Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken

Genom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) fastställs ramen för EU:s politiska och militära strukturer och för militära och civila uppdrag och insatser utanför unionen. I EU:s globala strategi från 2016 fastställs strategin för GSFP, medan Lissabonfördraget har klargjort de institutionella aspekterna och samtidigt stärkt Europaparlamentets roll. GSFP har på senare tid genomgått stora strategiska och operativa förändringar för att hantera utmaningarna på säkerhetsområdet och befolkningarnas krav på ökade insatser från EU:s sida.

Rättslig grund

GSFP är en integrerad del av unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp)[1]. Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) utgör ramen för GSFP. Artikel 41 i detta fördrag handlar om finansieringen av Gusp och GSFP, och politiken beskrivs ytterligare i artiklarna 42–46 i avdelning V kapitel 2 avsnitt 2 (”Bestämmelser om den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken”), liksom i protokollen 1, 10 och 11 samt förklaringarna 13 och 14. Europaparlamentets särskilda roll i Gusp och GSFP beskrivs i artikel 36 i EU-fördraget.

Fördragsbestämmelser om GSFP

Beslut om GSFP fattas av Europeiska rådet och Europeiska unionens råd (ministerrådet) (artikel 42 i EU-fördraget). Besluten fattas enhälligt, med vissa särskilda undantag som rör Europeiska försvarsbyrån (artikel 45 i EU-fördraget) och permanent strukturerat samarbete (artikel 46 i EU-fördraget), där majoritetsomröstning tillämpas. Förslagen till beslut läggs normalt fram av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, som också är vice ordförande för Europeiska kommissionen (vice ordföranden/den höga representanten, för närvarande Federica Mogherini).

Med Lissabonfördraget infördes en europeisk politik för kapacitet och försvarsmateriel (artikel 42.3 i EU-fördraget), som dock inte är färdigutformad ännu. Lissabonfördraget skapade också en koppling mellan GSFP och annan EU-politik, i och med kravet att Europeiska försvarsbyrån vid behov ska fullgöra sina uppgifter i samråd med kommissionen (artikel 45.2 i EU-fördraget). Detta rör i synnerhet EU:s forsknings-, industri- och rymdpolitik, där parlamentet har fått möjlighet att utveckla en mycket starkare roll gällande GSFP än tidigare.

Europaparlamentets roll

Europaparlamentet har rätt att granska GSFP och kan vända sig till vice ordföranden/den höga representanten och rådet med frågor och rekommendationer på detta område (artikel 36 i EU-fördraget). Parlamentet har också makt över budgeten för GSFP (artikel 41 i EU-fördraget). Två gånger om året håller parlamentet debatter om vilka framsteg som gjorts för att genomföra Gusp och GSFP. Parlamentet antar också betänkanden: ett om Gusp, som utarbetas av utrikesutskottet och vid behov omfattar delar som rör GSFP, och ett om GSFP, som utarbetas av underutskottet för säkerhet och försvar.

Sedan 2012 anordnar Europaparlamentet och medlemsstaternas nationella parlament interparlamentariska konferenser två gånger om året där man debatterar frågor med anknytning till Gusp. Det interparlamentariska samarbetet på dessa områden föreskrivs i protokoll nr 1 till Lissabonfördraget, som beskriver de nationella parlamentens roll i EU.

Nyheterna i Lissabonfördraget har gjort det möjligt att stärka den politiska sammanhållningen inom ramen för GSFP. Vice ordföranden/den höga representanten har en central institutionell roll och sitter som ordförande för rådet (utrikes frågor) när detta sammankallas med försvarsministrarna (och då är EU:s beslutsfattande organ för GSFP). Vice ordföranden/den höga representanten leder även Europeiska försvarsbyråns arbete. Den politiska ramen för samråd och dialog med parlamentet håller på att förändras, för att parlamentet ska kunna bidra fullt ut till utvecklingen av GSFP. Enligt Lissabonfördraget är parlamentet en partner för att utforma unionens yttre förbindelser och möta den utmaning som beskrivs på följande sätt i rapporten från 2008 om genomförandet av den europeiska säkerhetsstrategin. ”Det är viktigt att det offentliga stödet för vårt globala engagemang bibehålls. I moderna demokratier där medier och den allmänna opinionen är centrala för politikens utformning är det folkliga engagemanget viktigt för upprätthållandet av vårt engagemang utomlands. Vi sänder polis, juridiska experter och soldater till instabila områden runt om i världen. Det åligger regeringarna, parlamenten och EU-institutionerna att sprida information om hur detta bidrar till säkerheten på hemmaplan.”

Frågor av intresse för Europaparlamentet

Parlamentet håller regelbundet överläggningar, utfrågningar och seminarier angående bland annat följande frågor: civila och militära GSFP-uppdrag, internationella kriser med konsekvenser för säkerhet och försvar, multilaterala ramar för säkerhets-, vapenkontroll- och icke-spridningsfrågor, bekämpning av terrorism och organiserad brottslighet, god praxis för att förbättra ändamålsenligheten på säkerhets- och försvarsområdet samt rättslig och institutionell utveckling på EU-nivå på dessa områden.

