Bankunionen

Bankunionen inrättades som ett svar på finanskrisen och består för närvarande av två delar, the den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) och den gemensamma resolutionsmekanismen. (SRM). SSM sköter tillsynen av de största och viktigaste bankerna i euroområdet direkt på europeisk nivå medan syftet med SRM är att på ett ordnat sätt genomdriva resolution av banker på obestånd med minimala kostnader för skattebetalarna och den reala ekonomin. En tredje del, ett europeiskt insättningsgarantisystem (EDIS), diskuteras för närvarande.

Rättslig grund

Artiklarna 114 och 127.6 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Mål

Bankunionen är ett viktigt komplement till Europeiska monetära unionen (EMU) och den inre marknaden. Genom denna sammanförs ansvaret för tillsyn, resolution och finansiering på EU-nivå, och banker i euroområdet tvingas att följa samma regler. Dessa regler ska i synnerhet säkerställa att bankerna tar kontrollerade risker och att en bank som gör fel själv får betala för sina förluster och konfronteras med risken att läggas ned samtidigt som skattebetalarnas kostnader minimeras.

Resultat

a.Färdplan för bankunionen

I december 2012 upprättade Europeiska rådets ordförande, i nära samarbete med ordförandena för Europeiska kommissionen, Europeiska centralbanken (ECB) och Eurogruppen, en konkret färdplan med fasta tidsangivelser för att uppnå en verklig europeisk och monetär union. En av de centrala delarna i denna färdplan var inrättandet av en mer integrerad finansiell ram, dvs. bankunionen.

b.Överenskommelse om den gemensamma resolutionsmekanismen (SSM)

I mars 2013 nåddes en politisk överenskommelse mellan parlamentet och rådet om att inrätta den första pelaren i bankunionen, nämligen den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM), som omfattar alla banker i euroområdet. Medlemsstater utanför euroområdet får delta i SSM om de vill. SSM, som är i drift sedan den 4 november 2014, har lagts inom ECB och ansvarar för den direkta tillsynen över de största och viktigaste bankerna (127 banker i november 2016), medan nationella tillsynsmyndigheter kommer att fortsätta att utöva tillsynen över alla andra banker, dock med ECB som ytterst ansvarig. Kriterierna för att avgöra om en bank anses vara betydande – och därför omfattas av ECB:s direkta tillsyn – fastställs i SSM-förordningen och i ramförordningen om SSM och avser bankens storlek, ekonomiska betydelse, gränsöverskridande verksamhet och behov av direkt statligt stöd. Allteftersom dessa kriterier utvecklas kan det faktiska antalet banker över vilka ECB utövar direkt tillsyn därför komma att ändras över tiden. ECB kan dessutom när som helst besluta att klassificera en bank som betydande för att säkerställa att höga tillsynsstandarder tillämpas konsekvent.

För att undvika eventuella intressekonflikter finns det tydliga regler för den organisatoriska och operativa åtskillnaden av ECB:s roller när det gäller tillsyn och monetär politik.

c.Omfattande bedömningar och stresstester

Innan ECB inledde sina tillsynsuppgifter genomfördes en omfattande bedömning som bestod av en översyn av tillgångarnas kvalitet och stresstester. Syftet var att uppnå större transparens när det gäller bankernas balansräkningar för att säkerställa en tillförlitlig utgångspunkt. Resultatet, som offentliggjordes den 27 oktober 2014, visade att 25 av 130 deltagande banker hade kapitalunderskott. Även om vissa underskott redan hade täckts vid tidpunkten för offentliggörandet var alla banker tvungna att lägga fram kapitalplaner för ECB, som visar hur de har för avsikt att komma till rätta med bristerna under 2015.

