Förvaltning av de yttre gränserna

Gränsförvaltningspolitiken har genomgått en betydande utveckling, med inrättande av instrument och organ såsom Schengens informationssystem, Informationssystemet för viseringar och Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån. Utmaningarna i samband med det ökade inflödet i EU av blandade migrationsströmmar, tillsammans med tilltagande säkerhetsbekymmer, har inneburit en ny verksamhetsfas med övergång till mer direkta stödinsatser och viss europeisering av gränsförvaltningspolitiken.

Rättslig grund

Artiklarna 67 och 77 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Mål

Ett gemensamt område utan inre gränskontroller – Schengenområdet – kräver en gemensam politik i fråga om förvaltningen av de yttre gränserna. Unionen ska därför fastställa gemensamma normer för kontroller vid de yttre gränserna och stegvis upprätta ett integrerat system för förvaltningen av dessa gränser.

Resultat

Det första steget mot en gemensam förvaltning av EU:s yttre gränser togs den 14 juni 1985, då fem av de tio medlemsstaterna i dåvarande Europeiska ekonomiska gemenskapen undertecknade Schengenavtalet, som fem år senare kompletterades av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet. Schengenområdet, det området utan gränser som inrättades genom Schengenregelverket (samlingsnamn för de avtal och bestämmelser som rör detta område), omfattar idag 26 europeiska länder.

a.Schengenregelverket om de yttre gränserna

De regler som utgör dagens Schengenregelverk om de yttre gränserna, och som bygger på det ursprungliga regelverk som införlivades i EU:s rättsordning genom Amsterdamfördraget, återfinns inom en bred uppsättning åtgärder som kan indelas i fem kategorier.

För det första är det grundpelaren inom förvaltningen av de yttre gränserna, det vill säga kodexen om Schengengränserna, som fastställer regler för passage av de yttre gränserna och villkor för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna. För det andra använder EU sina fonder för att försöka kompensera kostnaderna för de medlemsstater som har yttre gränser, eftersom inte alla medlemsstater har yttre gränser att kontrollera och inte i lika hög grad påverkas av gränsöverskridande trafik. För perioden 2007–2013 tog sig detta system för kostnadsdelning mellan medlemsstaterna uttryck i Fonden för yttre gränser. För perioden 2014–2020 ersattes denna fond av fonden för inre säkerhet: gränser och viseringar. Den tredje kategorin åtgärder gäller inrättandet av centraliserade databaser för migrations- och gränsförvaltning: Schengens informationssystem (SIS), Informationssystemet för viseringar (VIS) och Eurodac, den europeiska fingeravtrycksdatabasen för att identifiera asylsökande och säkerställa att Dublinförordningen genomförs korrekt (för mer information om Eurodac och Dublinförordningen, se faktablad 4.2.2). För det fjärde finns det ett antal åtgärder (kallade regelverket mot personer som hjälper till med olaglig invandring[1]) som utformats för att förhindra och bestraffa olaglig inresa, transitering och vistelse. Slutligen finns åtgärder för operativt samarbete i gränsförvaltningsfrågor, samlade under Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex).

1.Schengens informationssystem (SIS)

Nu i den andra generationen av Schengens informationssystem har detta system fått en infrastruktur för informationshantering till stöd för gränskontroll och tillhörande säkerhetsuppgifter inom ramen för polissamarbete och rättsligt samarbete. De deltagande staterna lägger in ”larm” om efterlysta eller saknade personer, försvunnen eller stulen egendom och inreseförbud i databasen, som är direkt tillgänglig för poliser och brottsbekämpande tjänstemän samt myndigheter som behöver den information som finns i databasen för att kunna utföra sitt arbete. Om det behövs kompletterande information om larm inom Schengens informationssystem sker detta informationsutbyte via det nationella nätverket Sirene (Supplementary Information Request at the National Entry), som har kontor i samtliga Schengenstater. Dessa kontor samordnar åtgärder vid larm inom SIS och ser till att lämpliga åtgärder vidtas, till exempel om en efterlyst person grips, en person som har nekats inträde till Schengenområdet försöker ta sig in på nytt, eller en stulen bil eller id-handling beslagtas. Införandet av den andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II), med nya funktioner och möjligheter såsom införandet av biometriska uppgifter och sammanlänkning av larm, försenades avsevärt på grund av systemets komplexa karaktär. Det skulle ha tagits i bruk 2007 men kunde inte börja användas förrän den 9 april 2013. Det förvaltas – tillsammans med VIS- och Eurodac-databaserna – av byrån för operativ förvaltning av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa, eu-LISA.

