Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken

Genom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) fastställs ramen för EU:s politiska och militära strukturer och för militära och civila uppdrag och insatser utanför unionen. I EU:s globala strategi från 2016 fastställs strategin för GSFP, medan Lissabonfördraget har klargjort de institutionella aspekterna och samtidigt stärkt Europaparlamentets roll. GSFP har på senare tid genomgått stora strategiska och operativa förändringar, och denna politik fortsätter att utvecklas mot bakgrund av utmaningarna på säkerhetsområdet och befolkningarnas krav på ökade insatser från EU:s sida.

Rättslig grund

GSFP är en integrerad del av unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp)[1]. Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) utgör ramen för GSFP. Artikel 41 i detta fördrag handlar om finansieringen av Gusp och GSFP, och politiken beskrivs ytterligare i artiklarna 42–46 i avdelning V kapitel 2 avsnitt 2 (”Bestämmelser om den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken”), liksom i protokollen 1, 10 och 11 samt förklaringarna 13 och 14. Europaparlamentets särskilda roll i Gusp och GSFP beskrivs i artikel 36 i EU-fördraget.

Fördragsbestämmelser om GSFP

Beslut om GSFP fattas av Europeiska rådet och Europeiska unionens råd (ministerrådet) (artikel 42 i EU-fördraget). Besluten fattas enhälligt, med vissa särskilda undantag som rör Europeiska försvarsbyrån (artikel 45 i EU-fördraget) och permanent strukturerat samarbete (artikel 46 i EU-fördraget), där majoritetsomröstning tillämpas. Förslagen till beslut läggs normalt fram av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, som också är vice ordförande för Europeiska kommissionen (vice ordföranden/den höga representanten, för närvarande Federica Mogherini).

Med Lissabonfördraget infördes en europeisk politik för kapacitet och försvarsmateriel (artikel 42.3 i EU-fördraget), som dock inte är färdigutformad ännu. Lissabonfördraget skapade också en koppling mellan GSFP och annan EU-politik, i och med kravet att Europeiska försvarsbyrån vid behov ska fullgöra sina uppgifter i samråd med kommissionen (artikel 45.2 i EU-fördraget). Detta rör i synnerhet EU:s forsknings-, industri- och rymdpolitik, där parlamentet har fått möjlighet att utveckla en mycket starkare roll gällande GSFP än tidigare.

Europaparlamentets roll

Europaparlamentet har rätt att granska GSFP och kan vända sig till vice ordföranden/den höga representanten och rådet med frågor och rekommendationer på detta område (artikel 36 i EU-fördraget). Parlamentet har också makt över budgeten för GSFP (artikel 41 i EU-fördraget). Två gånger om året håller parlamentet debatter om vilka framsteg som gjorts för att genomföra Gusp och GSFP. Parlamentet antar också betänkanden: ett om Gusp, som utarbetas av utrikesutskottet och vid behov omfattar delar som rör GSFP, och ett om GSFP, som utarbetas av underutskottet för säkerhet och försvar.

Sedan 2012 anordnar Europaparlamentet och medlemsstaternas nationella parlament interparlamentariska konferenser två gånger om året där man debatterar frågor med anknytning till Gusp. Det interparlamentariska samarbetet på dessa områden föreskrivs i protokoll nr 1 till Lissabonfördraget, som beskriver de nationella parlamentens roll i EU.

Nyheterna i Lissabonfördraget har gjort det möjligt att stärka den politiska sammanhållningen inom ramen för GSFP. Vice ordföranden/den höga representanten har en central institutionell roll och sitter som ordförande för rådet (utrikes frågor) när detta sammankallas med försvarsministrarna (och då är EU:s beslutsfattande organ för GSFP). Vice ordföranden/den höga representanten leder även Europeiska försvarsbyråns arbete. Den politiska ramen för samråd och dialog med parlamentet håller på att förändras, för att parlamentet ska kunna bidra fullt ut till utvecklingen av GSFP. Enligt Lissabonfördraget är parlamentet en partner för att utforma unionens yttre förbindelser och möta den utmaning som beskrivs på följande sätt i rapporten från 2008 om genomförandet av den europeiska säkerhetsstrategin. ”Det är viktigt att det offentliga stödet för vårt globala engagemang bibehålls. I moderna demokratier där medier och den allmänna opinionen är centrala för politikens utformning är det folkliga engagemanget viktigt för upprätthållandet av vårt engagemang utomlands. Vi sänder polis, juridiska experter och soldater till instabila områden runt om i världen. Det åligger regeringarna, parlamenten och EU-institutionerna att sprida information om hur detta bidrar till säkerheten på hemmaplan.”