Såsom redan nämnts kommer det faktiska antalet banker som ECB utövar direkt tillsyn över att ändras över tiden. Alla banker som läggs till förteckningen över enheter som omfattas av tillsyn genomgår en liknande “finansiell hälsokontroll”. 2015 omfattades nio banker av omfattande bedömningar och av dessa konstaterades fem ha kapitalunderskott av varierande storlek. ECB utför för närvarande en omfattande bedömning av fyra andra banker från Irland, Italien, Lettland och Slovenien, vilka nyligen klassificerades som betydande eller som kan komma att bli betydande. Bedömningen inleddes i mars 2016 och resultatet offentliggjordes delvis i november 2016.

Den 29 juli 2016 offentliggjorde Europeiska bankmyndigheten (EBA) resultaten från 2016 års EU-övergripande stresstest av 51 banker från 15 EU-länder och EES-länder, vilka står för ungefär 70 % av varje jurisdiktions banktillgångar. Detta stresstest innehöll inte längre en tröskel för att bli godkänd/underkänd: resultaten kommer i stället att ingå i tillsynsmyndigheternas pågående tillsyn av bankerna.

d.Den gemensamma resolutionsmekanismen (SRM)

I mars 2014 nåddes en politisk överenskommelse mellan Europaparlamentet och rådet om att inrätta den andra pelaren i bankunionen, nämligen den gemensamma resolutionsmekanismen (SRM). Huvudsyftet med SRM är att säkerställa att eventuella obestånd i bankunionen i framtiden hanteras effektivt och med minimala kostnader för skattebetalarna och realekonomin. Räckvidden för SRM motsvarar den för SSM. Detta innebär att en central myndighet – den gemensamma resolutionsnämnden (SRB) – bär det yttersta ansvaret för att fatta beslutet om att inleda en bankresolution, men i praktiken kommer beslutet att genomföras i samarbete med nationella resolutionsmyndigheter. SRB inledde sitt arbete som självständigt EU-organ den 1 januari 2015 och har varit fullt verksam sedan januari 2016. Den 8 januari 2016 offentliggjorde SRB förteckningen över de banker som den ansvarar för, inbegripet de betydande institut som står under direkt tillsyn av ECB och 15 andra gränsöverskridande grupper med filialer i mer än en deltagande medlemsstat.

e.Den gemensamma resolutionsfonden (SRF)

Reglerna som styr bankunionen syftar till att säkerställa att en resolution först finansieras av bankens aktieägare, och vid behov delvis också av bankens fordringsägare, men nu finns det också en annan finansieringskälla som kan användas om varken pengarna från aktieägarna eller bankens fordringsägare är tillräckliga, nämligen den gemensamma resolutionsfonden (SRF), som sköts av SRB. När SRF når den finansieringsnivå som är målet kommer det att finnas omkring 55 miljarder euro i fonden, vilket motsvarar ungefär 1 % av de täckta insättningarna i euroområdet. Bidragen till SRF kommer att betalas av bankerna under de kommande åtta åren. I december 2015 kom de medlemsstater som deltar i bankunionen överens om att inrätta ett system med arrangemang för övergångsfinansiering, dvs. att genom nationella krediter ge stöd till de egna nationella avdelningarna i SRF om det skulle uppstå en brist på finansiering. I januari 2016 överförde medlemsstaterna 4,3 miljarder euro i förhandsbidrag för 2015, och i slutet av juni överfördes ytterligare 6,4 miljarder för 2016 till SRF.

f.Direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag (BRRD)

De nya bestämmelserna om bördefördelning som gäller vid bankresolutioner fastställs i direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag (BRRD), och antogs av parlamentet i april 2014. I direktivet fastställs på vilka sätt banker i kris kan genomgå resolution utan att skattebetalarna får stå för räkningen och innebär en tillämpning av principen att förluster i första hand ska bäras av aktieägare och fordringsägare, snarare än att täckas av statliga medel.

g.Det fjärde kapitalkravsdirektivet (CRD)/kapitalkravsförordningen (CRR)

Genom minimikapitalkravet definieras hur mycket kapital en bank måste ha för att anses kunna bedriva sin verksamhet säkert och kunna hantera verksamhetsförluster på egen hand. Finanskrisen visade att tidigare lagstiftningskrav på minimikapital i själva verket var för låga vid större kriser. Därför kom man på internationell nivå överens om att öka respektive minimitröskelvärden (Basel III-principerna). I april 2013 antog parlamentet två rättsakter genom vilka kapitalkraven för kreditinstitut och värdepappersföretag blir EU-lagstiftning, nämligen det fjärde kapitalkravsdirektivet (CRD) och kapitalkravsförordningen (CRR). CRD och CRR trädde i kraft den 1 januari 2014.

