Pierwszy filar WPR: I – wspólna organizacja rynków produktów rolnych (WORR)

WORR obejmuje środki rynkowe przewidziane w WPR. Kolejne reformy doprowadziły w 2007 r. do połączenia 21 WORR w jedną WORR dla wszystkich produktów rolnych. Jednocześnie reformy WPR stopniowo ukierunkowały ją w większym stopniu na rynki i ograniczyły zasięg działań interwencyjnych, które obecnie traktuje się jako „siatkę bezpieczeństwa” i wykorzystuje jedynie w razie kryzysu.

Podstawa prawna

Artykuły 38–44 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013) i rozporządzenie Rady (UE) nr 1370/2013 (Dz.U. L 346 z 20.12.2013).

Prezentacja: od 21 do jednej WORR

Wspólne organizacje rynków stanowią podstawowy element WPR od momentu jej powstania: to właśnie w ramach WORR wprowadzono systemy wsparcia rynków, zróżnicowane zależnie od sektorów rolnych.

Ustanowienie jednej WORR służy osiągnięciu celów WPR (art. 40 TFUE), a zwłaszcza ustabilizowaniu rynków, zapewnieniu rolnikom odpowiedniego poziomu życia i zwiększeniu wydajności rolnictwa. WORR ma zastosowanie do produktów wymienionych w załączniku I do TFUE. Składają się na nią różnorakie mechanizmy obejmujące wytwarzanie tych produktów oraz handel nimi w obrębie UE. Mechanizmy te oferują różne gwarancje zależnie od charakterystyki danych produktów. Środki rynkowe WORR należą do pierwszego filaru WPR.

Do czasu wejścia w życie jednolitej WORR w 2007 r. [rozporządzenie (WE) nr 1234/2007, Dz.U. L 299 z 16.11.2007] współistniało 21 odrębnych WORR, określonych w odnośnych rozporządzeniach podstawowych. Pierwotnie WORR opierały się przede wszystkim na cenach gwarantowanych, które były stopniowo obniżane za pomocą mechanizmu wyrównania – najpierw pełnego, a następnie częściowego – polegającego na przyznawaniu pomocy bezpośredniej. Ponadto, począwszy od reformy z 2003 r. (zob. nota 3.2.3) większość dopłat bezpośrednich stanowiących integralną część poszczególnych WORR była stopniowo oddzielana od produkcji i przenoszona poza zakres rozporządzeń dotyczących WORR (wprowadzenie systemu płatności jednolitych), początkowo w zakres rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 270 z 21.10.2003), a następnie, po przyjęciu oceny funkcjonowania, w zakres rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009).

Kolejne reformy zmieniły w ten sposób naturę działań interwencyjnych, które obecnie traktuje się jako „siatkę bezpieczeństwa”, tzn. mają one zastosowanie jedynie w razie kryzysu lub poważnych zakłóceń na rynku. W przypadku wsparcia cenowego zachowano jedynie ceny interwencyjne (ceny gwarantowane, poniżej których organ interwencyjny wyznaczony przez państwa członkowskie skupuje wyprodukowane ilości i je magazynuje). Interwencję ograniczono w znacznym stopniu (zob. akapit dotyczący finansowania WORR poniżej).

Nowa WORR po roku 2013

Przepisy dotyczące WORR są wyjątkowo złożone: rozporządzenie podstawowe zawiera 232 artykuły, uzupełnione dodatkowo licznymi przepisami zawartymi w aktach delegowanych i wykonawczych.

WORR określa objęte nią produkty rolne. Obejmuje ona aspekt wewnętrzny (interwencję na rynku, zasady dotyczące wprowadzania do obrotu i organizacji producentów) oraz aspekt zewnętrzny dotyczący handlu z państwami trzecimi (certyfikacja importu i eksportu, cła przywozowe, zarządzanie kontyngentami taryfowymi, refundacje wywozowe itp.). WORR ustala również zasady konkurencji obowiązujące przedsiębiorstwa i przepisy dotyczące pomocy państwa. WORR obejmuje także przepisy ogólne dotyczące środków nadzwyczajnych (zwłaszcza takich jak zapobieganie zakłóceniom na rynku powodowanym wahaniami cen lub innymi wydarzeniami, środki wsparcia związane z chorobami zwierząt oraz utratą zaufania konsumentów wynikającą z istnienia zagrożeń dla zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt lub roślin, jak również środki dotyczące wspólnych działań w okresie poważnych zakłóceń równowagi na rynkach) oraz nowej rezerwy na wypadek kryzysu w sektorze rolnym.

