O acordo agrícola no âmbito da OMC

A política agrícola comum encontra-se hoje em dia enquadrada, a nível externo, pelas regras da Organização Mundial do Comércio e, mais concretamente, pelo seu Acordo sobre Agricultura, de 15 de abril de 1994.

Base jurídica

No âmbito do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT), assinado em Genebra em 1947, e do Acordo que institui a Organização Mundial do Comércio (OMC), assinado em Marraquexe em 1994 (JO L 336 de 23.12.1994), a União Europeia e os seus Estados-Membros intervêm no exercício das suas competências ao abrigo dos artigos 207.º (política comercial comum), 217.º e 218.º (acordos internacionais) do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (ver ficha 6.2.2.).

Quadro geral da vertente externa da PAC

Desde 1995 que a política agrícola comum (PAC) no seu conjunto está sujeita às disciplinas da OMC. Foi criado um Órgão de Resolução de Litígios (ORL), com um procedimento vinculativo relativamente aos litígios, no sentido de zelar pelo respeito de novas regras multilaterais por parte dos Estados signatários.

Além disso, a PAC está condicionada pelas concessões agrícolas reconhecidas a favor de um vasto leque de países no âmbito de diversos acordos multilaterais e bilaterais [com os países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), o Mercado Comum do Sul (Mercosul), o Espaço Euro-Mediterrânico, o México, o Chile, etc.], assim como por derrogações unilaterais concedidas no âmbito do Sistema de Preferências Generalizadas (SPG). Estes acordos preferenciais devem também ser compatíveis com as regras da OMC e explicam o elevado nível de importações agrícolas da UE provenientes dos países em desenvolvimento (ver ficha 5.2.10., quadro VI).

O acordo agrícola no âmbito da OMC

O GATT de 1947 aplicava-se de facto à agricultura, mas apenas de forma pontual, pelo que os Estados signatários (ou «partes contratantes») tinham, na prática, excluído esse setor do âmbito de aplicação dos princípios enunciados pelo acordo Geral. A chamada «Ronda do Uruguai», iniciada em Punta del Este em 1986, integrou esse setor nas negociações comerciais multilaterais. Após oito anos de difíceis debates, foi criado, com a assinatura do Acordo de Marraquexe, um novo quadro multilateral a favor de uma liberalização progressiva da agricultura no seio da OMC.

Todos os acordos e memorandos de acordos da OMC relativos ao comércio de mercadorias celebrados em 1994 e que entraram em vigor em 1 de janeiro de 1995 aplicam-se à agricultura. Todavia, o setor agrícola apresenta a particularidade de dispor de um acordo específico, o Acordo sobre Agricultura, cujas disposições prevalecem. Além disso, certas disposições do Acordo sobre a Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SFS) abrangem igualmente a produção e o comércio agrícolas. O mesmo sucede com o Acordo sobre os Aspetos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados com o Comércio (ADPIC) no que diz respeito às denominações geográficas.

Estes acordos permitem uma certa flexibilidade na sua aplicação a favor, por um lado, dos países em desenvolvimento membros da OMC (tratamento especial e diferenciado) e, por outro lado, dos países menos avançados (PMA) e dos países em desenvolvimento importadores líquidos de produtos alimentares (disposições especiais).

Com base no Acordo sobre Agricultura, os Estados membros da OMC comprometeram-se a aplicar um programa de reforma das políticas agrícolas em vigor (para o período de 1995-2000 no que respeita aos países desenvolvidos e 1995-2004 no que se refere aos países em desenvolvimento). Este programa estabeleceu disciplinas em três domínios essenciais:

a.Acesso ao mercado

O Acordo agrícola esforçou-se por melhorar o acesso aos mercados, ao impor:

  • a transformação de todas as medidas de proteção nas fronteiras em direitos aduaneiros (equivalentes pautais) para, de seguida, reduzi-los progressivamente (36 % em 6 anos, 1995-2000, relativamente ao período de referência de 1986-1988 para os países desenvolvidos; 24 % para os países em desenvolvimento);
  • para os produtos específicos que não são objeto de tarifação, o estabelecimento de compromissos de «acesso mínimo» aos países terceiros através da abertura de contingentes pautais (que representavam para cada grupo de produtos, no final de 2000, 5 % do consumo do período de base 1986-1988);
  • a manutenção das concessões pautais à importação pelo menos ao nível de 1986 a 1988 (o chamado «acesso corrente»); a instauração de uma cláusula especial de salvaguarda, a acionar em caso de ser ultrapassado o volume das importações relativamente a um determinado limite, ou ainda em caso de queda dos preços das importações abaixo de um determinado limiar.

