Swobodny przepływ kapitału

Swobodny przepływu kapitału jest nie tylko najmłodszą ze wszystkich swobód traktatowych, ale ma również największy zasięg, ponieważ obejmuje także państwa trzecie. Liberalizacja przepływu kapitału postępowała stopniowo. Od czasu wprowadzenia traktatu z Maastricht wszystkie ograniczenia w przepływie kapitału i płatnościach zostały usunięte, zarówno między państwami członkowskimi, jak i z państwami trzecimi. Zasada ta stosuje się bezpośrednio, tj. nie wymaga wprowadzania dodatkowych przepisów prawnych na szczeblu UE ani na szczeblu państw członkowskich.

Podstawa prawna

Artykuły 63 i 66 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Cele

Należy wyeliminować wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, z wyjątkami w określonych okolicznościach. Swobodny przepływ kapitału stanowi podstawę jednolitego rynku i uzupełnia pozostałe trzy swobody. Przyczynia się również do wzrostu gospodarczego, umożliwiając skuteczne inwestowanie kapitału, i promuje wykorzystanie euro jako międzynarodowej waluty, co umacnia rolę UE jako partnera na arenie międzynarodowej. Ten swobodny przepływ był również niezbędny do rozwoju unii gospodarczej i walutowej (UGW) oraz wprowadzenia euro.

Osiągnięcia

a.Początkowe kroki (przed powstaniem jednolitego rynku)

Pierwsze działania Wspólnoty miały ograniczony zakres. Traktat rzymski wymagał usunięcia ograniczeń w zakresie, w jakim było to konieczne z punktu widzenia funkcjonowania wspólnego rynku. „Pierwsza dyrektywa kapitałowa”[1] z 1960 r., zmieniona w 1962 r., zakończyła stosowanie ograniczeń dotyczących pewnych rodzajów komercyjnych i prywatnych przepływów kapitałowych, takich jak zakup nieruchomości, krótkoterminowe lub średnioterminowe kredyty na transakcje handlowe oraz zakupy papierów wartościowych pozostających w obrocie giełdowym. Niektóre państwa członkowskie poszły dalej i wprowadziły jednostronne środki krajowe, znosząc w ten sposób wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału (np. Niemcy, Wielka Brytania, czy kraje Beneluksu). Dalszym krokiem była kolejna dyrektywa z 1972 r.[2] w sprawie międzynarodowego przepływu kapitału.

b.Dalszy postęp i powszechna liberalizacja w kontekście jednolitego rynku

Liberalizację zapoczątkowaną w 1960 r. kontynuowano dopiero po wprowadzeniu jednolitego rynku. W 1985 r. i 1986 r. wprowadzono poprawki do „pierwszej dyrektywy kapitałowej”, co doprowadziło do dalszej bezwarunkowej liberalizacji w dziedzinach takich jak długoterminowe kredyty na transakcje handlowe i zakupy papierów wartościowych, które nie są przedmiotem obrotu giełdowego.

W kontekście ustanowienia jednolitego rynku (do roku 1993), utworzenia UGW i planowanego wprowadzenia euro, pełna liberalizacja przepływu kapitału została w pierwszej kolejności zrealizowana dzięki dyrektywie Rady[3] z 1988 r., w której zniesiono wszelkie pozostałe ograniczenia w przepływie kapitału między mieszkańcami państw członkowskich z dniem 1 lipca 1990 r. Dyrektywa umożliwiała także niektórym państwom utrzymanie tymczasowych ograniczeń, ale jedynie na określony czas: Irlandii, Portugalii i Hiszpanii do dnia 31 grudnia 1992 r. i Grecji do dnia 30 czerwca 1994 r. W protokole 32 do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) umożliwiono Danii utrzymanie dotychczasowych przepisów ograniczających zakup drugiego domu przez obywateli innych państw.

c.Ostateczny system

1.Zasada

Drugi krok polegał na uznaniu swobodnego przepływu kapitału za swobodę traktatową na mocy Traktatu z Maastricht, który wszedł w życie w 1994 r. Obecnie, zgodnie z art. 63 TFUE, zakazane są wszelkie ograniczenia w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi. Zadaniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest wykładnia przepisów dotyczących swobodnego przepływu kapitału i w tym zakresie istnieje obszerne orzecznictwo. W przypadku ograniczenia przez państwa członkowskie swobodnego przepływu kapitału w sposób nieuzasadniony stosuje się zwyczajowe postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, określone w art. 258-260 TFUE.

