Política Comum de Segurança e Defesa

A política comum de segurança e defesa (PCSD) estabelece o quadro para as estruturas políticas e militares da UE e para as missões e operações civis e militares no estrangeiro. A Estratégia Global da UE de 2016 define a estratégia para a PCSD, enquanto o Tratado de Lisboa clarifica os aspetos institucionais e reforça o papel do Parlamento Europeu. A PCSD foi, recentemente, objeto de importantes alterações estratégicas e operacionais. A PCSD continua a evoluir para fazer face aos desafios em matéria de segurança e à insistência dos cidadãos em obter mais respostas por parte da UE.

Base Jurídica

A política comum de segurança e defesa (PCSD) é parte integrante da política externa e de segurança comum (PESC)[1]. A PCSD é enquadrada pelo Tratado da União Europeia (TUE). O artigo 41.º estabelece disposições gerais sobre o financiamento da PESC e da PCSD, sendo a política descrita também nos artigos 42.º a 46.º, do capítulo 2, secção 2 do título V («Disposições relativas à política comum de segurança e defesa»), nos Protocolos n.ºs 1, 10 e 11 e nas Declarações n.ºs 13 e 14. O papel particular do Parlamento Europeu na PESC e na PCSD é descrito no artigo 36.º do TUE.

Disposições do Tratado relativas à PCSD

As decisões relacionadas com a PCSD são tomadas pelo Conselho Europeu e pelo Conselho da União Europeia (artigo 42.º do TUE). As decisões são tomadas por unanimidade, sendo de notar algumas exceções no caso das decisões relacionadas com a Agência Europeia de Defesa (AED, artigo 45.º do TUE) e com a cooperação estruturada permanente (CEP, artigo 46.º do TUE), que são tomadas por votação por maioria. As propostas de decisão são normalmente apresentadas pelo Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, que exerce também as funções de Vice-Presidente da Comissão Europeia (AR/VP, atualmente Federica Mogherini).

O Tratado de Lisboa introduziu a noção de política europeia de capacidades e de armamento (Artigo 42.º, n.º 3, do TUE), embora esta tenha ainda de ser enquadrada. Além disso, estabeleceu uma ligação entre a PCSD e outras políticas da União, dispondo que a AED e a Comissão devem trabalhar em estreita cooperação sempre que necessário (artigo 45.º, n.º 2, do TUE). Este aspeto prende-se, em particular, com as políticas de investigação, industrial e espacial da União, relativamente às quais o Parlamento se viu habilitado a desempenhar um papel muito mais significativo sobre a PCSD do que no passado.

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento tem o direito de controlar a PCSD e de tomar a iniciativa de se dirigir ao AR/VP e ao Conselho sobre esta matéria (artigo 36.º do TUE). Além disso, exerce autoridade sobre o orçamento da política (artigo 41.º do TUE). Duas vezes por ano, o Parlamento realiza debates sobre os progressos da implementação da PESC e da PCSD e adota relatórios: um sobre a PESC, elaborado pela Comissão dos Assuntos Externos, e incluindo, se necessário, elementos relacionados com a PCSD, e outro sobre a PCSD, elaborado pela Subcomissão da Segurança e da Defesa.

Desde 2012, o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais dos Estados-Membros organizam anualmente duas conferências interparlamentares para debater assuntos relacionados com a PESC. A cooperação interparlamentar nestes domínios está prevista no Protocolo 1 do Tratado de Lisboa, que descreve o papel dos parlamentos nacionais na UE.

As inovações introduzidas pelo Tratado de Lisboa proporcionaram uma oportunidade para melhorar a coerência política da PCSD. O AR/VP desempenha um papel institucional determinante, presidindo ao Conselho dos Negócios Estrangeiros, na sua «configuração de reunião dos Ministros da Defesa» (o órgão de decisão da UE em matéria de PCSD) e dirigindo a AED. O quadro político de consulta e de diálogo com o Parlamento está a evoluir, de forma a possibilitar que o Parlamento desempenhe um papel central no desenvolvimento da PCSD. Ao abrigo do Tratado de Lisboa, o Parlamento é um parceiro com um papel na definição das relações externas da União e na resposta ao desafio descrito no Relatório sobre a Execução da Estratégia Europeia de Segurança, de 2008. Nesse relatório, declara-se o seguinte: «É fundamental que o público continue a apoiar o nosso empenhamento na cena mundial. Nas modernas democracias, em que os meios de comunicação social e a opinião pública condicionam incontornavelmente a ação política, o empenhamento popular é essencial para que possamos honrar os nossos compromissos no plano externo. Enviamos polícias, juristas e soldados para zonas instáveis no mundo inteiro. Cabe aos governos, aos parlamentos e às instituições da UE explicar de que modo isso contribui para a segurança interna.»

