Spoločná bezpečnostná a obranná politika

Spoločná bezpečnostná a obranná politika (SBOP) stanovuje rámec politických a vojenských štruktúr EÚ vojenských a civilných misií a operácií v zahraničí. Globálna stratégia EÚ 2016 určuje stratégiu SBOP, zatiaľ čo Lisabonská zmluva objasňuje inštitucionálne aspekty a posilňuje úlohu Európskeho parlamentu. SBOP nedávno prešla zásadnými strategickými a operačnými zmenami. Naďalej sa vyvíja, aby dokázala čeliť bezpečnostným výzvam a dopytu po silnejšej reakcii EÚ.

Právny základ

Spoločná bezpečnostná a obranná politika (SBOP) je neoddeliteľnou súčasťou spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP) Únie[1]. Rámec SBOP tvorí Zmluva o Európskej únii (ZEÚ). V článku 41 je načrtnuté financovanie SZBP a SBOP, pričom bližší opis politiky možno nájsť v hlave V kapitole 2 oddiele 2 článkoch 42 – 46 (Ustanovenia o spoločnej bezpečnostnej a obrannej politike), ako aj v protokoloch č. 1, 10 a 11 a vo vyhláseniach 13 a 14. Osobitná úloha Európskeho parlamentu v rámci SZBP a SBOP je vymedzená v článku 36 ZEÚ.

Ustanovenia zmluvy o SBOP

Rozhodnutia týkajúce sa SBOP prijíma Európska rada a Rada Európskej únie (článok 42 ZEÚ). Prijímajú sa jednomyseľne, až na niektoré dôležité výnimky týkajúce sa Európskej obrannej agentúry (EDA, článok 45 ZEÚ) a stálej štruktúrovanej spolupráce (PESCO, článok 46 ZEÚ), v prípade ktorých sa uplatňuje väčšinové hlasovanie. Návrhy rozhodnutí zvyčajne predkladá vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, ktorý zastáva aj funkciu podpredsedu Európskej komisie (PK/VP, v súčasnosti Federica Mogherini).

Lisabonská zmluva zaviedla pojem európskej politiky v oblasti spôsobilostí a vyzbrojovania (článok 42 ods. 3 ZEÚ), aj keď tento pojem ešte treba bližšie vymedziť. Takisto prepojila SBOP s ďalšími politikami Únie stanovením požiadavky, aby EDA v prípade potreby pracovala v spojení s Komisiou (článok 45 ods. 2 ZEÚ). Týka sa to najmä politík Únie v oblasti výskumu, priemyslu a kozmického priestoru, v ktorých má Parlament v porovnaní s minulosťou právomoc vyvíjať oveľa výraznejší vplyv na SBOP.

Úloha Európskeho parlamentu

Parlament má právo kontrolovať SBOP a iniciatívne sa v tomto smere obrátiť na PK/VP a Radu (článok 36 ZEÚ). Jeho právomoci tiež podlieha rozpočet pre túto politiku (článok 41 ZEÚ). Dvakrát ročne uskutočňuje rozpravu o pokroku vo vykonávaní SZBP a SBOP a prijíma správy: jednu o SZBP – vypracúva ju Výbor pre zahraničné veci a v prípade potreby do nej zaradí faktory týkajúce sa SBOP – a jednu o SBOP, ktorú vypracúva Podvýbor pre bezpečnosť a obranu.

Od roku 2012 Európsky parlament a parlamenty členských štátov organizujú dvakrát do roka medziparlamentné konferencie, na ktorých sa prerokúvajú otázky SZBP. Medzinárodnú spoluprácu v týchto oblastiach stanovuje Protokol č. 1 k Lisabonskej zmluve, ktorý vymedzuje úlohu národných parlamentov v EÚ.

