Förvaltning av de yttre gränserna

Gränsförvaltningspolitiken har genomgått en betydande utveckling, med inrättande av instrument och organ såsom Schengens informationssystem, Informationssystemet för viseringar och Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån. Utmaningarna i samband med ett ökat inflöde i EU av blandade migrationsströmmar har tillsammans med tilltagande säkerhetsbekymmer lett till en ny verksamhetsfas.

Rättslig grund

Artiklarna 67 och 77 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Mål

Ett gemensamt område utan inre gränskontroller – Schengenområdet – kräver en gemensam politik i fråga om förvaltningen av de yttre gränserna. Unionen ska därför fastställa gemensamma normer för kontroller vid de yttre gränserna och stegvis upprätta ett integrerat system för förvaltningen av dessa gränser.

Resultat

Det första steget mot en gemensam förvaltning av EU:s yttre gränser togs den 14 juni 1985, då fem av de tio medlemsstaterna i dåvarande Europeiska ekonomiska gemenskapen undertecknade ett internationellt fördrag, det så kallade Schengenavtalet, nära den luxemburgiska gränsstaden Schengen, vilket fem år senare kompletterades av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet[1]. Schengenområdet, det område utan gränser som inrättades genom Schengenregelverket (samlingsnamn för de avtal och bestämmelser som rör detta område), omfattar idag 26 europeiska länder.

a.Schengenregelverket om de yttre gränserna

De regler som utgör dagens Schengenregelverk om de yttre gränserna, och som bygger på det ursprungliga regelverk som införlivades i EU:s rättsordning genom Amsterdamfördraget (1.1.3), återfinns inom en bred uppsättning åtgärder som kan indelas i fem kategorier.

För det första är det grundpelaren inom förvaltningen av de yttre gränserna, det vill säga kodexen om Schengengränserna, som fastställer reglerna för passage av de yttre gränserna och villkoren för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna. För det andra har inte alla medlemsstater yttre gränser att kontrollera och påverkas inte i lika hög grad av trafikflöden över gränserna, och EU använder därför sina fonder för att försöka kompensera vissa kostnader för medlemsstater vid de yttre gränserna. För budgetperioden 2014–2020 är denna mekanism som syftar till att fördela bördorna känd som fonden för inre säkerhet: gränser och viseringar. Den tredje kategorin åtgärder gäller inrättandet av centraliserade databaser för migrations- och gränsförvaltning: Schengens informationssystem (SIS), Informationssystemet för viseringar (VIS) och Eurodac, den europeiska fingeravtrycksdatabasen för att identifiera asylsökande och säkerställa att Dublinförordningen genomförs korrekt (för mer information om Eurodac och Dublinförordningen, se 4.2.2). För det fjärde finns det ett antal åtgärder (kallade regelverket mot personer som hjälper till med olaglig invandring[2]) som utformats för att förhindra och bestraffa olaglig inresa, transitering och vistelse. Slutligen finns åtgärder för operativt samarbete i gränsförvaltningsfrågor, samlade under Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex).

1.Schengens informationssystem (SIS)

Schengens informationssystem, vars andra generation funnits sedan 2013, erbjuder en infrastruktur för informationshantering till stöd för gränskontroller och tillhörande säkerhetsuppgifter inom ramen för polissamarbete och rättsligt samarbete. De deltagande staterna lägger in ”larm” om efterlysta eller saknade personer, försvunnen eller stulen egendom och inreseförbud i databasen, som är direkt tillgänglig för poliser och brottsbekämpande tjänstemän samt myndigheter som behöver databasens information för att kunna utföra sitt arbete. Om det behövs kompletterande information om larm inom SIS sker detta informationsutbyte via det nationella nätverket Sirene (Supplementary Information Request at the National Entry), som har kontor i samtliga Schengenstater. Dessa kontor samordnar åtgärder vid larm inom SIS och ser till att lämpliga åtgärder vidtas, till exempel när en efterlyst person grips, när en person som har nekats inträde till Schengenområdet försöker ta sig in på nytt eller när en stulen bil eller id-handling beslagtas. Nätverket förvaltas – tillsammans med VIS och Eurodac-databaserna – av byrån för operativ förvaltning av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa, eu-LISA, med säte i Tallinn i Estland. Den 31 december 2016 var siffran för det totala antalet larm 70,8 miljoner. Det största antalet larm gäller förlorade eller stulna handlingar (över 39 miljoner) och stulna fordon (omkring 5 miljoner).