2.Informationssystemet för viseringar (VIS)

Syftet med VIS är att förbättra genomförandet av den gemensamma viseringspolitiken, det konsulära samarbetet och samråden mellan de centrala viseringsmyndigheterna. VIS är kopplat till alla Schengenstaters konsulat som utfärdar viseringar, och till alla deras gränsstationer vid de yttre gränserna. Vid dessa gränsstationer blir det genom VIS möjligt för gränsvakter att kontrollera om den person som innehar ett biometriskt visum verkligen är den person som ansökt om detta. Detta sker genom att man dubbelkollar fingeravtrycken både mot det biometriska dokument som bifogas visumet och mot hela VIS-databasen. Höga säkerhetsnivåer har byggts in i systemet för att se till att det förblir robust och ständigt tillgängligt och att endast auktoriserade personer får tillgång till data för godkända ändamål. Brottsbekämpande myndigheter och Europol har tillgång till systemet för att kunna upptäcka och utreda terroristbrott och annan allvarlig brottslighet. I oktober 2011 togs VIS i bruk vid alla Schengenstaters konsulat som utfärdar viseringar i Nordafrika, och systemet har nu börjat användas runt om i världen.

3.Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex)

Frontex huvuduppgift, enligt förordningen om en europeisk gräns- och kustbevakning[2], är att bidra till en integrerad gränsförvaltning vid de yttre gränserna. Dess uppgifter är även att säkerställa en effektiv hantering av migrationsströmmarna och skapa en hög säkerhetsnivå i EU. Frontex bidrar samtidigt till att den fria rörligheten inom EU skyddas och respekterar till fullo de grundläggande rättigheterna. Byrån består av en europeisk gräns- och kustbevakningsbyrå och av nationella myndigheter med ansvar för gränsförvaltning. Huvudfokus för byråns verksamhet är att inrätta en operativ strategi för gränsförvaltning och samordning av stöd från alla medlemsstater. Byråns huvudkontor ligger i Warszawa.

b.Utveckling av EU:s förvaltning av unionens yttre gränser

Sedan Frontex inrättades har flera praktiska steg tagits på väg mot en mer integrerad förvaltning av de yttre gränserna: några betydande förbättringar av den tekniska infrastrukturen, ett antal gemensamma gränsförvaltningsinsatser och utveckling av en snabbinsatsstyrka (till att börja med genom snabba gränsinsatsenheter och sedan 2011 även genom europeiska gränsbevakningsgrupper). Förändringstakten har ökat i och med att så många människor mist livet på Medelhavet under de senaste åren och genom det massiva inflödet av flyktingar och migranter. Gemensamma operationen Triton – som inleddes i slutet av 2014 och därefter utökades 2015 – har ansvar för att patrullera sjögränsen, främst mellan Libyen och Italien, och omfattar personal och utrustning från en rad medlemsstater för att ge operativt frontlinjestöd till Italien. I Grekland förstärktes den befintliga gemensamma operation Poseidon rejält i december 2015 för att omvandlas till en snabbinsatsoperation, med mer personal och teknisk utrustning för att hantera utmaningarna vid de yttre gränserna. På liknande sätt har Frontex tillsammans med andra berörda EU-organ spelat en viktig roll i en annan dimension av reaktionerna på de utmaningar som vissa medlemsstater möter: inrättande av mottagningscenter, så kallade hotspots, och utplacering av stödgrupper för migrationshantering. Dessa grupper sammanför Europeiska stödkontoret för asylfrågor (se faktablad 4.2.2), Europol (se faktablad 4.2.7) och Frontex – i partnerskap med nationella myndigheter – för att identifiera, kontrollera och registrera migranter vid inresan till EU samt organisera återvändandeinsatser för dem som inte har rätt att stanna. Frontex är det ledande organet i EU:s regionala insatsstyrka med säte i Catania för ”hotspotställena” i Italien, och i Pireus för de ”hotspots” som finns i Grekland. Såväl de maritima insatserna som det direkta stödet till medlemsstater vid hotspotställena utgör ett konkret EU-svar på vad som är både en humanitär kris och en utmaning för gränsförvaltningen.

Såväl den pågående inströmningen av flyktingar och migranter som de ökade terroristhoten leder till att gränsförvaltningspolitiken i allt högre grad blir en EU-fråga. För att åtgärda fenomenet ”utländska stridande” antogs nyligen ett förslag om att införa obligatoriska kontroller av EU-medborgare vid deras inresa i eller utresa från Schengenområdet, landvägen, sjövägen eller via luften, genom en riktad ändring av kodexen om Schengengränserna. Denna ändring innebär att medborgarna systematiskt kontrolleras mot SIS II-databasen och Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar.