Rezerwa ta jest nowym instrumentem mającym na celu wspieranie sektora w razie kryzysu produkcji lub dystrybucji. Tworzy się ją corocznie, stosując redukcję płatności bezpośrednich w ramach mechanizmu dyscypliny finansowej (rozporządzenie (UE) nr 1306/2013). Dyscyplina finansowa ma zastosowanie jedynie do płatności bezpośrednich przekraczających 2 000 EUR. Każdego roku niewykorzystane środki z rezerwy są zwracane rolnikom. Na lata 2014–2020 rezerwę podzielono na siedem równych transz rocznych po 400 mln EUR każda (czyli łącznie wynosi ona 2 800 mln EUR). Rezerwa kryzysowa może zostać wykorzystana do sfinansowania środków nadzwyczajnych przeciwdziałających zakłóceniom na rynku.

System interwencji publicznej oraz system dopłat do prywatnego przechowywania zostały poddane przeglądowi w celu zwiększenia ich zdolności reagowania i skuteczności. Okres interwencji w przypadku masła i odtłuszczonego mleka w proszku wydłużono o miesiąc; przewidziano automatyczną procedurę przetargową dla mleka i odtłuszczonego mleka w proszku powyżej określonych pułapów; w przypadku masła maksymalną ilość skupu po stałej cenie ustalono na 50 000 ton; ponadto w przypadku niektórych serów o chronionej nazwie pochodzenia lub chronionym oznaczeniu geograficznym (ChNP/ChOG) można korzystać z dopłat do przechowywania prywatnego.

W odniesieniu do środków kontroli podaży, system kwot cukrowych przestał obowiązywać z dniem 30 września 2017 r. Nowa WORR przewiduje również wygaśnięcie z końcem 2015 r. systemu praw do sadzenia w sektorze wina. Został już wprowadzony system zezwoleń na nowe nasadzenia na lata 2016–2030 (zgodnie z zaleceniami grupy wysokiego szczebla ds. wina z grudnia 2012 r.). Wzrost liczby zezwoleń na nowe nasadzenia ma być ograniczony do 1 % rocznie.

W sektorze mlecznym potwierdzono wygaśnięcie kwot z dniem 31 marca 2015 r. Przepisy zawarte w „minipakiecie mlecznym”, dotyczące stosunków umownych w sektorze mleka i przetworów mlecznych [rozporządzenie (UE) nr 261/2012, Dz.U. L 94 z 30.3.2012], zostały włączone do nowego rozporządzenia. Mają one na celu wzmocnienie pozycji negocjacyjnej producentów mleka w łańcuchu dostaw. Środki te umożliwiają państwom członkowskim m.in. wprowadzenie obowiązku zawierania pisemnych umów między rolnikami a przetwórcami mleka. Przewidują one także możliwość zbiorowego negocjowania przez rolników umów za pośrednictwem organizacji producenckich. Organizacje te mogą również regulować podaż serów ChNP/ChOG. W listopadzie 2016 r. Komisja Europejska opublikowała drugie sprawozdanie w sprawie funkcjonowania „pakietu mlecznego”, w którym stwierdziła, że pakiet ten wzmacnia pozycję producentów mleka i przetworów mlecznych w łańcuchu dostaw.

Ponadto przedłużono programy wspierające spożycie owoców i mleka w szkołach, a roczny budżet na dopłaty do programu wspierającego spożycie owoców w szkole wzrósł z 90 do 150 mln EUR. Rozporządzenie (UE) 2016/791 (Dz.U. L 135 z 24.5.2016) udoskonaliło funkcjonowanie tych programów.

