Asielbeleid

Het doel van het asielbeleid van de EU is de asielprocedures in de lidstaten te harmoniseren door gemeenschappelijke asielregelingen vast te stellen, teneinde iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming nodig heeft een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te waarborgen.

Rechtsgrondslag

  • Artikel 67, lid 2, en artikel 78 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;
  • Artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de EU.

Doelstellingen

Het doel is een gemeenschappelijk beleid voor asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming te ontwikkelen, teneinde iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te waarborgen. Dit beleid moet in overeenstemming zijn met het Verdrag van Genève van 1951 en het bijbehorende protocol van 1967. Noch in het Verdrag noch in het Handvest wordt een definitie gegeven van de termen „asiel” en „vluchteling”. Zij verwijzen beide expliciet naar het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 en het bijbehorende protocol van 31 januari 1967.

Resultaten

a.Voortgang in het kader van de Verdragen van Amsterdam en Nice

Het Verdrag van Amsterdam van 1999 heeft de EU-instellingen nieuwe bevoegdheden verleend voor het opstellen van wetgeving op het gebied van asielaangelegenheden, waarbij gebruik wordt gemaakt van een specifiek institutioneel mechanisme.

In het Verdrag van Nice van 2001 is bepaald dat de Raad binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag maatregelen op een aantal gebieden vast moet stellen, met name criteria en mechanismen om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat binnen de EU door een onderdaan van een derde land wordt ingediend, evenals bepaalde minimumnormen (betreffende de opvang van asielzoekers, de status van vluchtelingen, en procedures).

In het Verdrag is bepaald dat de Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Parlement, teneinde de gemeenschappelijke regels en basisbeginselen op dit gebied vast te leggen. Ingevolge het Verdrag kan de Raad, zodra deze eerste fase is voltooid, besluiten dat de gewone medebeslissingsprocedure van toepassing is, waarmee de Raad zijn beslissingen voortaan met gekwalificeerde meerderheid kan nemen. Eind 2004 heeft de Raad aldus besloten en sinds 2005 wordt de medebeslissingsprocedure toegepast.

b.Het Verdrag van Lissabon

Met het Verdrag van Lissabon zijn de asielmaatregelen getransformeerd tot gemeenschappelijk beleid, waarmee de situatie is veranderd. Het doel is niet langer alleen de vaststelling van minimumnormen, maar veeleer de opstelling van een gemeenschappelijk stelsel met een uniforme status en uniforme procedures.

Dit gemeenschappelijk stelsel moet de volgende elementen omvatten:

  • een uniforme asielstatus;
  • een uniforme status voor subsidiaire bescherming;
  • een gemeenschappelijk stelsel voor tijdelijke bescherming;
  • gemeenschappelijke procedures voor toekenning of intrekking van de uniforme asielstatus of de uniforme status voor subsidiaire bescherming;
  • criteria en mechanismen om te kunnen vaststellen welke lidstaat voor de behandeling van een asielaanvraag verantwoordelijk is;
  • normen voor opvangvoorzieningen;
  • partnerschap en samenwerking met derde landen.

Het Verdrag heeft geen wijzigingen aangebracht in het besluitvormingsproces binnen de EU.

De regelingen voor gerechtelijk toezicht door het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn echter aanzienlijk verbeterd. Iedere rechtbank in een lidstaat kan nu verzoeken om een prejudiciële beslissing en niet meer alleen nationale rechtbanken die in laatste aanleg uitspraak doen, zoals voorheen het geval was. Zo moet het Hof van Justitie een bredere jurisprudentie op het gebied van asielaangelegenheden kunnen ontwikkelen.

c.Programma's van de Europese Raad

De door de Europese Raad vastgestelde reeks programma's heeft een sterke invloed gehad op de tenuitvoerlegging van het Europees asielbeleid.

Met de vaststelling van het programma van Tampere in oktober 1999 heeft de Europese Raad besloten dat het gemeenschappelijk Europees stelsel in twee opeenvolgende fasen ten uitvoer gelegd moet worden. In het programma van Den Haag van november 2004 wordt ertoe opgeroepen om uiterlijk eind 2010 de instrumenten en maatregelen van de tweede fase in te zetten en vast te stellen.

In het op 16 oktober 2008 goedgekeurde Europees Pact inzake immigratie en asiel „herhaalt [de Europese Raad] plechtig dat iedere vervolgde vreemdeling het recht heeft op het grondgebied van de Europese Unie hulp en bescherming te krijgen uit hoofde van het Verdrag van Genève”. Hierin wordt verzocht om „zo mogelijk in 2010, maar in elk geval uiterlijk in 2012 een eenvormige asielprocedure met gemeenschappelijke waarborgen en [...] een uniforme status voor vluchtelingen en personen die subsidiaire bescherming genieten, in te voeren”.