Till följd av vice ordförandens/den höga representantens förklaring om politisk ansvarsskyldighet från 2010 deltar parlamentet i gemensamma samrådsmöten som regelbundet hålls för informationsutbyte med rådet, utrikestjänsten och kommissionen. Mot bakgrund av den nyckelroll som Atlantpaktsorganisationen (Nato) spelar för Europas säkerhet deltar parlamentet i Natos parlamentariska församling i syfte att utveckla förbindelserna mellan EU och Nato, med respekt för båda organisationernas oberoende.

GSFP: en politik som utvecklas snabbt

GSFP förändrades inte så mycket under de första åren efter det att Lissabonfördraget trädde i kraft 2009, men hade en stor utvecklingspotential, såväl politiskt som institutionellt.

Som ett erkännande av behovet av en strategisk skjuts framåt för stats- och regeringscheferna fastställde Europeiska rådet i december 2013 ett antal inledande mål för vidareutveckling av GSFP: att öka GSFP:s effektivitet och inverkan, att främja utvecklingen av försvarskapacitet, och att stärka Europas försvarsindustri. Europeiska rådet gav även vice ordföranden/den höga representanten och kommissionen i uppdrag att genomföra en konsekvensbedömning av förändringarna i EU:s globala omgivningar för att redogöra för de utmaningar och möjligheter som unionen ställs inför, i synnerhet när det gäller den säkerhetsmässiga utvecklingen.

På grundval av den bedömningen gavs vice ordföranden/den höga representanten i juni 2015 i uppdrag att utarbeta en global strategi för Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik (EU:s globala strategi) för 2016. EU:s globala strategi lades fram för Europeiska rådet vice ordföranden/den höga representanten Mogherini i juni 2016. EU:s globala strategi slår fast fem prioriteringar för EU:s utrikespolitik: unionens säkerhet, motståndskraft hos stater och samhällen öster och söder om EU, utveckling av en integrerad strategi för konflikter, samarbetsgrundade regionala ordningar samt global styrning under 2000-talet. Medlemsstaterna välkomnade EU:s globala strategi i juli och kom överens om att gå vidare till genomförandefasen. Genomförandet av EU:s globala strategi ska ses över årligen, i samråd med rådet, kommissionen och parlamentet.

EU:s medlemsstater hade den 16 september 2016 i Bratislava upprepat sin avsikt att stärka EU-samarbetet på områdena yttre säkerhet och försvar. Händelserna under de följande 12 månaderna vittnade om alla berörda EU-institutioners kapacitet att snabbt och konsekvent tillmötesgå medlemsstaternas önskemål, och gav uttryck för medlemsstaternas politiska vilja att gå vidare med processen.

I november 2016 presenterades en genomförandeplan på säkerhets- och försvarsområdet för rådet, avsedd att förverkliga den vision som anges i den globala strategin när det gäller försvars- och säkerhetsfrågor. För att leva upp till den nya ambitionsnivån innehåller planen 13 förslag, däribland en samordnad årlig försvarsöversikt beträffande utgifter, bättre snabba insatser från EU:s sida, även genom användning av EU:s stridsgrupper samt ett nytt och enhetligt permanent strukturerat samarbete för de medlemsstater som är villiga att utöka sina åtaganden på säkerhets- och försvarsområdet. Vice ordföranden/den höga representanten Mogherini presenterade även den 30 november 2016 en europeisk handlingsplan på försvarsområdet för medlemsstaterna, med viktiga förslag till en europeisk försvarsfond med fokus på försvarsforskning och kapacitetsutveckling. Rådet antog också slutsatser om att godkänna en plan för att verkställa de beslut om samarbete mellan EU och Nato som fattades i Warszawa (42 förslag). Dessa tre planer (som vissa kallar ”vinterpaketet för försvar”) utgör tillsammans ett viktigt steg mot genomförandet av Lissabonfördraget på områdena säkerhet och försvar.

I december 2016 godkände Europeiska rådet genomförandeplanen för den globala strategin, lovordade den nya ambitionsnivån och uppmanade vice ordföranden/den höga representanten att lägga fram konkreta förslag om utveckling av civil och militär kapacitet, om den samordnade årliga försvarsöversikten, om inrättandet av en permanent kapacitet på strategisk nivå för operativ planering och ledning, om permanent strukturerat samarbete och om EU:s verktyg för snabba insatser (t.ex. EU:s stridsgrupper).

Parlamentet har å sin sida redan visat sin stadiga vilja att agera och ta politiska initiativ på detta område. Parlamentet har till exempel föreslagit att ett pilotprojekt om GSFP-forskning ska finansieras med medel ur EU:s budget för 2015. Detta skulle innebära att EU-medel för första gången skulle överföras till Europeiska försvarsbyrån i syfte att användas för forskning om tvingande militära intressen. Initiativet fortsätter nu genom en förberedande åtgärd inom försvarsforskning, med en budget på 90 miljoner euro för 2017–2019, och de senaste förslagen från kommissionen om finansiering av ett stödinitiativ för försvaret på områdena forskning och teknik, tänkt att omfatta perioden från 2020 och framåt, ger vid handen att Europaparlamentets initiativ hade betydelse och tillhörde förtruppen i en viktig process. Efter vice ordföranden/den höga representanten Mogherinis presentation av den globala strategin lades flera åtgärder och planer för genomförande fram i slutet av 2016.