V dôsledku inovácií obsiahnutých v Lisabonskej zmluve vznikla príležitosť zlepšiť politickú súdržnosť SBOP. Hlavnú inštitucionálnu úlohu prevzala PK/VP, ktorá predsedá Rade pre zahraničné veci, keď zasadá v zložení z ministrov zahraničných vecí (rozhodovací orgán SBOP EÚ), a riadi EDA. Politický rámec pre konzultácie a dialóg s Parlamentom sa vyvíja tak, aby sa Parlament mohol v plnej miere podieľať na rozvíjaní SBOP. Podľa Lisabonskej zmluvy je Parlament partnerom, ktorý utvára vonkajšie vzťahy Únie a podieľa sa na riešení úlohy uvedenej v Správe o vykonávaní Európskej bezpečnostnej stratégie z roku 2008. V správe sa uvádza: „Zásadným aspektom je udržanie si podpory verejnosti v otázke našej celosvetovej angažovanosti. V moderných demokraciách, v ktorých zohrávajú pri tvarovaní politiky významnú úlohu médiá a verejná mienka, predstavuje záväzok voči verejnosti dôležitý prvok pre dodržanie našich záväzkov v zahraničí. Vysielame policajných a justičných odborníkov a vojakov do nestabilných zón po celom svete. Vysielame policajných a justičných odborníkov a vojakov do nestabilných zón po celom svete.“

Oblasti záujmu Európskeho parlamentu

Parlament skúma vývoj SBOP z hľadiska inštitúcií, spôsobilostí a operácií a zabezpečuje, aby otázky týkajúce sa obrany a bezpečnosti reagovali na obavy, ktoré vyjadrujú občania EÚ. Pravidelne sa uskutočňujú rokovania, vypočutia a semináre na témy, ktoré sa okrem iného týkajú: civilných a vojenských misií SBOP, medzinárodných kríz s bezpečnostnými a obrannými dôsledkami, multilaterálnych rámcov pre otázky bezpečnosti, kontroly zbraní a zákaz šírenia zbraní, boja proti terorizmu a organizovanej trestnej činnosti, osvedčených postupov na zvýšenie efektívnosti investícií do bezpečnosti a obrany a vývoja právnych a inštitucionálnych aspektov EÚ v týchto oblastiach.

Na základe vyhlásenia o politickej zodpovednosti PK/VP z roku 2010 sa Parlament spolu s Radou, ESVČ a Komisiou zúčastňuje na pravidelných spoločných poradných zasadnutiach zameraných na výmenu informácií. Vzhľadom na kľúčovú úlohu Organizácie Severoatlantickej zmluvy (NATO) pri zaisťovaní európskej bezpečnosti sa Parlament zúčastňuje na parlamentnom zhromaždení NATO s cieľom rozvíjať vzťah medzi EÚ a NATO a zároveň rešpektovať nezávislú povahu oboch organizácií.

SBOP: rýchlo sa vyvíjajúca politika

Hoci SBOP sa v prvých rokoch po nadobudnutí platnosti Lisabonskej zmluvy v roku 2009 podstatne nezmenila, má výrazný potenciál vývoja z politického aj inštitucionálneho hľadiska. K hlavným výsledkom, ktoré SBOP dosiahla do roku 2014, patrí zjednotenie súvisiacich štruktúr EÚ pod záštitou ESVČ a vymedzenie štatútu, sídla a spôsobu fungovania EDA Radou, ako to stanovuje článok 45 ods. 2 Zmluvy o EÚ.

Parlament sa ujal kontroly napredovania SBOP a analýzy jej neúspechov. Parlament tiež nalieha na Radu a členské štáty, aby zlepšili jej efektívnosť.

Európska rada uznala potrebu poskytnúť hlavám štátov alebo predsedom vlád strategický impulz, a v decembri 2013 stanovila viacero počiatočných cieľov zameraných na napredovanie SBOP. Zamerala sa na tri oblasti: zvýšenie účinnosti a vplyvu SBOP; posilnenie rozvoja obranných spôsobilostí; a posilnenie obranného priemyslu Európy. Poverila tiež PK/VP a Komisiu, aby vykonali hodnotenie vplyvu zmien v globálnom prostredí EÚ s cieľom podať správu o výzvach a príležitostiach, ktoré pre Úniu vznikajú, najmä pokiaľ ide o bezpečnostný vývoj.

S cieľom pokračovať v tomto úsilí požiadala Európska rada PK/VP, aby predložila správu o stave vykonávania cieľov záverov Rady z decembra 2013 a počiatočné návrhy o ďalšom postupe. Počas zasadnutia Európskej rady 25. – 26. júna 2015 dostala PK/VP úlohu vypracovať do zasadnutia Európskej rady v júni 2016 globálnu stratégiu EÚ (GSEÚ) pre zahraničnú a bezpečnostnú politiku. Rada potvrdila tri hlavné ciele SBOP stanovené v roku 2013. V júni 2016 PK/VP Federica Mogherini predložila GSEÚ Európskej rade. V stratégii sa uvádza päť priorít zahraničnej politiky EÚ: bezpečnosť Únie, odolnosť štátov a spoločností na východ a na juh od EÚ, rozvoj integrovaného prístupu ku konfliktom, kooperatívne regionálne usporiadania a globálne riadenie pre 21. storočie. Členské štáty uvítali GSEÚ v júli a súhlasili so začatím fázy jej realizácie. S cieľom zabezpečiť riadne monitorovanie bude vykonávanie GSEÚ každoročne skúmané po porade s Radou, Komisiou a Európskym parlamentom.

