Swobodny przepływ osób

Swoboda przemieszczania się i pobytu osób w Unii Europejskiej stanowi podstawę obywatelstwa unijnego utworzonego na mocy traktatu z Maastricht w 1992 r. Po stopniowym zniesieniu granic wewnętrznych na mocy porozumień z Schengen, przyjęto dyrektywę 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terenie UE. Pomimo ogromnego znaczenia tego prawa, po upływie dziesięciu lat od terminu wdrożenia dyrektywy nadal istnieją poważne przeszkody w korzystaniu z niego.

Podstawa prawna

Artykuł 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), art. 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), tytuł IV i tytuł V TFUE, art. 45 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Cele

Od czasu powstania koncepcji swobodnego przepływu osób jej znaczenie uległo zmianie. Pierwsze postanowienia w tej sprawie, zawarte w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 1957 r. (zob. noty 1.1.1, 3.1.33.1.4), obejmowały swobodny przepływ pracowników oraz swobodę przedsiębiorczości, a zatem dotyczyły osób traktowanych jako pracowników lub usługodawców. Traktatem z Maastricht wprowadzono pojęcie obywatelstwa Unii Europejskiej, które miało automatycznie przysługiwać wszystkim obywatelom państw członkowskich. Obywatelstwo UE stanowi podstawę prawa osób do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Traktat z Lizbony potwierdził to prawo, które włączono również do postanowień ogólnych dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Osiągnięcia

a.Strefa Schengen

Najbardziej znaczącym wydarzeniem w procesie tworzenia rynku wewnętrznego ze swobodnym przepływem osób było zawarcie dwóch porozumień z Schengen, tj. właściwego układu z Schengen w dniu 14 czerwca 1985 r. oraz konwencji wykonawczej do układu z Schengen, którą podpisano w dniu 19 czerwca 1990 r. i która weszła w życie w dniu 26 marca 1995 r. Początkowo konwencja wykonawcza do układu z Schengen (podpisana jedynie przez Belgię, Francję, Holandię, Luksemburg i Niemcy) opierała się na współpracy międzyrządowej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Protokół do traktatu z Amsterdamu przewidywał włączenie dorobku prawnego Schengen (zob. nota 5.12.4) do Traktatów. Obecnie na mocy Traktatu z Lizbony podlega on kontroli parlamentarnej i sądowej. Jako że większość postanowień z Schengen stanowi dziś część dorobku prawnego UE, od rozszerzenia UE, które miało miejsce w dniu 1 maja 2004 r., nie jest już możliwe nieuczestniczenie we współpracy w tym zakresie (klauzula opt-out) przez państwa przystępujące (art. 7 protokołu z Schengen).

1.Państwa uczestniczące

Obecnie pełne członkostwo Schengen posiada 26 krajów: 22 państwa członkowskie UE, a także Norwegia, Islandia, Szwajcaria i Lichtenstein (które posiadają status państw towarzyszących). Irlandia i Wielka Brytania nie są stronami konwencji, ale mają możliwość wybiórczego stosowania niektórych elementów dorobku prawnego Schengen. Dania, która należy do Schengen, może skorzystać z klauzuli opt-out w stosunku do wszelkich nowych środków w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, w tym dotyczących Schengen, jednak obowiązują ją pewne środki w ramach wspólnej polityki wizowej. Bułgaria, Rumunia i Cypr mają wejść do Schengen, jednak ich wejście opóźnia się z różnych powodów. Chorwacja rozpoczęła proces ubiegania się o wejście do strefy Schengen w dniu 1 lipca 2015 r.

2.Zakres

Osiągnięcia związane z utworzeniem strefy Schengen to:

a.całkowite zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych;
b.środki wspomagające i harmonizujące kontrolę granic zewnętrznych: wszyscy obywatele UE mogą wjechać na teren strefy Schengen jedynie na podstawie dowodu tożsamości lub paszportu (zob. nota 5.12.4);
c.wspólna polityka wizowa dotycząca pobytów krótkotrwałych: obywatele państw trzecich figurujących w wykazie państw niebędących członkami Unii Europejskiej, których obywatele potrzebują wizę wjazdową (zob. załącznik II do rozporządzenia Rady (WE)539/2001), są uprawnieni do otrzymania jednorazowej wizy ważnej w całej strefie Schengen;
d.współpraca policyjna i sądowa: służby policji współpracują przy wykrywaniu przestępczości oraz zapobieganiu jej i są uprawnione do ścigania przestępców zbiegłych na terytorium państw sąsiadujących z państwami strefy Schengen; istnieje również system szybszej ekstradycji oraz wzajemnego uznawania wyroków sądowych w sprawach karnych (zob. noty 5.12.65.12.7);
e.utworzenie i rozwój systemu informacyjnego Schengen (SIS) (zob. nota 5.12.4).
3.Wyzwania