In het programma van Stockholm voor de periode 2010-2014, dat op 10 december 2009 door de Europese Raad is goedgekeurd, is opnieuw „de instelling van een gemeenschappelijke ruimte, waarin bescherming en solidariteit worden geboden op basis van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status voor personen aan wie internationale bescherming wordt verleend” als doelstelling bevestigd. In het programma wordt vooral benadrukt dat effectieve solidariteit met de lidstaten die specifiek onder druk staan, moet worden bevorderd, en dat het nieuwe Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken een centrale rol moet spelen.

In juni 2014 heeft de Europese Raad de strategische richtsnoeren van de wetgevende en operationele programmering in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (artikel 68 VWEU) voor de komende jaren vastgesteld, voortbouwend op de vooruitgang die het programma van Stockholm heeft geboekt. De Raad benadrukt dat de onverkorte omzetting en effectieve uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) een absolute prioriteit is.

d.Belangrijkste bestaande juridische instrumenten

  • Besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland;
  • Besluit (EU) 2015/1523 van de Raad van 14 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland;
  • Verordening (EU) nr. 603/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 26 juni 2013 betreffende de instelling van „Eurodac” voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van Verordening (EU) nr. 604/2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend en betreffende verzoeken van rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en Europol om vergelijkingen van Eurodac-gegevens ten behoeve van rechtshandhaving, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1077/2011 tot oprichting van een Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht;
  • Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming;
  • Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming;
  • Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming;
  • Verordening (EU) nr. 439/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 tot oprichting van een Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken;
  • Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen.

In de Europese migratieagenda van de Commissie van mei 2015[1] worden verdere maatregelen ter hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel uiteengezet, die in mei en juli 2016 als twee pakketten wetgevingsvoorstellen zijn gepresenteerd. De belangrijkste hangende voorstellen zijn:

  • Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van Richtlijn 2013/32/EU (COM(2016)0467);
  • Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming, en tot wijziging van Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (COM(2016)0466);
  • Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking) (COM(2016)0465);
  • Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een EU-kader voor hervestiging en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 516/2014 van het Europees Parlement en de Raad (COM(2016)0468);
  • het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (herschikking) (COM(2016)0270);
  • Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling van „Eurodac” voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van [Verordening (EU) nr. 604/2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend], tot vaststelling van illegaal verblijvende onderdanen van een derde land of staatlozen, en betreffende verzoeken van rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en Europol om vergelijkingen van Eurodac-gegevens ten behoeve van rechtshandhaving (herschikking) (COM(2016)0272);
  • Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 439/2010 (COM(2016)0271);
  • Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een crisisherplaatsingsmechanisme en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (COM(2015)0450);
  • Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst voor de toepassing van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, en tot wijziging van Richtlijn 2013/32/EU (COM(2015)0452).

De rol van het Europees Parlement

Sinds 2005 is het Europees Parlement medewetgever op het gebied van asielwetgeving en staat daarom op gelijke voet met de Raad van de EU. De resoluties van 12 april 2016 over de situatie in het Middellandse Zeegebied en de noodzaak van een holistische EU-aanpak van migratie, van 11 september 2012 over versterkte solidariteit binnen de EU op het gebied van asiel en van 10 maart 2009 over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel bieden een overzicht van de voornaamste standpunten en bedenkingen van het Parlement.

Het Parlement heeft opgeroepen tot betrouwbare en eerlijke procedures, die effectief ten uitvoer worden gelegd en gebaseerd zijn op het beginsel van non-refoulement. Het Parlement heeft onderstreept dat elke afzwakking van de bescherming en van de kwaliteit van de opvang moet worden vermeden en dat de lasten voor de lidstaten aan de buitengrenzen van de EU eerlijker verdeeld moeten worden.

Het Parlement heeft benadrukt dat detentie slechts mogelijk mag zijn in uitzonderlijke, zeer duidelijk omschreven omstandigheden en moet samengaan met het recht om beroep aan te tekenen bij een rechtbank. Het Parlement heeft de oprichting van een Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken ondersteund.

Het Parlement beschikt ook over de mogelijkheid om beroep tot nietigverklaring bij het Hof van Justitie in te dienen[2]. Het Parlement heeft dit instrument met succes benut voor de nietigverklaring van bepalingen betreffende de procedure voor de opstelling van de gemeenschappelijke lijst van derde landen, die als veilige landen van herkomst en Europese veilige derde landen worden beschouwd, zoals bedoeld in Richtlijn 2005/85/EG van de Raad.

Voor wie meer wil weten:

[1]zie Infopagina 5.12.3.

[2]Arrest van het Hof van 6 mei 2008, Europees Parlement tegen Raad van de Europese Unie, ECLI:EU:C:2008:257.

Sarah Sy

04/2017