Frågor av intresse för Europaparlamentet

Europaparlamentet undersöker utvecklingstendenser inom GSFP med avseende på institutioner, kapaciteter och insatser och ser till att säkerhets- och försvarspolitiken tar itu med de frågor som oroar EU:s invånare. Överläggningar, utfrågningar och seminarier hålls regelbundet angående frågor om bland annat följande frågor: civila och militära GSFP-uppdrag, internationella kriser med konsekvenser för säkerhet och försvar, multilaterala ramar för säkerhets-, vapenkontroll- och icke-spridningsfrågor, bekämpning av terrorism och organiserad brottslighet, god praxis för att förbättra ändamålsenligheten på säkerhets- och försvarsområdet samt rättslig och institutionell utveckling på EU-nivå på dessa områden.

Till följd av vice ordförandens/den höga representantens förklaring om politisk ansvarsskyldighet från 2010 deltar parlamentet i gemensamma samrådsmöten som regelbundet hålls för informationsutbyte med rådet, utrikestjänsten och kommissionen. Mot bakgrund av den nyckelroll som Atlantpaktsorganisationen (Nato) spelar för Europas säkerhet deltar parlamentet i Natos parlamentariska församling i syfte att utveckla förbindelserna mellan EU och Nato, med respekt för båda organisationernas oberoende.

GSFP: en politik som utvecklas snabbt

GSFP förändrades inte så mycket under de första åren efter det att Lissabonfördraget trädde i kraft 2009, men har en stor utvecklingspotential, såväl politiskt som institutionellt. De största framgångarna för GSFP fram till 2014 har varit befästandet av relaterade EU-strukturer under överinseende av utrikestjänsten och rådets fastställande av stadga, säte och verksamhetsregler för Europeiska försvarsbyrån, såsom föreskrivs i artikel 45.2 i EU-fördraget.

Parlamentet har tagit på sig en ledande roll för att granska framstegen för GSFP och analysera dess bakslag. Parlamentet har också med kraft uppmanat rådet och medlemsstaterna att effektivisera GSFP.

Som ett erkännande av behovet av en strategisk skjuts framåt för stats- och regeringscheferna fastställde Europeiska rådet i december 2013 ett antal inledande mål för vidareutveckling av GSFP. Fokus låg på tre områden: att öka GSFP:s effektivitet och inverkan, att främja utvecklingen av försvarskapacitet och att stärka Europas försvarsindustri. Europeiska rådet gav även vice ordföranden/den höga representanten och kommissionen i uppdrag att genomföra en konsekvensbedömning av förändringarna i EU:s globala omgivningar för att redogöra för de utmaningar och möjligheter som unionen ställs inför, i synnerhet när det gäller den säkerhetsmässiga utvecklingen.

För att hålla takten uppe i dessa frågor hade Europeiska rådet uppmanat vice ordföranden/den höga representanten att rapportera om läget för genomförandet av målen i rådets slutsatser från december 2013 samt ta fram inledande förslag på hur man ska gå vidare. Vid Europeiska rådets möte den 25–26 juni 2015 gavs vice ordföranden/den höga representanten i uppdrag att utarbeta en global EU-strategi för utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) inför Europeiska rådets möte i juni 2016. Rådet bekräftade på nytt de tre viktigaste GSFP-målen, som fastställdes 2013. I juni 2016 presenterades den globala strategin för Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik för Europeiska rådet av vice ordföranden/den höga representanten, Federica Mogherini. EU:s globala strategi slår fast fem prioriteringar för EU:s utrikespolitik: unionens säkerhet, motståndskraft hos stater och samhällen öster och söder om EU, utveckling av en integrerad strategi för konflikter, samarbetsgrundade regionala ordningar samt global styrning under 2000-talet. Medlemsstaterna välkomnade den globala strategin i juli och beslutade att gå vidare till genomförandefasen. För att säkerställa ordentlig uppföljning kommer genomförandet av EU:s globala strategi att ses över årligen, i samråd med rådet, kommissionen och Europaparlamentet.