Lika spelregler upprätthålls inom den inre marknaden tack vare en gemensam regelbok för alla EU:s banker. I de rättsakter som parlamentet har antagit måste en del tekniska detaljer fortfarande slutföras. Kommissionen fick därför befogenhet att utarbeta två kompletterande rättsakter (så kallade nivå 2-åtgärder) som innehåller de tekniska detaljer som saknas. Dessa nivå 2-åtgärder är ett viktigt arbete under den nuvarande valperioden (2014-2019).

Den 23 november 2016 lade kommissionen fram ett omfattande reformpaket för att ändra reglerna i CRD och CRR.

h.Det europeiska insättningsgarantisystemet (EDIS)

Den 24 november 2015 presenterade kommissionen ett lagstiftningsförslag som syftar till att lägga till ytterligare en del till bankunionen, nämligen det europeiska insättningsgarantisystemet (EDIS), som ska inrättas inom ramen för de nationella insättningsgarantisystem som redan finns (och som hittills inte fått stöd av något gemensamt europeiskt system). EDIS ska införas gradvis och anses vara kostnadsneutralt totalt sett för banksektorn (även om mer riskfyllda banker kommer att behöva betala högre bidrag än säkrare banker). EDIS kommer att åtföljas av strikta säkerhetsåtgärder för att minska bankriskerna.

Europaparlamentet har inlett den interna processen i samband med detta. Föredraganden offentliggjorde sitt arbetsdokument om EDIS den 16 juni 2016. I detta betonas behovet av att kommissionen gör en konsekvensbedömning av EDIS samt konkreta åtgärder inom riskreducering.

Europaparlamentets roll

Som svar på EMU-färdplanen antog Europaparlamentet den 20 november 2012 resolutionen “Mot en verklig ekonomisk och monetär union” med rekommendationer till kommissionen om att inrätta en riktig bankunion. Genom att anta lagstiftningsakter om SSM, SRM, insättningsgarantisystem, BRRD och CRD IV under 2013 och 2014 bidrog Europaparlamentet avsevärt till att inrätta en verklig bankunion.

Dessa rättsakter ger Europaparlamentet en granskningsroll för de nyinrättade institutionerna. ECB är i sin tillsynsroll (dvs. SSM) ansvarig inför parlamentet och rådet. Närmare uppgifter om dess ansvarsskyldighet gentemot parlamentet fastställs i ett Interinstitutional Agreement (IIA) mellan Europaparlamentet och ECB.

Hittills har nio ordinare offentliga utfrågningar av SSM:s ordförande ägt rum i utskottet för ekonomi och valutafrågor (18 mars 2014, 3 november 2014, 31 mars 2015, 19 oktober 2015, 22 mars 2016, 13 juni 2016 , 9 november 2016, 23 mars 2017, och 19 juni 2017).

Samma förfarande gäller för den gemensamma resolutionsnämnden, vars ordförande åtminstone en gång per kalenderår deltar i en utfrågning med Europaparlamentets ansvariga utskott om utförandet av nämndens resolutionsuppgifter. Hittills har fem offentliga utfrågningar av SRB:s ordförande ägt rum i utskottet för ekonomi och valutafrågor (16 juni 2015, 28 januari 2016, 13 juli 2016 , 5 december 2016 och 22 mars 2017).

Närmare uppgifter om SRB:s ansvarsskyldighet gentemot parlamentet och det praktiska tillvägagångssättet i samband med denna fastställs i ett interinstitutionellt avtal mellan Europaparlamentet och SRB, som offentliggjordes den 24 december 2015.

Marcel Magnus

06/2017