2.Wyjątki i uzasadnione ograniczenia

Wyjątki ograniczają się głównie do przepływu kapitału do lub z państw trzecich (art. 64 TFUE). Oprócz możliwości, którą dysponują państwa członkowskie, by utrzymać w mocy ograniczenia dotyczące inwestycji bezpośrednich i innych transakcji, które obowiązywały w danym dniu, Rada może również, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, jednomyślnie przyjąć środki, które stanowią krok wstecz w procesie liberalizacji przepływu kapitału do lub z państw trzecich. Ponadto Rada i Parlament Europejski mogą przyjąć środki ustawodawcze dotyczące inwestycji bezpośrednich, podejmowania działalności gospodarczej, świadczenia usług finansowych lub dopuszczania papierów wartościowych na rynki kapitałowe. Artykuł 66 TFUE przewiduje środki nadzwyczajne w stosunku do państw trzecich, z ograniczeniem do okresu sześciu miesięcy.

Jedyne uzasadnione ograniczenia dotyczące przepływu kapitału w ujęciu ogólnym, w tym przepływów w obrębie UE, określono w art. 65 TFUE. Obejmują one: (i) środki niezbędne do zapobiegania naruszeniom prawa krajowego (zwłaszcza w dziedzinie opodatkowania i nadzoru ostrożnościowego nad usługami finansowymi); (ii) procedury służące deklarowaniu przepływu kapitału do celów administracyjnych bądź statystycznych; oraz (iii) środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Na ten ostatni powołano się podczas kryzysu strefy euro, gdy Cypr (w 2013 r.) i Grecja (w 2015 r.) zostały zmuszone do wprowadzenia kontroli przepływu kapitału, aby zapobiec niekontrolowanemu odpływowi kapitału. Podczas gdy Cypr usunął w 2015 r. wszystkie pozostałe ograniczenia, kontrole przepływu kapitału, choć rozluźnione, pozostają w mocy w Grecji.

Artykuł 144 TFUE dopuszcza, w ramach programów pomocy na rzecz wyrównania bilansu płatniczego, środki na rzecz ochrony bilansu płatniczego, jeśli trudności zagrażają funkcjonowaniu rynku wewnętrznego lub w razie nagłego kryzysu. Ta klauzula ochronna jest dostępna tylko dla państw członkowskich spoza strefy euro.

Wreszcie art. 75 i 215 TFUE przewidują możliwość nałożenia sankcji finansowych zarówno w celu zapobiegania terroryzmowi, jak i jego zwalczania lub na podstawie decyzji podjętych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

3.Płatności

Artykuł 63 ust. 2 TFUE stanowi, że „zakazane są wszelkie ograniczenia w płatnościach między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi”.

W 2001 r. przyjęto rozporządzenie harmonizujące koszty płatności wewnętrznych i transgranicznych w strefie euro. Zostało ono uchylone i zastąpione w 2009 r.[4]

W dyrektywie w sprawie usług płatniczych[5] zawarto podstawy prawne dla ustanowienia pakietu przepisów mających zastosowanie do wszelkich usług płatniczych w UE, aby płatności transgraniczne były tak łatwe, skuteczne i bezpieczne jak płatności „krajowe” oraz aby wspierać skuteczność i ograniczenie kosztów przez większą konkurencję, dzięki otwarciu rynków płatności dla nowych podmiotów. Dyrektywa w sprawie usług płatniczych zapewnia niezbędne ramy dla inicjatywy europejskiego sektora bankowego i płatniczego pod nazwą „jednolity obszar płatności w euro (SEPA)”. Pod koniec 2010 r. instrumenty SEPA były dostępne, ale używano ich dość rzadko. W związku z tym, w 2012 r. przyjęto rozporządzenie[6] ustanawiające ogólnounijne ostateczne terminy przekształcenia starych krajowych poleceń przelewu i poleceń zapłaty na instrumenty SEPA. W 2015 r. współprawodawcy przyjęli zmienioną dyrektywę w sprawie usług płatniczych[7], która uchyliła obowiązującą dyrektywę. Zwiększa ona przejrzystość i ochronę konsumentów oraz dostosowuje zasady do obsługi innowacyjnych usług płatniczych, w tym płatności internetowych i telefonii komórkowej. Dyrektywa weszła w życie w dniu 12 stycznia 2016 r. i wymaga transpozycji do dnia 13 stycznia 2018 r.