Den andra centrala utvecklingen i gränspolitiken inriktas på paketet om ”smarta gränser”, avsett att modernisera gränsförvaltningen genom att automatisera gränskontrollerna och förbättra informationen om utresor och inresor. I oktober 2011 lade kommissionen fram ett meddelande om smarta gränser, som den följde upp med ett lagstiftningsförslag i februari 2013. Paketet består av två delar: ett system för in- och utresa, genom vilket tid och plats för inresa och längden på tillåtna korttidsvistelser registreras i en databas, och ett program för registrerade resenärer för att underlätta och automatisera gränskontrollerna för vissa kategorier av resenärer, till exempel affärsresenärer. Med anledning av den skepsis som omgärdade kommissionens ursprungliga kostnadsplan för paketet om smarta gränser, frågetecknen kring systemets tekniska genomförbarhet och oron över projekterade vinster, beslutade kommissionen att beställa ytterligare en teknisk studie, som slutfördes i oktober 2014. En rad praktiska och operativa tester genomfördes 2015 under ledning av byrån eu-LISA. I april 2016 lade kommissionen fram ett nytt förslag, som denna gång enbart gällde systemet för in- och utresa.

Även om det nya systemet för in- och utresa har samma centrala mål att påskynda, underlätta och förbättra gränskontrollsförfarandena för resenärer från tredje land, finns det ändå några betydelsefulla skillnader jämfört med förslaget från 2013. För det första minskas det antal uppgifter (till exempel fingeravtryck) som ska samlas in och lagras, och en kraftig kostnadsminskning föreslås från 1,1 miljard euro, som ursprungligen gällde, till 408 miljoner euro. Dessutom sägs i kommissionens förslag att det ska råda interoperabilitet mellan informationssystemet för viseringar (VIS – se ovan) och systemet för in- och utresa, och det föreslås även att brottsbekämpande myndigheter ska ha tillgång till systemen under vissa villkor. Detta nya förslag behandlas nu av Europaparlamentet och rådet.

I november 2016 lade kommissionen dessutom fram ett lagstiftningsförslag för inrättande av ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias). Att skapa ett system med mål liknande dem i det välkända amerikanska elektroniska systemet för resetillstånd (Esta) skulle ge en extra kontrollmöjlighet av de resenärer som inte behöver visum. Etias skulle ha beslutsrätt avseende alla resor till Schengenområdet av tredjelandsmedborgare som inte behöver visum, och avgöra huruvida resan utgör en säkerhets- eller migrationsrisk. Information om resenärerna skulle samlas in före resan.

Europaparlamentets roll

Europaparlamentets reaktioner på utvecklingen av den gemensamma förvaltningen av EU:s yttre gränser har varit blandade. Parlamentet har i huvudsak ställt sig positivt till den uppdaterade organisatoriska rollen för Frontex och andra berörda EU-organ, och har ofta begärt att deras roll ska förstärkas ytterligare när EU brottas med migrationskrisen i Medelhavsområdet. I sin resolution av den 12 april 2016 om situationen i Medelhavet och behovet av ett helhetsgrepp på migration i EU, erkände parlamentet Frontex roll för att hjälpa människor och rädda liv i Medelhavet. När det gäller strategin med ”hotspots”, påminde parlamentet om att detta kräver att Frontex, Europeiska stödkontoret för asylfrågor, Europol och Eurojust ger insatsstöd till medlemsstater, och påpekade att byråerna måste få de resurser som behövs för att de ska kunna fullgöra de uppgifter de tilldelats.

Parlamentet har i huvudsak ställt sig positivt till Frontex utveckling, men har varit mycket mer kritiskt till så kallade smarta gränser. Efter 2013 års kommissionsförslag uttryckte parlamentet stora tvivel när det gäller den enorma tekniska utveckling och den massbehandling av personuppgifter som föreslås för de yttre gränserna. Dessutom oroade sig parlamentet över de förväntade kostnaderna för den teknik som behövs för de smarta gränserna och över de tvivel som finns beträffande fördelarna med systemet. I sin resolution av den 12 september 2013 om den andra rapporten om genomförandet av strategin för inre säkerhet betonade parlamentet att ”nya it-system inom området för migration och gränsförvaltning, såsom initiativen för smarta gränser, bör undersökas noggrant, särskilt mot bakgrund av nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna”. Senare följde parlamentet upp detta med en muntlig fråga till kommissionen och rådet i september 2015, i vilken det bad om deras synpunkter på brottsbekämpande myndigheters tillgång till systemet och deras syn på betydelsen av Europeiska unionens domstols dom från april 2014 om datalagringsdirektivet (se faktablad 4.2.8). Hur parlamentet reagerar på de ändrade förslagen återstår att se.

[1]Se rådets direktiv 2002/90/EG och rådets rambeslut 2002/946/RIF.

[2]EUT L 251, 16.9.2016, s. 1.

Kristiina Milt

10/2017