Choć strefę Schengen uznaje się ogólnie za jedno z głównych osiągnięć Unii Europejskiej, bezprecedensowy napływ uchodźców i migrantów do UE w niedawnym czasie bardzo poważnie nią zachwiał. W związku z faktem, że od września 2015 r. do Europy przybyła ogromna liczba osób, niektóre państwa członkowskie tymczasowo przywróciły kontrole na wewnętrznych granicach Schengen. Choć wszystkie tymczasowe kontrole na granicach są zgodne z kodeksem granicznym Schengen, po raz pierwszy w historii Schengen wprowadzono je na tak wielką skalę. Kolejnym wyzwaniem są zamachy terrorystyczne, które pokazują, jak trudno jest wykryć terrorystów wjeżdżających na teren strefy Schengen oraz podróżujących po niej. Wyzwania te są dowodem nierozerwalnych powiązań pomiędzy silnym zarządzaniem granicami zewnętrznymi a swobodnym przepływem osób w obrębie tych granic i zaowocowały wprowadzeniem szeregu nowych środków mających na celu zarówno nasilenie kontroli bezpieczeństwa osób wjeżdżających na teren strefy Schengen, jak i usprawnienie zarządzania granicami zewnętrznymi (zob. noty 5.12.45.12.7).

b.Swobodny przepływ obywateli Unii i członków ich rodzin

1.Pierwsze działania

Aby Wspólnota stała się przestrzenią rzeczywistej wolności i swobody przemieszczania się dla wszystkich jej obywateli, w 1990 r. przyjęto dyrektywy, aby zagwarantować prawo pobytu osobom innym niż pracownicy. Są to: dyrektywa Rady 90/365/EWG w sprawie prawa pobytu pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek, które zakończyły działalność zawodową; dyrektywa Rady 90/366/EWG w sprawie prawa pobytu dla studentów oraz dyrektywa Rady 90/364/EWG w sprawie prawa pobytu (obywateli państw członkowskich, którzy nie korzystają z tego prawa na mocy innych przepisów prawa wspólnotowego oraz członków ich rodzin).

2.Dyrektywa 2004/38/WE

W celu skonsolidowania różnych aktów prawnych (także tych wyżej wymienionych) i uwzględnienia bogatego orzecznictwa w dziedzinie swobodnego przepływu osób, w 2004 r. przyjęto nową, kompleksową dyrektywę, a mianowicie dyrektywę 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Dyrektywa ma zachęcać obywateli Unii do korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu w państwach członkowskich, przyczynić się do ograniczenia do niezbędnego minimum formalności administracyjnych, zapewnić precyzyjniejszą definicję statusu członka rodziny oraz ograniczyć możliwości odmowy prawa wjazdu lub utraty prawa pobytu. Na mocy dyrektywy 2004/38/WE członkowie rodziny to: małżonka/ małżonek; zarejestrowany partner, jeżeli ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego uznaje równoważność między zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem[1]; bezpośredni zstępni, którzy nie ukończyli 21. roku życia lub pozostają na utrzymaniu, oraz bezpośredni zstępni współmałżonka lub zarejestrowanego partnera; pozostający na utrzymaniu bezpośredni wstępni oraz bezpośredni wstępni współmałżonka lub zarejestrowanego partnera.