Parlament sústavne preukazuje vôľu konať a zaoberať sa politickými iniciatívami v tejto oblasti. Prvý praktický výsledok bol návrh Parlamentu financovať z rozpočtu EÚ na rok 2015 pilotný výskum SBOP, čo by znamenalo, že prostriedky EÚ by sa po prvý raz presunuli EDA, aby preskúmala vojenské požiadavky. V súčasnosti sa v tom pokračuje prostredníctvom prípravnej akcie v oblasti obranného výskumu, ktorá má rozpočet 90 miliónov EUR na roky 2017 – 2019, a najnovšie návrhy Komisie na financovanie iniciatívy na podporu výskumu a technológií v oblasti obrany na obdobie po roku 2020 ukazujú, že iniciatíva Parlamentu mala zmysel a zohrala „priekopnícku“ úlohu v dôležitom procese.

Potom, ako PK/VP Mogherini predstavila GSEÚ, bolo koncom roka 2016 predstavených viacero vykonávacích opatrení a plánov.

V Bratislave, dňa 16. septembra 2016, členské štáty opätovne potvrdili svoj zámer posilniť spoluprácu v rámci EÚ v oblasti vonkajšej bezpečnosti a obrany. Udalosti nadchádzajúcich 12 mesiacov boli dokladom o schopnosti všetkých príslušných inštitúcií EÚ rýchlo a súdržne plniť žiadosti členských štátov EÚ a o opakovanom vyjadrení politickej vôle členských štátov pokročiť s procesom na základe predložených návrhov.

V novembri 2016 bol Rade predložený plán vykonávania v oblasti bezpečnosti a obrany zameraný na zrealizovanie vízie stanovenú GSEÚ v oblasti obrany a bezpečnosti. S cieľom prispôsobiť sa novým ambíciám sa v pláne stanovuje 13 návrhov, medzi ktoré patria: výdavky na koordinované ročné preskúmanie obrany (CARD); lepšiu rýchla reakcia EÚ, a to aj využívaním bojových skupín EÚ a nová jednotná stála štruktúrovaná spolupráca (PESCO) pre tie členské štáty, ktoré sú ochotné uskutočniť hlbšie záväzky v oblasti bezpečnosti a obrany. PK/VP Mogherini 30. novembra 2016 predstavila členským štátom EÚ aj Akčný plán v oblasti európskej obrany s kľúčovými návrhmi týkajúcimi sa Európskeho obranného fondu so zameraním na výskum v oblasti obrany a rozvoja spôsobilostí. Rada tiež prijala závery, v ktorých schvaľuje plán na presadzovanie rozhodnutí o spolupráci medzi EÚ a NATO prijatých vo Varšave (42 návrhov).

Tieto tri plány (ktoré niektorí nazývajú „zimný balík v oblasti obrany“) predstavujú významný krok smerom k realizácii Lisabonskej zmluvy v oblasti bezpečnosti a obrany.

V decembri 2016 Európska rada schválila vykonávací plán GSEÚ, vyzdvihla novú úroveň ambícií a vyzvala PK/VP, aby predložila konkrétne návrhy o rozvoji civilných a vojenských spôsobilostí, o CARD, o vytvorení spôsobilosti stáleho operačného plánovania a vykonávania na strategickej úrovni, o PESCO a o nástrojoch EÚ v oblasti rýchlej reakcie (napríklad bojové skupiny EÚ).

Rok 2017: kľúčový rok pre vykonávanie SBOP?