Questões relevantes para o Parlamento Europeu

O Parlamento acompanha a evolução da PCSD em termos de instituições, capacidades e operações, assegurando que o tratamento das questões de segurança e de defesa responda às preocupações manifestadas pelos cidadãos da UE. Realiza, com caráter regular, debates, audições e workshops sobre diversas temáticas, nomeadamente: missões civis e militares da PCSD, crises internacionais com implicações para a segurança e a defesa, quadros multilaterais para a segurança, questões relacionadas com o controlo de armamento e a não proliferação das armas, luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada, boas práticas para melhorar a eficácia da segurança e da defesa e desenvolvimentos legais e institucionais da UE nestes domínios.

Em conformidade com a Declaração sobre responsabilidade política da AR/VP, o Parlamento participa em reuniões conjuntas de consulta (RCC) realizadas regularmente com o objetivo de trocar informações com o Conselho, o SEAE e a Comissão. Tendo presente o importante papel desempenhado pela Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO) na salvaguarda da segurança europeia, o Parlamento participa na Assembleia Parlamentar da NATO tendo em vista o desenvolvimento das relações UE-NATO, embora respeitando a natureza independente de ambas as organizações.

PCSD: uma política em rápida evolução

Embora a PCSD não tenha sofrido mudanças substanciais nos primeiros anos que se seguiram à entrada em vigor do Tratado de Lisboa em 2009, esta política apresenta grande potencial de evolução, tanto a nível político como institucional. As principais conquistas da PCSD até 2014 foram a consolidação de estruturas conexas da União sob a égide do SEAE, assim como a definição, pelo Conselho, do estatuto, da sede e das regras de funcionamento da AED, conforme previsto no artigo 45.º, n.º 2, do TUE.

O Parlamento assumiu a liderança do controlo da evolução da PCSD e da análise dos entraves a esta evolução. O Parlamento tem também instado o Conselho e os Estados-Membros a melhorarem a eficácia da política.

Reconhecendo a necessidade de dar um impulso estratégico aos chefes de Estado e de Governo, em dezembro de 2013, o Conselho Europeu definiu um número de metas iniciais para o avanço da PCSD. O trabalho centrou-se em três domínios: aumentar a eficácia e o impacto da PCSD, intensificar o desenvolvimento das capacidades de defesa, e reforçar a indústria de defesa europeia. Além disso, incumbiu a AR/VP e a Comissão de fazerem uma avaliação do impacto das mudanças ocorridas no cenário global da UE, com vista à apresentação de um relatório sobre os desafios e as oportunidades daí decorrentes para a União, nomeadamente em termos de desenvolvimentos no domínio da segurança.

Para manter a dinâmica em torno destas questões, o Conselho Europeu solicitou à AR/VP a apresentação de um relatório sobre o ponto da situação da consecução dos objetivos estabelecidos nas conclusões do Conselho de dezembro de 2013, bem como de propostas iniciais relativas ao rumo a seguir. Na reunião do Conselho Europeu de 25 e 26 de junho de 2015, a AR/VP foi encarregada da elaboração de uma estratégia global para a política externa e de segurança da União Europeia (EUGS), na perspetiva do Conselho Europeu de junho de 2016. O Conselho reafirmou os três principais objetivos da PCSD fixados em 2013. Em junho de 2016, a política externa e de segurança da União foi apresentada ao Conselho Europeu pela AR/VP, Federica Mogherini. A estratégia identifica cinco prioridades para a política externa da UE: a segurança da União, a resiliência estatal e da sociedade a leste e a sul da UE, o desenvolvimento de uma abordagem integrada em relação aos conflitos, ordens regionais de cooperação e a governação mundial para o século XXI. Os Estados-Membros acolheram favoravelmente a EUGS em julho e concordaram em avançar para a fase de execução. A fim de garantir um acompanhamento sólido, a aplicação da EUGS será revista anualmente, em consulta com o Conselho, a Comissão e o Parlamento Europeu.