2017: ett avgörande år för genomförandet av GSFP?

Europeiska rådet diskuterade framstegen i mars 2017 och framhöll inrättandet av en militär planerings- och ledningskapacitet – en ny struktur för att förbättra EU:s förmåga att reagera snabbare, effektivare och smidigare – för planeringen och ledningen av icke verkställande militära uppdrag. Man noterade även framsteg på andra områden, däribland möjligheten att inrätta ett inkluderande modulärt system för permanent strukturerat samarbete som ger medlemsstaterna möjlighet att fördjupa sitt samarbete på området för säkerhet och försvar, om de så önskar, möjligheten till en samordnad årlig försvarsöversyn, under medlemsstaternas ledning, som innebär att ett förfarande inrättas för bättre överblick på EU-nivå över frågor som försvarsutgifter och nationella investeringar samt insatser inom försvarsforskning, så att det blir lättare att se brister och åtgärda dem, samt pågående arbete på andra områden, som förstärkningen av EU:s verktygslåda för snabba insatser, inklusive EU:s stridsgrupper och civila kapaciteter, kapacitetsuppbyggnad till stöd för säkerhet och utveckling, situationsmedvetenhet och utveckling av försvarskapacitet.

Den 7 juni lade kommissionen fram ett meddelande med titeln ”Start för Europeiska försvarsfonden” med förslag om att stimulera och strukturera investeringar på försvarsområdet i EU. Kommissionen föreslår direkt stöd för forskning, medfinansiering av utveckling och stöd åt medlemsstaters köp av försvarsmateriel. Stöd till industrin uttrycks genom ett förslag till förordning om ett europeiskt försvarsindustriellt utvecklingsprogram. Till den globala strategins första årsdag offentliggjorde vice ordföranden/den höga representanten Mogherini en genomföranderapport där de snabba framstegen med bland annat samarbetet med Nato lovordades, liksom starten för kommissionens europeiska försvarsfond. Vad gäller förbindelserna mellan EU och Nato rapporterade vice ordföranden/den höga representanten om framsteg på följande områden: kampen mot hybridhot, människohandel, försvarskapacitet, försvarsindustri och forskning på försvarsområdet samt partnerskap.

Den 11 december 2017 antog rådet ett beslut om att upprätta det permanenta strukturerade samarbetet och dess förteckning över 25 deltagare. Medlemsstaterna kommer i mars 2018 att anta rådets beslut om förteckningen över projekt som ska utvecklas inom ramen för det permanenta strukturerade samarbetet.

Som entusiastisk anhängare och initiativtagare till dessa frågor välkomnade Europaparlamentet, i sin årsrapport om genomförandet av GSFP (november 2017), ”den nyligen demonstrerade politiska viljan att göra GSFP mer effektiv” och i synnerhet viljan att engagera sig i det permanenta strukturerade samarbetet, inrättandet av förfarandet för en samordnad årlig försvarsöversikt, inrättandet av en europeisk försvarsfond, den föreslagna ökningen av den förberedande åtgärden för försvarsrelaterad forskning och lagstiftningsförslaget om ett europeiskt försvarsindustriellt utvecklingsprogram. Parlamentet begärde även att tillräcklig finansiering tillhandahålls och att samordnade investeringar görs på områdena säkerhet och försvar.

I samma rapport uppmanade Europaparlamentet även vice ordföranden/den höga representanten och kommissionen att agera på parlamentets krav på en vitbok om EU:s säkerhet och försvar i samband med förberedelserna inför nästa fleråriga budgetram, vilket begärdes i parlamentets resolutioner av den 22 november 2016, 23 november 2016 och 16 mars 2017. Europaparlamentet föreslog även att underutskottet för säkerhet och försvar (SEDE) omvandlas till ett fullvärdigt parlamentsutskott, för att säkerställa ett ”mer demokratiskt och öppet” beslutsfattande i GSFP-frågor.

Vad gäller den del av Europeiska försvarsfonden som rör kapacitetsutveckling – det europeiska försvarsindustriella utvecklingsprogrammet – kommer det resolutionsförslag som lades fram av kommissionen i juni 2017 att granskas av parlamentets utskott för industrifrågor, forskning och energi (ITRE), med utskottet för utrikesfrågor (AFET) och underutskottet för säkerhet och försvar (SEDE) som associerade utskott. Om den snäva tidsplanen följs skulle en omröstning i kammaren kunna äga rum före sommaren 2018.

Parlamentet fortsätter att agera på sin nivå och inom sin behörighet som pådrivare för att bidra till att unionens mål uppfylls, så att EU kan vara en säkerhetsgarant på ett ändamålsenligt och synligt sätt, vilket efterfrågas av EU-medborgarna.

 

[1]Se avdelning V i EU-fördraget: ”Allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder och särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken”; se även faktablad 5.1.1 om EU:s utrikespolitik.

Jérôme Legrand

02/2018