Przepisy dotyczące organizacji producentów, stowarzyszeń organizacji producentów i organizacji międzybranżowych zostały rozszerzone na wszystkie sektory w celu wzmocnienia pozycji negocjacyjnej rolników. Są one finansowane z funduszy na rozwój obszarów wiejskich. Poza tym organizacje producentów w sektorze oliwy z oliwek, roślin uprawnych oraz wołowiny mogą pod pewnymi warunkami brać udział w negocjacjach zbiorowych w imieniu swoich członków.

W pewnych przypadkach Komisja może upoważnić uznane organizacje producentów, ich stowarzyszenia lub uznane organizacje międzybranżowe do podjęcia określonych środków tymczasowych (np. wycofanie z obrotu lub przechowywanie przez podmioty prywatne) w celu ustabilizowania rynków.

Nowe rozporządzenie utrzymuje refundacje wywozowe do państw trzecich, lecz jedynie dla określonych produktów i tylko w przypadku gdy warunki na rynku wewnętrznym odpowiadają warunkom wymaganym do zastosowania środków nadzwyczajnych.

W toku negocjacji dotyczących reformy WORR drażliwą kwestią było dostosowanie WPR do Traktatu z Lizbony (w szczególności chodziło o zagadnienia związane ze stosowaniem art. 43 ust. 3 TFUE, który przyznaje Radzie wyłączne prawo decydowania). Faktycznie szereg środków dotyczących interwencji publicznej oraz przechowywania prywatnego, programów dystrybucji towarów w szkołach, refundacji wywozowych oraz sektora cukrowego należy obecnie do wyłącznych kompetencji Rady (rozporządzenie Rady (UE) nr 1370/2013) (zob. nota 3.2.1).

Finansowanie WORR

WORR jest finansowana z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG). W 2016 r. kwota wszystkich środków związanych z interwencjami na rynkach sięgnęła ok. 3,2 mld EUR, czyli stanowiła 7,3 % ogółu wydatków z EFRG. Z tabeli 1 wyraźnie wynika, że kwoty przeznaczone na refundacje wywozowe znacznie spadły.

Tabela 1. Wydatki z EFRG na interwencje na rynkach rolnych (w mln EUR)

  2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Przechowywanie 147,9 173,4 93,6 − 194,6 17,4 25,1 5,1 18,4 52.4
Refundacje wywozowe 925,4 649,5 385,1 179,4 146,7 62,4 4,5 0,3 0,6
Inne środki rynkowe 3046,4 3083,5 3454,8 3428,3 3344,5 3217,2 2579,6 2698,0 3185,2
Ogółem 4119,7 3906,4 3933,5 3413,1 3508,6 3304,7 2589,2 2716,7 3238,2

Źródło: Sprawozdania finansowe Komisji składane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie

W przeciwieństwie do dopłat bezpośrednich oraz funduszy na rozwój obszarów wiejskich środki rynkowe nie należą do przyznawanych z góry pul krajowych. W latach 2014–2020 środki dostępne na politykę rynkową UE powinny wraz z rezerwą kryzysową stanowić ok. 4 % całkowitego budżetu WPR (17,5 mld EUR).