O Parlamento, por seu lado, tem demonstrado a sua vontade permanente de agir e de levar a cabo iniciativas políticas neste domínio. Como primeiro resultado concreto, o Parlamento propôs o financiamento de um projeto-piloto relativo à investigação no âmbito da PCSD a partir do orçamento da UE para 2015, o que significa que, pela primeira vez, os fundos da UE serão transferidos para a AED com vista à realização de investigações sobre requisitos militares. O projeto está agora a ser prosseguido através de uma ação preparatória sobre investigação no domínio da defesa, com um orçamento de 90 milhões de euros para o período de 2017-2019, tendo as últimas propostas da Comissão sobre o financiamento de uma iniciativa de apoio à investigação e à tecnologia no domínio da defesa para o período pós-2020 indicado que a iniciativa do Parlamento foi relevante e esteve na vanguarda de um importante processo.

Na sequência da apresentação da EUGS pela AR/VP, Federica Mogherini, foi apresentada uma série de medidas de execução e de planos no final de 2016.

A 16 de setembro de 2016, em Bratislava, os Estados-Membros da UE reiteraram a sua intenção de reforçar a cooperação da UE no domínio da segurança externa e da defesa. Os acontecimentos dos 12 meses seguintes puseram em evidência a capacidade de todas as instituições pertinentes da UE para reagirem com celeridade e coerência aos pedidos dos Estados-Membros da UE e a vontade política reiteradamente manifestada pelos Estados-Membros para avançar com o processo com base nas propostas apresentadas.

Em novembro de 2016, foi apresentado ao Conselho um plano de execução em matéria de segurança e defesa, com vista a traduzir, em termos operacionais, a visão definida na EUGS relativamente às questões de segurança e de defesa. Para atingir o novo nível de ambição, o plano formula 13 propostas, incluindo: uma revisão anual coordenada das despesas com a defesa, uma melhor resposta rápida da União incluindo através de agrupamentos táticos da UE, e uma nova cooperação estruturada e permanente única para os Estados-Membros que desejem assumir maiores compromissos em matéria de defesa e de segurança. A AR/VP Mogherini apresentou igualmente aos Estados-Membros da UE, em 30 de novembro de 2016, um Plano de Ação Europeu de Defesa com as principais propostas relativas à criação de um Fundo Europeu de Defesa centrado na investigação no domínio da defesa e no desenvolvimento das capacidades. O Conselho adotou igualmente conclusões em que que aprovava um plano para aplicar as decisões relativas à cooperação UE-OTAN em Varsóvia (42 propostas).

Em conjunto, estas três planos (que alguns denominam o «pacote de inverno sobre defesa») representam um importante passo no sentido da aplicação do Tratado de Lisboa nos domínios da segurança e da defesa.

Em dezembro de 2016, o Conselho Europeu subscreveu o plano de execução da EUGS, elogiou o novo grau de ambição e convidou a AR/VP a apresentar propostas concretas sobre o desenvolvimento de capacidades civis e militares, a revisão anual coordenada das despesas com a defesa, a criação de uma capacidade operacional de planeamento e condução permanente a nível estratégico, a cooperação estruturada permanente e os instrumentos de resposta rápida da União (por exemplo, os agrupamentos táticos da UE).

2017: um ano crucial para a implementação da PCSD?