d.Późniejsze zmiany

Mimo postępów osiągniętych w liberalizacji przepływów kapitału w UE, rynki kapitałowe pozostały w znacznej mierze rozdrobnione. W oparciu o plan inwestycyjny dla Europy, Komisja uruchomiła we wrześniu 2015 r. inicjatywę przewodnią: „unię rynków kapitałowych”. Obejmuje ona szereg działań mających na celu stworzenie prawdziwie zintegrowanego jednolitego rynku kapitału do 2019 r. W czerwcu 2017 r. opublikowano śródokresowy przegląd planu działań w sprawie rynków kapitałowych. Ponadto Komisja i państwa członkowskie starają się wyeliminować przeszkody w transgranicznym inwestowaniu, które wchodzą w zakres kompetencji krajowych. W celu zbadania tej kwestii utworzono grupę ekspertów ds. barier w swobodnym przepływie kapitału. W marcu 2017 r., w ramach dalszych działań prowadzonych w wyniku prac grupy ekspertów, Komisja opublikowała sprawozdanie opisujące sytuację w państwach członkowskich.

Komisja stara się również wstrzymać stosowanie istniejących dwustronnych umów inwestycyjnych wewnątrz UE (BIT), z których wiele obowiązywało przed ostatnimi etapami rozszerzenia UE. Te umowy między państwami członkowskimi są uznawane przez Komisję za utrudnienie dla jednolitego rynku, ponieważ są sprzeczne z ramami prawnymi UE, jak również pokrywają się z nimi. Na przykład mechanizmy arbitrażu włączone do BIT wykluczają zarówno sądy krajowe, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tym samym uniemożliwiając stosowanie prawa UE. BIT mogą również powodować korzystniejsze traktowanie inwestorów z niektórych państw członkowskich, które zawarły wewnątrzunijne BIT. Komisja wszczęła postępowania o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko kilku państwom członkowskim.

Komisja publikuje również roczne sprawozdania i badania dotyczące przepływów kapitału w UE i w kontekście globalnym.

Rola Parlamentu Europejskiego

Parlament zdecydowanie wspierał wysiłki sprzyjające liberalizacji przepływu kapitału. Zawsze uważał jednak, że taka liberalizacja powinna być bardziej zaawansowana wewnątrz UE niż w odniesieniu do reszty świata, aby zagwarantować przeznaczanie oszczędności europejskich przede wszystkim na inwestycje europejskie. Wskazywał również, że liberalizacji kapitału powinna towarzyszyć pełna liberalizacja usług finansowych i harmonizacja prawa podatkowego, tak aby utworzyć jednolity europejski rynek finansowy. To dzięki politycznym naciskom wywieranym przez Parlament Komisja mogła wystąpić z inicjatywą ustawodawczą dotyczącą harmonizacji płatności wewnętrznych i transgranicznych.

Parlament poparł uruchomienie unii rynków kapitałowych. Przyjął rezolucję, w której zwrócono uwagę na potrzebę wyrównania szans wśród uczestniczących podmiotów w celu poprawy alokacji kapitału wewnątrz UE. W rezolucji wezwano do zniesienia istniejących przeszkód w finansowaniu transgranicznym, w szczególności dla małych i średnich przedsiębiorstw, oraz do wzmocnienia roli Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) w działaniach na rzecz poprawy konwergencji nadzorczej.

[1]Rada EWG: Pierwsza dyrektywa w sprawie wykonania art. 67 Traktatu (Dz.U. 43 z 12.7.1960, s. 921).

[2]Dyrektywa Rady 72/156/EWG z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie uregulowania napływu kapitału międzynarodowego i neutralizacji jego niepożądanych skutków na płynność wewnętrzną (Dz.U. L 91 z 18.4.1972, s. 13).

[3]Dyrektywa Rady 88/361/EWG z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie wykonania art. 67 Traktatu (Dz.U. L 178 z 8.7.1988, s. 5).

[4]Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 924/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie płatności transgranicznych we Wspólnocie oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 2560/2001 (Dz.U. L 266 z 9.10.2009, s. 11)

[5]Dyrektywa 2007/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego zmieniająca dyrektywy 97/7/WE, 2002/65/WE, 2005/60/WE i 2006/48/WE i uchylająca dyrektywę 97/5/WE (Dz.U. L 319 z 5.12.2007, s. 1)

[6]Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 260/2012 z dnia 14 marca 2012 r. ustanawiające wymogi techniczne i handlowe w odniesieniu do poleceń przelewu i poleceń zapłaty w euro oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 924/2009 (Dz.U. L 94 z 30.3.2012, s. 22).

[7]Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2366 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego, zmieniająca dyrektywy 2002/65/WE, 2009/110/WE, 2013/36/UE i rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 oraz uchylająca dyrektywę 2007/64/WE (Dz.U. L 337 z 23.12.2015, s. 35)

Dražen Rakić

11/2017