2.Informationssystemet för viseringar (VIS)

Informationssystemet för viseringar syftar till att förbättra genomförandet av den gemensamma viseringspolitiken, det konsulära samarbetet och samråden mellan de centrala viseringsmyndigheterna. Under 2014 behandlades ungefär 8,5 miljoner viseringar i VIS. Systemet har två separata delar: VIS centrala databas och ett automatiskt fingeravtrycksidentifieringssystem (Afis), och det är kopplat till alla konsulat i Schengenstaterna som utfärdar viseringar och till alla dessa staters gränsstationer vid de yttre gränserna. Vid dessa gränsstationer blir det genom VIS möjligt för gränsvakter att kontrollera om den person som innehar ett biometriskt visum verkligen är den person som ansökt om detta. Detta sker genom att man dubbelkollar fingeravtrycken både mot det biometriska dokument som bifogas visumet och mot hela VIS-databasen. Databasen syftar till identifiering av personer som inte uppfyller, eller inte längre uppfyller, villkoren för att resa in, vistas eller bosätta sig på medlemsstaternas territorium. Brottsbekämpande myndigheter och Europol samt, under vissa omständigheter även tredjeländer och internationella organisationer, har tillgång till systemet. Användningen av VIS för asylfrågor och brottsbekämpande ändamål är fortfarande inte helt enhetlig i medlemsstaterna, och problem med uppgifternas kvalitet beror främst på att databasen inte tillämpas optimalt.

3.Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex)

Den viktigaste rollen för Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, som har sitt säte i Warszawa och även betecknas Frontex[3], är att hjälpa till att få till stånd en integrerad gränsförvaltning vid de yttre gränserna, vilket är en grundläggande del i området med frihet, säkerhet och rättvisa ( 4.2.1). Genom lagstiftning har Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån nu ett utökat operativt mandat som berör alla de viktigaste delarna av konceptet för integrerad gränsförvaltning vid de yttre gränserna, med utgångspunkt i Frontex operativa uppgifter avseende gränskontroller och gränsövervakning för att säkerställa en effektiv hantering av migrationsströmmarna, inklusive befogenheter att organisera gemensamma flygtransporter för återsändande, och tillhandahålla en hög säkerhetsnivå i EU. Samtidigt bidrar byrån till att den fria rörligheten inom EU skyddas, med skyldighet att till fullo efterleva de grundläggande rättigheterna. Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån har tillstånd att arbeta både med nationella myndigheter inom EU och i samarbete med tredjeländer, alltså länder som inte är EU-medlemmar. Dessutom kan den genomföra gemensamma insatser på tredjeländers territorium och i samarbete med tredjeländer som gränsar till minst en EU-medlemsstat.

b.Utvecklingen i EU:s förvaltning av unionens yttre gränser

Förändringstakten har ökat i och med att så många människor mist livet på Medelhavet under de senaste åren, vilket hänger samman med det massiva inflödet av flyktingar och migranter sedan september 2015. Innan den humanitära flyktingkrisen bröt ut i Europa hade endast tre länder satt upp stängsel vid de yttre gränserna för att hindra migranter och flyktingar från att komma in på territoriet: Spanien (där stängsel först byggdes 2005 och sedan utvidgades 2009), Grekland (färdigt 2012) och Bulgarien (färdigt 2014, som svar på Greklands åtgärder). Trots att det går emot artikel 14.2 i kodexen om Schengengränserna, som föreskriver att man endast får neka inresa genom ett motiverat beslut som anger de exakta skälen för nekad inresa, har ett ökande antal medlemsstater successivt börjat bygga upp murar eller stängsel vid gränserna som syftar till att utan urskillning hindra migranter och asylsökande från att komma in på det nationella territoriet. Utan tydliga EU-bestämmelser om inrättande av stängsel vid Schengenområdets yttre gränser har medlemsstater även byggt upp hinder mellan EU och tredjeländer (Marocko och Ryssland), inklusive länder som kandiderar till att bli föranslutningsländer (f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (FYROM), Serbien och Turkiet) och ett land som kandiderar till att ingå i Schengenområdet – Kroatien. Gränshinder har också byggts inom Schengenområdet, t.ex. stängslet mellan Österrike och Slovenien, och spansk praxis i Melilla har granskats av Europadomstolen i Strasbourg.