Além disso, as disposições do acordo agrícola são completadas pelo Acordo sobre os Obstáculos Técnicos ao Comércio (Acordo OTC), bem como através de dispositivos de assistência técnica.

b.Apoio interno

O Acordo sobre Agricultura previu uma redução dos volumes de apoio diferenciada conforme a natureza das ajudas, classificadas em diferentes «caixas» em função da sua capacidade de distorção dos mercados agrícolas.

  • A «caixa laranja», também chamada «medida global de apoio» (MGA), junta o apoio associado aos preços com as ajudas não dissociadas da produção e não isentas da obrigação de redução. Deveria ser reduzida 20 % em 6 anos relativamente ao período de referência 1986-1988. Além disso, todos os membros da OMC podem aplicar a «cláusula de minimis», que permite excluir da MGA corrente o apoio de um montante inferior a 5 % do valor do produto considerado (ajudas específicas) ou da produção agrícola total (ajudas não específicas). Este limite máximo está fixado em 10 % para os países em desenvolvimento.
  • A «caixa azul» inclui as ajudas ligadas a programas de controlo da oferta, que estão isentas de compromissos de redução: por exemplo, as ajudas diretas por superfície e os rendimentos fixos ou atribuídos para um determinado número de cabeças de gado (caso das «ajudas compensatórias» aprovadas em 1992 pela PAC) (ver ficha 5.2.3.). Contudo, em cada produto, a soma do apoio a título da MGA e das ajudas classificadas como «caixa azul» («MGA total») não deve ultrapassar o apoio total concedido durante a campanha de comercialização de 1992.
  • A «caixa verde» inclui dois grupos de apoio. O primeiro diz respeito aos programas de serviços públicos (por exemplo, investigação, formação, divulgação, promoção, infraestruturas, ajuda alimentar interna ou reservas públicas para fins de segurança alimentar). O segundo refere-se aos pagamentos diretos aos produtores totalmente dissociados da produção. Trata-se, sobretudo, de programas de garantias de rendimento e de segurança (catástrofes naturais, participação financeira do Estado para a garantia da colheita, etc.), de programas que visam o ajustamento das infraestruturas e de programas com vista à proteção do ambiente. Todas as ajudas da «caixa verde» consideradas compatíveis com o quadro da OMC beneficiam de uma isenção total de redução.

c.Subsídios às exportações

Os apoios às exportações devem sofrer uma redução, em 6 anos, de 21 % em volume e de 36 % em orçamento relativamente ao período de base de 1986-1990 (exceto no que respeita à carne de bovino: 1986-1992). Esta redução linear realizou-se, na União Europeia, segundo 20 grupos de produtos. Aos produtos transformados, só se aplicou a redução orçamental.

O impacto para a PAC do Acordo sobre Agricultura

A reforma da PAC de 1992, para além dos seus objetivos internos, visava em parte facilitar a assinatura do Acordo sobre Agricultura no quadro da Ronda do Uruguai. De facto, a União Europeia respeitou largamente os compromissos assumidos em Marraquexe.

a.Acesso ao mercado

Os compromissos relativos aos direitos consolidados da UE abrangiam 1 764 posições pautais. O direito aduaneiro consolidado médio sobre os produtos agroalimentares, que era de 26 % no início do período de execução, tinha baixado para 17 % no final desse período. Além disso, a UE aplica os direitos nulos ou mínimos em 775 posições no total de 1 764. Apenas 8 % das posições pautais possuem um direito aduaneiro superior a 50%. Estes picos tarifários referem-se aos produtos lácteos, à carne de bovino, aos cereais e aos produtos à base de cereais, bem como ao açúcar e aos edulcorantes. No que respeita aos contingentes pautais, a União Europeia estabeleceu um total de 87 quotas, 37 das quais dependentes do «acesso mínimo» e 44 do «acesso corrente». Em 2014, cerca de 71 % das importações de produtos agroalimentares, cujo valor global atingiu os 72 mil milhões de euros, entraram na União com um direito nulo.

b.Exportações subvencionadas

De entre as exportações subvencionadas notificadas à OMC, 90 % têm origem na União Europeia. Mas há que ter em conta o facto de que muitas práticas dos nossos principais concorrentes (em matéria de ajuda alimentar, de créditos à exportação e de empresas comerciais públicas), os quais mobilizam somas importantes, não foram sujeitas às disciplinas da OMC. Além disso, a União Europeia reduziu essa forma de apoio com forte capacidade de distorção sobre o comércio agrícola. No quadro da reforma da PAC de 2013 (ver ficha 5.2.3.), o montante das restituições disponíveis para o conjunto dos produtos agrícolas foi fixado em 0 euros. Doravante, as restituições à exportação serão utilizadas enquanto medida excecional para fazer face a crises graves nos mercados. Consequentemente, a parte das restituições à exportação no orçamento agrícola da União passou de 29,5 % em 1993 (10,1 mil milhões de euros), numa Europa a 12, para quase 0 % em 2015, numa Europa a 28 (ver ficha 5.2.2.). Relativamente a uma parte dos produtos da União, as reduções foram consideráveis: trata-se, nomeadamente, da manteiga, da colza, do queijo, das frutas e dos produtos hortícolas, dos ovos, dos vinhos e das carnes em geral. A última notificação à OMC corresponde ao período de 2014-2015 (G/AG/N/EU/29 de maio de 2016).