WORR okazała się przydatna w kontekście kryzysów w sektorze mlecznym, w sektorze wieprzowiny oraz w sektorze owoców i warzyw. We wrześniu 2015 r., w marcu i w lipcu 2016 r. Komisja Europejska przyjęła trzy pakiety środków wsparcia. Pierwszy pakiet środków opiewał na kwotę 500 mln EUR i miał za cel wsparcie płynności finansowej rolników oraz ograniczenie braku równowagi na rynkach (m.in. poprzez wprowadzenie systemu dopłat do prywatnego przechowywania wieprzowiny i zwiększenie dopłat do prywatnego przechowywania masła i odtłuszczonego mleka w proszku). Następnie w marcu 2016 r. Komisja po raz pierwszy uruchomiła jeden ze środków nadzwyczajnych (art. 222 rozporządzenia w sprawie WORR), który umożliwia organizacjom producentów oraz organizacjom międzybranżowym i spółdzielczym w sektorze mlecznym zawieranie dobrowolnych porozumień co do ograniczenia produkcji. Ta decyzja zapadła w uzupełnieniu tymczasowego zwiększenia pomocy państwa i podwojenia pułapów interwencyjnych dla odtłuszczonego mleka w proszku i masła. Z kolei pakiet środków z września 2016 r. przewiduje wprowadzenie na szczeblu UE systemu mającego na celu zachęcanie do zmniejszenia produkcji mleka (150 mln EUR), warunkową pomoc dostosowawczą, którą państwa członkowskie będą musiały określić i zrealizować według wykazu zaproponowanego przez Komisję (350 mln EUR, którą to kwotę państwa członkowskie będą mogły uzupełnić środkami krajowymi o takiej samej wartości), środki techniczne umożliwiające większą elastyczność (np. w kwestii wsparcia związanego z produkcją), pomoc na utrzymanie płynności finansowej oraz wzmocnienie mechanizmu „siatki bezpieczeństwa” (przedłużenie czasu obowiązywania środków interwencyjnych i dopłat do prywatnego przechowywania odtłuszczonego mleka w proszku). Nie skorzystano jak dotąd z rezerwy kryzysowej.

Grupa robocza, powołana w 2016 r. w celu podjęcia refleksji nad przyszłością polityki rynków rolnych, przedstawiła w listopadzie 2016 r. sprawozdanie końcowe. Parlament Europejski przejął propozycje grupy i przedstawił poprawki uzupełniające do wniosku dotyczącego rozporządzenia zbiorczego (COM(2016)0605 z listopada 2016 r.), który towarzyszył śródokresowej rewizji wieloletnich ram finansowych 2014–2020 (zob. nota 3.2.3).

Rola Parlamentu Europejskiego

„Minipakiet mleczny” (rozporządzenie (UE) nr 261/2012) był pierwszym aktem ustawodawczym w dziedzinie rolnictwa przyjętym przez Parlament Europejski i Radę zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.

WORR była jednym z najbardziej kontrowersyjnych przedmiotów negocjacji dotyczących nowej WPR. Głosowanie nad rozporządzeniem w sprawie WORR było najburzliwszym z czterech głosowań na posiedzeniu plenarnym (marzec 2013 r. – 375 głosów za, 277 głosów przeciw). Wynikało to zwłaszcza z faktu, że dotyczyło ono kwestii szczególnie drażliwych, takich jak regulacja rynków rolnych, stosowanie zasad konkurencji do rolnictwa oraz rola poszczególnych instytucji w WPR (w szczególności art. 43 ust. 3 TFUE). Parlament Europejski jako współprawodawca wpłynął w pewien sposób na kształt nowego rozporządzenia. Na przykład poparł ponowne wprowadzenie pszenicy durum na listę produktów kwalifikujących się do interwencji, zwiększenie limitu ilościowego obowiązującego dla interwencji publicznej dla masła (do 50 000 ton z 20 000 przewidzianych we wniosku Komisji), wpisanie serów o chronionej nazwie pochodzenia lub chronionym oznaczeniu geograficznym na listę produktów kwalifikujących się do uzyskania dopłaty do prywatnego przechowywania, zwiększenie pułapu dopłat finansowych z UE dla organizacji producentów w sektorze owoców i warzyw, przedłużenie obowiązywania systemu kwot cukrowych do 2017 r., utrzymanie systemu zezwoleń na nowe nasadzenia w sektorze win po wygaśnięciu systemu praw do sadzenia itp.

Ponadto Parlament z uwagą śledzi prace Komisji nad aktami delegowanymi dotyczącymi WORR, aby dopilnować, by należycie odzwierciedlały one kompromis polityczny wypracowany w czasie reformy. Parlament może bowiem zgłosić sprzeciw wobec tych aktów, zmuszając w stosownym przypadku Komisję do uchylenia danego aktu (zob. nota 3.2.1).

Parlament śledzi również bacznie środki przyjmowane w celu przeciwdziałania kryzysowi w sektorze rolnym.

Guillaume Ragonnaud / Albert Massot

10/2017