Parlamentet har å sin sida redan visat sin stadiga vilja att agera och ta politiska initiativ på detta område. Ett första konkret resultat är att parlamentet har föreslagit att ett pilotprojekt om GSFP-forskning ska finansieras med medel ur EU:s budget för 2015. Detta skulle innebära att EU-medel för första gången skulle överföras till Europeiska försvarsbyrån i syfte att användas för forskning om tvingande militära intressen. Initiativet fortsätter nu genom en förberedande åtgärd inom försvarsforskning, med en budget på 90 miljoner euro för 2017–2019, och de senaste förslagen från kommissionen om finansiering av ett stödinitiativ för försvaret på områdena forskning och teknik, tänkt att omfatta perioden från 2020 och framåt, ger vid handen att Europaparlamentets initiativ hade betydelse och tillhörde ”förtruppen” i en viktig process.

Efter vice ordföranden/den höga representanten Mogherinis presentation av den globala strategin lades ett antal åtgärder och planer för genomförande fram i slutet av 2016.

EU:s medlemsstater hade i Bratislava den 16 september 2016 upprepat sin avsikt att stärka EU-samarbetet på områdena yttre säkerhet och försvar. Händelserna under de följande 12 månaderna vittnade om alla berörda EU-institutioners kapacitet att snabbt och konsekvent tillmötesgå medlemsstaternas önskemål, och det gavs upprepade gånger uttryck för medlemsstaternas politiska vilja att gå vidare med processen på grundval av de förslag som lagts fram.

I november 2016 presenterades en genomförandeplan på säkerhets- och försvarsområdet för rådet, avsedd att förverkliga den vision som anges i den globala strategin när det gäller försvars- och säkerhetsfrågor. För att leva upp till den nya ambitionsnivån innehåller planen 13 förslag, däribland en samordnad årlig försvarsöversikt beträffande utgifter, bättre snabba insatser från EU:s sida, även genom användning av EU:s stridsgrupper samt ett nytt och enhetligt permanent strukturerat samarbete för de medlemsstater som är villiga att utöka sina åtaganden på säkerhets- och försvarsområdet. Vice ordföranden/den höga representanten Mogherini presenterade även den 30 november 2016 en europeisk handlingsplan på försvarsområdet för medlemsstaterna, med viktiga förslag till en europeisk försvarsfond med fokus på försvarsforskning och kapacitetsutveckling. Rådet antog också slutsatser om att godkänna en plan för att verkställa de beslut om samarbete mellan EU och NATO som fattades i Warszawa (42 förslag).

Dessa tre planer (som vissa kallar ”vinterpaketet för försvar”) utgör tillsammans ett viktigt steg mot genomförandet av Lissabonfördraget på områdena säkerhet och försvar.

I december 2016 godkände Europeiska rådet genomförandeplanen för den globala strategin, lovordade den nya ambitionsnivån och uppmanade vice ordföranden/den höga representanten att lägga fram konkreta förslag om utveckling av civil och militär kapacitet, om den samordnade årliga försvarsöversikten, om inrättandet av en permanent kapacitet på strategisk nivå för operativ planering och ledning, om permanent strukturerat samarbete och om EU:s verktyg för snabba insatser (t.ex. EU:s stridsgrupper).

2017: ett avgörande år för genomförandet av GSFP?