c.Apoio interno

A reforma da PAC de 2003, que dissociou a maior parte das ajudas diretas existentes, e as posteriores reformas setoriais permitiram converter a maior parte das caixas laranja e azul em caixa verde — 68,7 mil milhões de euros em 2013-2014 para a União a 27, dos quais 31,8 mil milhões eram pagamentos dissociados às explorações — (G/AG/N/EU/34) (ver quadro abaixo). A «caixa laranja» (MGA) diminuiu fortemente, passando de 81 mil milhões de euros no início do período do acordo para 5,9 mil milhões em 2013-2014, pese embora os sucessivos alargamentos. A União Europeia respeita plenamente os compromissos assumidos em Marraquexe (72,2 mil milhões de euros anuais) a propósito desta caixa. Por outro lado, a «caixa azul» viria a atingir 2,6 mil milhões de euros no mesmo período de notificação.

APIO INTERNO UE NOTIFICADO
À OMC (em milhões de euros — M€)
Período 2011/2012
(G/AG/N/EU/20)
Período 2012/2013
(G/AG/N/EU/26)
Período 2013/2014 (G/AG/N/EU/34)
CAIXA VERDE 70 976,8 87,8 % 71 140,0 89,1 % 68 697,8 88,8 %
CAIXA AZUL 2 981,1 3,7 % 2 754,2 3,5 % 2 663,6 3,4 %
CAIXA LARANJA (MGA) 6 858,9 8,5 % 5 899,1 7,4 % 5 971,7 7,8 %
TOTAL APOIO NOTIFICADO 80 816,8 100 % 79 793,3 100 % 77 333,1 100 %

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu sempre acompanhou com a maior atenção o desenrolar das negociações multilaterais, em geral, e das negociações agrícolas, em particular. Diversas resoluções atestam esse interesse (de 18 de dezembro de 1999, sobre a Terceira Conferência Ministerial da OMC em Seattle; de 25 de outubro de 2001, sobre a abertura e a democracia no comércio internacional; de 13 de dezembro de 2001, sobre a reunião da OMC em Doha; de 12 de fevereiro de 2003, sobre as negociações da OMC em matéria de comércio agrícola; de 25 de setembro de 2003, sobre a Quinta Conferência Ministerial da OMC em Cancun; de 12 de maio de 2005, sobre a avaliação da Ronda de Doha; de 1 de dezembro de 2005, sobre a preparação da Sexta Conferência Ministerial da OMC em Hong Kong; de 4 de abril de 2006, sobre a avaliação da Ronda de Doha; e de 24 de abril de 2008, sobre uma reforma da OMC). O Parlamento Europeu manifestou o quanto lamentava os fracassos das Conferências de Seattle, de Cancun e de Hong Kong e apoiou os esforços desenvolvidos pela UE em defesa do prosseguimento das negociações da Ronda de Doha.

O Parlamento exortou reiteradamente a Comissão a salvaguardar os interesses dos produtores e dos consumidores europeus, bem como os interesses dos produtores dos países com os quais a UE mantém tradicionalmente relações especiais (países ACP). Em 1999, no início do chamado «Ciclo do Milénio», manifestou o seu apoio à iniciativa dos negociadores da UE em defesa do modelo agrícola europeu, baseado na multifuncionalidade da atividade agrícola. Diversas resoluções confirmaram esse apoio, insistindo igualmente no reconhecimento expresso de «considerações não comerciais» e na tomada em linha de conta das exigências dos cidadãos em matéria de segurança alimentar, de proteção do ambiente, de qualidade dos alimentos e de bem-estar dos animais.

Por fim, numa resolução de 24 de abril de 2008, os deputados salientaram a necessidade de uma reforma profunda da OMC. Estimaram necessário, em especial, reforçar a coordenação das atividades da OMC com as de outras organizações internacionais, como, por exemplo, a Organização Internacional do Trabalho (OIT), a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO), o Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) ou a Organização Mundial de Saúde (OMS).

Contudo, a entrada em funções da Administração Trump em Washington, a 20 de janeiro de 2017, deixa prever que vêm aí tempos difíceis para o multilateralismo comercial.

Albert Massot

06/2017