Med den integrerade gränsförvaltningen vid de yttre gränserna blir de interna och externa dimensionerna av EU:s gränsbevakningsåtgärder allt mer sammanflätade. Denna trend återspeglas i den allt mer framträdande roll som försvarsaktörer nu spelar för att utveckla den integrerade gränsförvaltningen vid de yttre gränserna, både när det gäller direkta operativa insatser (verkställande funktioner) och stöd till tredjeländer i fråga om gränsförvaltning (utbildning, mentorskap och övervakning), och en nyckelfaktor i den gemensamma säkerhets- och försvarspolitikens (GSFP), insatsen Eunavfor MED Sophia är endast ett exempel på den operativa medverkan av medlemsstaternas flottor i insatserna vid genomförandet av den integrerade gränsförvaltningen vid de yttre gränserna. Ursprungligen hade de militära aktörer som deltar i denna insats främst i uppdrag att ingripa mot människosmugglare. Nyligen utvidgades dock uppdraget så att det nu formellt omfattar funktioner som har att göra med den integrerade gränsförvaltningen, i synnerhet övervakning, sök- och räddningsinsatser till havs och informationsutbyten med medlemsstaternas brottsbekämpande organ samt med europeiska gräns- och kustbevakningen och Europol.

Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån har tillsammans med andra relevanta EU-organ spelat en viktig roll i en annan dimension av försöken att besvara de utmaningar som vissa medlemsstater möter: inrättande av mottagningscenter, så kallade hotspots, och utplacering av stödgrupper för migrationshantering. I dessa grupper sammanförs Europeiska stödkontoret för asylfrågor (se 4.2.2), Europol (se 4.2.7) och Frontex – i partnerskap med nationella myndigheter och andra organ – för att identifiera, kontrollera och registrera migranter vid inresan till EU samt organisera återvändandeinsatser för dem som inte har rätt att stanna. Både de maritima insatserna och det direkta stödet till medlemsstater vid ”hotspotställena” utgör ett konkret EU-svar på något som är en humanitär kris men också en utmaning för gränsförvaltningen.

Såväl den pågående inströmningen av flyktingar och migranter som de ökade terroristhoten leder till att gränsförvaltningen i allt högre grad blir en EU-fråga. För att åtgärda fenomenet ”utländska stridande” antogs nyligen ett förslag om att införa obligatoriska kontroller av EU-medborgare vid deras inresa i eller utresa från Schengenområdet, landvägen, sjövägen eller via luften, genom en riktad ändring av kodexen om Schengengränserna.

Den andra nyckelutvecklingen i gränspolitiken inriktas på paketet om smarta gränser, avsett att modernisera gränsförvaltningen genom att automatisera gränskontrollerna och förbättra informationen om utresor och inresor samt fylla de informationsluckor som de tre storskaliga databaser som EU redan utvecklat (SIS, VIS and Eurodac) har lämnat på två områden som är kopplade till förvaltningen av de yttre gränserna: att minska antalet personer som stannar kvar trots att de bedöms vara en del av den irreguljära migrationen, och att bekämpa terrorism och grov brottslighet.

De huvudsakliga brister som ska åtgärdas genom den reviderade versionen av det ”paket” som kommissionen föreslog under 2016 är bland annat följande: gränskontrollerna som involverar tredjelandsmedborgare är av otillräcklig kvalitet och för långsamma, det finns ingen möjlighet enligt nuvarande system att säkerställa en systematisk och tillförlitlig kontroll av hur länge tredjelandsmedborgare stannar inom Schengenområdet och det är svårt att identifiera tredjelandsmedborgare om de har förstört sina officiella handlingar efter inresan till Schengenområdet.

2016 års version av EU:s smarta gränser begränsas dock inte bara till gränsförvaltningsrelaterade mål, såsom att minska väntetiderna vid gränskontroller, förbättra identitetskontrollernas kvalitet och samla in mer tillförlitliga uppgifter om personer som stannat längre än de har tillstånd till, utan har nu även ett nytt syfte: att ge brottsbekämpande myndigheter åtkomst till och möjlighet att använda uppgifter som samlats in vid gränskontroller. För att dessa mål ska nås har man nyligen antagit ett in- och utresesystem och motsvarande ändring av kodexen om Schengengränserna[4]. I förordningen om detta fastställs en rättslig ram och teknisk infrastruktur för automatisk uppgiftsinsamling och systematisk registrering när tredjelandsmedborgare passerar de yttre gränserna (både tredjelandsmedborgare som behöver visum och de som är undantagna från viseringskraven) för att resa in i Schengenområdet för en kortare vistelse (högst 90 dagar under en period på 180 dagar), och för beräkning av hur länge varje enskild tredjelandsmedborgare uppehåller sig inom Schengenområdet. Genom att registrera in- och utresan för alla tredjelandsmedborgare syftar alltså in- och utresesystemet till att beräkna längden på deras vistelse, och om det upptäcks att någon stannat för länge slår systemet larm.