Europeiska rådet diskuterade framstegen i mars 2017 och framhöll inrättandet av en militär planerings- och ledningskapacitet – en ny struktur för att förbättra EU:s förmåga att reagera snabbare, effektivare och smidigare – för planeringen och ledningen av icke verkställande militära uppdrag. Man noterade även framsteg på andra områden, däribland möjligheten att inrätta ett inkluderande modulärt system för permanent strukturerat samarbete som ger medlemsstaterna möjlighet att fördjupa sitt samarbete på området för säkerhet och försvar, om de så önskar; möjligheten till en samordnad årlig försvarsöversyn under medlemsstaternas ledning, som innebär att ett förfarande inrättas för bättre överblick på EU-nivå över frågor som försvarsutgifter och nationella investeringar samt insatser inom försvarsforskning, vilket skulle göra det lättare att se brister och åtgärda dem, liksom det pågående arbetet på andra områden, som förstärkningen av EU:s verktygslåda för snabba insatser, inklusive EU:s stridsgrupper och civila kapaciteter, kapacitetsuppbyggnad till stöd för säkerhet och utveckling, situationsmedvetenhet och utveckling av försvarskapacitet.

Den 7 juni lade kommissionen fram ett meddelande med titeln ”Start för Europeiska försvarsfonden” med förslag om att stimulera och strukturera investeringar på försvarsområdet i EU. Kommissionen föreslår direkt stöd för forskning, medfinansiering av utveckling och stöd åt medlemsstaters köp av försvarsmateriel. Stöd till industrin uttrycks genom ett förslag till förordning om ett europeiskt försvarsindustriellt utvecklingsprogram. Till den globala strategins första årsdag offentliggjorde vice ordföranden/den höga representanten Mogherini en genomföranderapport där de snabba framstegen lovordades, i synnerhet vad gäller utvecklingen av militär planerings- och ledningskapacitet, permanent strukturerat samarbete, samordnad årlig försvarsöversikt, samarbete med Nato och starten för kommissionens europeiska försvarsfond. Vad gäller förbindelserna mellan EU och Nato rapporterade vice ordföranden/den höga representanten i juli 2017 om framsteg på följande områden: kampen mot hybridhot, människohandel, försvarskapacitet, försvarsindustri och forskning på försvarsområdet samt partnerskap.

Parlamentet hade beträffande alla dessa frågor fortsatt efterlysa stärkt samarbete mellan medlemsstater på försvarsområdet samt ett fullständigt genomförande av Lissabonfördraget när det gäller säkerhet och försvar. I synnerhet noterade parlamentet i sin resolution från november 2016 om GSFP-genomförandet att det finns olika pågående initiativ som bör fullföljas genom konkreta åtgärder under Europeiska rådets möte om försvarsfrågor i december 2016. Parlamentet begärde även att tillräcklig finansiering tillhandahålls och att samordnade investeringar görs på områdena säkerhet och försvar.

Sist men inte minst efterlyste parlamentet också i november 2016 i en resolution om en europeisk försvarsunion ett politiskt beslut om utnyttjande av Lissabonfördragets fulla potential, varvid permanent strukturerat samarbete och krishanteringskapacitet framhölls som konkreta inslag av central betydelse för ett sådant steg framåt. Parlamentet uppmanade Europeiska rådet att ”ta ansvar för den gradvisa utformningen av unionens gemensamma försvarspolitik och skjuta till ytterligare ekonomiska resurser för att säkerställa dess genomförande”.

Vad gäller den del av Europeiska försvarsfonden som rör kapacitetsutveckling – det europeiska försvarsindustriella utvecklingsprogrammet – kommer det resolutionsförslag som lades fram av kommissionen i juni 2017 att granskas av utskottet för industrifrågor, forskning och energi (ITRE), med utskottet för utrikesfrågor (AFET) och underutskottet för säkerhet och försvar (SEDE) som associerade utskott i enlighet med artikel 54 i parlamentets arbetsordning. Om den snäva tidsplanen följs skulle en omröstning i ITRE kunna äga rum i mars/april 2018 och i kammaren före sommaren 2018.

Parlamentet kommer att fortsätta att agera på sin nivå och inom sin behörighet som pådrivare för att bidra till att unionens mål uppfylls, så att EU kan vara en säkerhetsgarant på ett ändamålsenligt och synligt sätt, vilket efterfrågas av EU-medborgarna.

[1]Se avdelning V i EU-fördraget: ”Allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder och särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken”; se även faktablad 5.1.1 om EU:s utrikespolitik.

Jérôme Legrand

09/2017