O Conselho Europeu avaliou os progressos em maio de 2017 e salientou o estabelecimento da capacidade militar de planeamento e condução (CMPC), uma nova estrutura visando melhorar a capacidade da UE para reagir de forma mais rápida, eficaz e sem descontinuidades, tendo em vista o planeamento e a condução de missões militares não executivas. O Conselho tomou igualmente nota dos progressos registados noutros domínios, nomeadamente: a possibilidade de uma cooperação estruturada permanente enquanto sistema modular inclusivo que permite que os Estados-Membros intensifiquem a colaboração no domínio da segurança e da defesa, numa base voluntária; a possibilidade de uma análise anual coordenada em matéria de defesa (AACD), levada a cabo pelos Estados-Membros, que estabeleça um processo para a obtenção de uma melhor panorâmica a nível da UE sobre questões como as despesas com a defesa e o investimento nacional, bem como os esforços de investigação no domínio da defesa e, por conseguinte, permita uma melhor identificação e colmatação de lacunas; e os trabalhos em curso noutros domínios, como o reforço do conjunto de instrumentos de resposta rápida da União, incluindo os agrupamentos táticos da UE e as capacidades civis, o desenvolvimento de capacidades para promover a segurança e o desenvolvimento, um maior conhecimento da situação e o desenvolvimento de capacidades de defesa.

Em 7 de junho, a Comissão apresentou uma comunicação intitulada «Lançar o Fundo Europeu de Defesa», especificando as suas propostas destinadas a estimular e estruturar os investimentos na defesa da UE. Propõe medidas de apoio direto à investigação, o cofinanciamento do desenvolvimento e apoio para a aquisição de produtos de defesa pelos Estados-Membros da UE. O apoio à indústria é expresso através de um projeto de regulamento relativo a um Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial no domínio da Defesa. Por ocasião do primeiro aniversário da EUGS, a AR/VP, Federica Mogherini, publicou um relatório sobre a sua aplicação em que manifesta o seu apreço pelos rápidos progressos obtidos, em especial no que se refere à CMPC, à CEP, à AACD, à cooperação com a OTAN e ao lançamento do Fundo Europeu de Defesa da Comissão. Quanto às relações UE-NATO, a AR/VP comunicou, em julho de 2017, os progressos realizados nos seguintes domínios: a luta contra as ameaças híbridas; o tráfico de seres humanos; capacidades de defesa; indústria e investigação em matéria de defesa; e parcerias.

Em todas estas questões, o Parlamento continuou a apelar a uma cooperação reforçada entre os Estados-Membros da UE no setor da defesa, bem como à plena aplicação do Tratado de Lisboa no que respeita à segurança e à defesa. Em particular, na sua resolução sobre a aplicação da PCSD, de novembro de 2016, o Parlamento registou as iniciativas em curso, que deveriam ser acompanhadas de medidas concretas adotadas no Conselho Europeu sobre Defesa em dezembro de 2016. Solicitou ainda um financiamento suficiente e investimentos coordenados nos domínios da segurança e da defesa.

Por último, mas não menos importante, numa outra resolução, de novembro de 2016, sobre uma União Europeia da Defesa, o Parlamento solicitou a tomada de uma decisão política no que respeita ao aproveitamento do potencial do Tratado de Lisboa, identificando a CEP e a capacidade de gestão de crises como os principais elementos concretos deste passo em frente. Incentivou ainda «o Conselho Europeu a assumir um papel de liderança na definição gradual de uma política de defesa comum da União e a disponibilizar recursos financeiros adicionais para garantir a sua execução».

Quanto ao desenvolvimento de capacidades no âmbito do FED, a Comissão da Indústria, da Investigação e da Energia (ITRE), juntamente com a Comissão dos Assuntos Externos (AFET) e a Subcomissão da Segurança e da Defesa (SEDE), comissões associadas nos termos do artigo 54.º do Regimento do Parlamento Europeu, procederá à revisão da proposta de regulamento, apresentada pela Comissão em junho de 2017, que institui o Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial no domínio da Defesa. Se o apertado calendário for respeitado, poderia ter lugar uma votação na comissão ITRE em março ou abril de 2018 e no Plenário antes do verão do mesmo ano.

O Parlamento continuará a agir ao seu nível e no âmbito das suas competências para facilitar e apoiar a consecução dos objetivos da UE enquanto garante da segurança de uma forma eficaz e visível, como solicitado pelos cidadãos da UE.

[1]Ver título V («Disposições gerais relativas à ação externa da União e disposições específicas relativas à política externa e de segurança comum (PESC)») do Tratado da União Europeia (TUE); ver também ficha 5.1.1. sobre a política externa da UE.

Jérôme Legrand

09/2017