Európska rada preskúmala dosiahnutý pokrok v marci 2017 a zdôraznila vytvorenie spôsobilosti plánovania a vedenia vojenských operácií (MPCC), čo je nová štruktúra na zlepšenie schopnosti EÚ rýchlejšie, účinnejšie a plynulejšie reagovať pri plánovaní a viesť nevýkonné vojenské misie. Vzala tiež na vedomie pokrok dosiahnutý v iných oblastiach vrátane: možnosti (PESCO) ako inkluzívneho modulárneho systému, ktorý členským štátom umožňuje dobrovoľne ďalej spolupracovať v oblasti bezpečnosti a obrany; možnosti koordinovaného ročného preskúmania obrany (CARD) riadeného členskými štátmi, ktoré by vytvorilo proces na získavanie lepšieho prehľadu o otázkach, ako sú výdavky na obranu a vnútroštátne investície, ako aj o výskumnom úsilí v oblasti obrany na úrovni EÚ, čím by sa lepšie identifikovali a riešili nedostatky a prebiehajúcej práce v iných oblastiach, ako napríklad posilnenie nástrojov EÚ v oblasti rýchlej reakcie vrátane bojových skupín EÚ a civilných spôsobilostí, budovanie kapacít na podporu bezpečnosti a rozvoja, situačná informovanosť a rozvoj obranných spôsobilostí.

Komisia 7. júna predložila oznámenie s názvom Otvorenie Európskeho fondu pre obranu, v ktorom predložila podrobné návrhy na stimuláciu a štruktúrované investície do obrany v EÚ. Navrhuje priamu podporu pre výskum, spolufinancovanie vývoja a podporu nákupu produktov určených na obranu členských štátov EÚ. Podpora priemyslu je vyjadrená prostredníctvom návrhu nariadenia o Európskom pláne rozvoja obranného priemyslu (EDIDP). Pri príležitosti prvého výročia GSEÚ, VP/PK Mogherini vydala správu o jej vykonávaní, ktorá oceňuje rýchly pokrok, a to najmä v súvislosti s MPCC, PESCO, CARD, spoluprácou s NATO a spustením a Európskeho obranného fondu Komisie. Pokiaľ ide o vzťahy medzi EÚ a NATO, v júli 2017 VP/PK informovala o pokroku v týchto oblastiach: boj proti hybridným hrozbám; nezákonné obchodovanie s ľuďmi; obranné spôsobilosti; obranný priemysel a výskum a partnerstvá.

Pri všetkých týchto témach Parlament naďalej vyzýval na posilnenú spoluprácu medzi členskými štátmi EÚ v oblasti obrany, ako aj na úplné vykonávanie Lisabonskej zmluvy, pokiaľ ide o bezpečnosť a obranu. Najmä vo svojom uznesení o vykonávaní SBOP z novembra 2016 Parlament vzal na vedomie „prebiehajúce iniciatívy, ktoré by mali pokračovať prostredníctvom konkrétnych opatrení na decembrovom zasadnutí Európskej rady týkajúcom sa obrany“. Žiadal tiež dostatočné financovanie a koordinované investície v oblasti bezpečnosti a obrany.

V neposlednom rade Parlament v uznesení o európskej obrannej únii z novembra 2016 žiadal o prijatie politického rozhodnutia, pokiaľ ide o napĺňanie potenciálu Lisabonskej zmluvy, a ako konkrétne prvky takéhoto kroku vpred navrhol PESCO. Parlament vyzval „Európsku radu, aby viedla postupné formovanie spoločnej obrannej politiky Únie a poskytla ďalšie finančné zdroje na zabezpečenie jej zavedenia“.

Výbor pre priemysel, výskum a energetiku (ITRE) spolu s Výborom pre zahraničné veci (AFET) a Podvýborom pre bezpečnosť a obranu (SEDE) „pridruženými“ podľa článku 54 rokovacieho poriadku Európskeho parlamentu budú skúmať časť rozvoja spôsobilostí v rámci ERF, Program rozvoja európskeho obranného priemyslu (EDIDP) a návrh nariadenia predložený Komisiou v júni 2017. Ak sa dodržia tesné termíny, hlasovanie výbor ITRE by mohol hlasovať v marci/apríli 2018 hlasovanie v pléne by bolo možné pred letom 2018.

Parlament bude naďalej pôsobiť na svojej úrovni a v rámci svojich právomocí ako podnecovateľ prispievajúci k dosahovaniu cieľov EÚ ako subjektu zabezpečujúceho bezpečnosť účinným a viditeľným spôsobom, ako to žiadajú občania EÚ.

[1]Pozri hlavu V (Všeobecné ustanovenia o vonkajšej činnosti Únie a osobitné ustanovenia o spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike – SZBP) Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ); pozri tiež informačný list 5.1.1 o zahraničnej politike EÚ.

Jérôme Legrand

09/2017