprendimus prie kvalifikuotos daugumos balsavimo, taip pat nuo konsultavimosi prie bendro sprendimo procedūros (ES sutarties 31 straipsnio 3 dalis, SESV 81, 153, 192, 312 ir 333 straipsniai, taip pat kai kurios pereigos pobūdžio procedūros, susijusios su teisminiu bendradarbiavimu baudžiamosiose bylose) (1.4.2). Tose srityse, kur Sąjunga neturi išimtinės kompetencijos, ne mažiau kaip 9 valstybės narės gali tvirčiau bendradarbiauti. Leidimą pradėti tokią procedūrą privalo duoti Taryba, prieš tai gavusi Europos Parlamento pritarimą. BUSP klausimais privalomas vieningas balsavimas.

Lisabonos sutartimi gerokai sustiprintas subsidiarumo principas, įtraukiant į sprendimų priėmimo procesą nacionalinius parlamentus (1.3.5). Buvo nustatytos kelios naujos politikos sritys, o kai kurios kitos sritys išplėstos. Dabar į aplinkosaugos politiką įtraukta kova su klimato kaita. Energetikos politikos srityje nurodytos naujos sritys, kaip antai solidarumas bei tiekimo saugumas ir tinklų sujungimas. Be to, naujos ES teisėkūros sritys yra intelektinės nuosavybės teisės, sportas, kosmosas, turizmas, civilinė sauga ir administracinis bendradarbiavimas.

Bendros saugumo ir gynybos politikos (BSGP) srityje (6.1.2) Lisabonos sutartimi įtvirtinta savitarpio gynybos sąlyga, įpareigojanti visas valstybes nares padėti užpultai valstybei narei. Solidarumo sąlygoje numatyta, kad Europos Sąjunga ir visos jos valstybės narės privalo visomis įmanomomis priemonėmis teikti paramą valstybei narei, kuri patyrė gaivalinę nelaimę ar teroro aktą. Nuolatinis struktūrizuotas bendradarbiavimas atviras visoms valstybėms narėms, kurios pačios nusprendžia dalyvauti Europos karinės įrangos programose bei parengti kovinius dalinius, galinčius veikti nedelsiant. Tokiam bendradarbiavimui turi būti pritarta kvalifikuota Tarybos narių balsų dauguma po konsultacijų su vyriausiuoju įgaliotiniu ir pirmininko pavaduotoju.

Europos Parlamento vaidmuo

Dėl Parlamento indėlio į Europos konventą ir jo dalyvavimo ankstesnėse tarpvyriausybinėse konferencijose žr. 1.1.4 2007 m. tarpvyriausybinė konferencija, kuri buvo surengta pirmininkaujant Portugalijai ir po kurios pasirašyta Lisabonos sutartis, buvo ta konferencija, į kurią Parlamentas pirmą kartą delegavo tris atstovus. Lisabonos Sutartis jau galioja septynerius metus ir Parlamentas šiuo metu rengia du pagrindinius pranešimus, kuriais siekiama persvarstyti Lisabonos sutartimi numatytą konstitucinę sistemą. Pirmame pranešime bus nagrinėjamos galimybės, kaip toliau įgyvendinti šią Sutartį tokią, kokia ji yra,[1] o antrame – bus numatytos galimybės, kaip ją ateityje patobulinti ir pritaikyti[2].

[1] Europos Sąjungos veikimo gerinimas remiantis Lisabonos sutarties teikiamomis galimybėmis, 2016/2249(INI)

[2] Galimi dabartinės Europos Sąjungos institucinės sąrangos pokyčiai ir pertvarkymai, 2014/2248(INI)

Petr Novak / Rosa Raffaelli

06/2017