a.Prawa i obowiązki:
  • W przypadku pobytu krótszego niż trzy miesiące: jedynym wymogiem stawianym obywatelom Unii jest posiadanie ważnego dowodu tożsamości lub paszportu. Przyjmujące państwo członkowskie może wymagać od zainteresowanych osób zarejestrowania pobytu w kraju.
  • W przypadku pobytu dłuższego niż trzy miesiące: obywatel UE i członkowie jego rodziny (jeżeli nie pracują) muszą posiadać odpowiednie środki finansowe oraz ubezpieczenie zdrowotne gwarantujące, by w trakcie pobytu nie stali się oni obciążeniem dla systemu opieki społecznej przyjmującego państwa członkowskiego. Obywatele UE nie potrzebują zezwolenia na pobyt, jednak państwa członkowskie mogą wymagać od nich zarejestrowania się we właściwych organach. Członkowie rodzin obywateli Unii, którzy nie są obywatelami państwa członkowskiego, muszą ubiegać się o zezwolenie na pobyt, które zachowuje ważność przez cały okres ich pobytu lub przez pięć lat.
  • Prawo pobytu stałego: obywatele unii nabywają to prawo po nieprzerwanym okresie legalnego pobytu w danym państwie przez okres pięciu lat, pod warunkiem, że nie wykonano względem nich decyzji o wydaleniu. Prawo do nie podlega jakimkolwiek warunkom. Te same zasady dotyczą członków rodzin niebędących obywatelami państwa członkowskiego, którzy mieszkali z obywatelem Unii przez okres pięciu lat. Prawo pobytu stałego wygasa jedynie w przypadku nieobecności w państwie przyjmującym trwającej nieprzerwanie dłużej niż dwa lata.
  • Ograniczenie prawa wjazdu lub prawa pobytu: obywatele Unii lub członkowie ich rodzin mogą zostać wydaleni z przyjmującego państwa członkowskiego ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego. Istnieją gwarancje, aby takich decyzji nie podejmowano z przyczyn ekonomicznych, by były one zgodne z zasadą proporcjonalności oraz opierały się m.in. na indywidualnym zachowaniu danej osoby.

Ponadto dyrektywa umożliwia państwom członkowskim przyjmowanie środków niezbędnych do odmowy, odebrania lub cofnięcia jakiegokolwiek nadanego prawa w przypadku nadużycia go lub oszustwa, takiego jak małżeństwa pozorowane.

b.Wdrażanie dyrektywy 2004/38/WE

Z dyrektywą wiązało się wiele trudności i kontrowersji, istnieją dowody poważnych niedociągnięć w jej wdrażaniu oraz ciągłych przeszkód w swobodzie przemieszczania się, co podkreślano w sprawozdaniach Komisji i analizach Parlamentu dotyczących stosowania dyrektywy i czego dowodem są postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z nieprawidłową lub niepełną transpozycją tej dyrektywy, ogromna liczba petycji składanych do Parlamentu, a także bardzo duża liczba spraw toczących się w Trybunale Sprawiedliwości. Jednakże przyczyną kontrowersji były nie tylko przeszkody w swobodnym przepływie osób, ale również zarzuty o naruszanie przez obywateli UE zasad swobodnego przepływu do celów tzw. turystyki świadczeniowej. Choć istnieją dowody na to, że bardzo niewielka liczba migrantów wewnątrzunijnych korzysta z zabezpieczeń społecznych w państwie członkowskim innym niż państwo pochodzenia, kwestia turystyki świadczeniowej budzi wiele kontrowersji i sprawia, że niektóre państwa domagają się reformy.

c.Obywatele państw trzecich

Z przepisami, które mają zastosowanie do obywateli państw trzecich niebędących członkami rodziny obywatela UE można zapoznać się w nocie 5.12.3.

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament od długiego czasu usilnie walczy o prawo do swobodnego przemieszczania się, które postrzega jako podstawową zasadę Unii Europejskiej. W rezolucji z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie przestrzegania podstawowego prawa do swobodnego przepływu w UE Parlament wzywa państwa członkowskie do przestrzegania postanowień Traktatu dotyczących unijnych zasad dotyczących swobody przemieszczania się, a także do zagwarantowania przestrzegania zasad równości i podstawowego prawa przemieszczania się przez wszystkie państwa członkowskie, w tym w odniesieniu do dostępu do zatrudnienia, warunków pracy, wynagrodzenia, zwolnienia z pracy, a także świadczeń socjalnych i korzyści podatkowych. Parlament przypomina również państwom członkowskim, że do ich obowiązków należy walka z nadużyciami systemów opieki społecznej zarówno przez ich obywateli, jak i obywateli innych krajów UE.

Jeżeli zaś chodzi o obciążenie strefy Schengen napływem uchodźców i migrantów w 2015 r., Parlament powtórzył w swej rezolucji z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie sytuacji na Morzu Śródziemnym i potrzeby całościowego podejścia UE do problematyki migracji, że „strefa Schengen jest jednym z głównych osiągnięć europejskiej integracji”, a także wyraził zaniepokojenie, że w odpowiedzi na presję migracyjną „niektóre państwa członkowskie postanowiły zamknąć swoje wewnętrzne granice lub wprowadzić tymczasowe kontrole graniczne, podważając w ten sposób właściwe funkcjonowanie strefy Schengen”.

[1]Większość państw członkowskich stosuje dyrektywę również w celu zagwarantowania prawa do swobodnego przemieszczania się małżeństwom tej samej płci, zarejestrowanym partnerom oraz partnerom pozostającym w trwałych związkach.

Ottavio Marzocchi

06/2017