Enligt förordningen planeras den nya centraliserade EU-databasen att tas i drift 2020. Eu-LISA har fått i uppdrag att börja bygga upp in- och utresesystemet i samarbete med medlemsstaterna.

I november 2016 lade kommissionen dessutom fram ett lagstiftningsförslag för inrättande av ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias). Att skapa ett system med mål liknande dem i det välkända amerikanska elektroniska systemet för resetillstånd (Esta) skulle ge en extra kontrollmöjlighet av de resenärer som inte behöver visum. Etias skulle ha beslutsrätt avseende alla resor till Schengenområdet av tredjelandsmedborgare som inte behöver visum, och avgöra huruvida resan utgör en säkerhets- eller migrationsrisk. Information om resenärerna skulle samlas in före resan.

Europaparlamentets roll

Europaparlamentets reaktioner på utvecklingen av den gemensamma förvaltningen av EU:s yttre gränser har varit blandade. Parlamentet har i huvudsak ställt sig positivt till den uppdaterade organisatoriska rollen för Frontex och andra berörda EU-organ, och har ofta begärt att deras roll ska förstärkas ytterligare när EU brottas med migrationskrisen i Medelhavsområdet. Parlamentets syn på Frontex utveckling har i det stora hela varit positiv, men dess ståndpunkt i fråga om de smarta gränserna har varit betydligt mer försiktig. Efter 2013 års kommissionsförslag uttryckte parlamentet stora tvivel när det gäller den enorma tekniska utveckling och den massbehandling av personuppgifter som föreslogs för de yttre gränserna. Dessutom oroade sig parlamentet över de förväntade kostnaderna för den teknik som behövs för de smarta gränserna och över de tvivel som finns beträffande fördelarna med systemet. I sin resolution av den 12 september 2013 om den andra rapporten om genomförandet av strategin för inre säkerhet betonade parlamentet att möjligheterna att ta fram ”nya it-system inom området för migration och gränsförvaltning, såsom initiativen för smarta gränser, bör undersökas noggrant, särskilt mot bakgrund av nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna”. Sedan följde parlamentet upp detta med en muntlig fråga till kommissionen och rådet i september 2015, i vilken det bad om deras synpunkter på brottsbekämpande myndigheters åtkomst till systemet och deras syn på betydelsen av Europeiska unionens domstols dom från april 2014 om datalagringsdirektivet (se 4.2.8). Hur parlamentet reagerar på de ändrade förslagen återstår att se. Om inga snabba framsteg görs i fråga om den föreslagna reformen av Dublin III förordningen[5] skulle Europaparlamentet kunna frysa pågående förhandlingar om alla ärenden som är av intresse för justitie- och inrikesdepartementen, till exempel det senaste förslaget om interoperabilitet, översynen av Eurodacsystemet och andra relevanta ärenden[6]. Redan 2012 intog parlamentet framgångsrikt denna hållning med den så kallade ”Schengenfrysningen”, när det beslutade att reagera på rådets beslut att ändra den rättsliga grunden för paketet om förvaltning av Schengensamarbetet med att avbryta samarbetet om de viktigaste RIF-ärendena som var under förhandling.

 

[1]Schengenregelverket – tillämpningskonventionen av den 19 juni 1990 till Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, EGT L 239, 22.9.2000, s. 19.

[2]Se rådets direktiv 2002/90/EG och rådets rambeslut 2002/946/RIF.

[3]Förordning (EU) nr 2016/1624 av den 14 september 2016, EUT L 251, 16.9.2016, s. 1.

[4]Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2226 av den 30 november 2017 om inrättande av ett in- och utresesystem för registrering av in- och utreseuppgifter och av uppgifter om nekad inresa för tredjelandsmedborgare som passerar medlemsstaternas yttre gränser, om fastställande av villkoren för åtkomst till in- och utresesystemet för brottsbekämpande ändamål och om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och förordningarna (EG) nr 767/2008 och (EU) nr 1077/2011, EUT L 327, 9.12.2017, s. 20.

[5]Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning).

[6]Europaparlamentets förslag till lagstiftningsresolution om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning).

Udo Bux

04/2018