Hinweise zu Didaktik und Methoden

Modul 1: Struktur der Europäischen Union

Einführung

Herkömmliche Begriffe aus der Staatslehre wie Bundesstaat oder Staatenbund werden der Struktur der EU nicht gerecht. Sie ist ein Verbund von Staaten, wie es ihn im bisherigen Völkerrecht noch nicht gegeben hat. Damit ist etwas Neues entstanden, ein Gebilde „sui generis“, einzigartig, ohne Vergleich.

Es ist sinnvoll, auf diesen Umstand so früh wie möglich hinzuweisen, damit nicht „eingefleischte“ Vorstellungen von dem, was ein Staat ist oder sein muss, auf die Union übertragen werden und damit falsche Vorstellungen entstehen.

Deshalb steht am Anfang dieses „Lehrgangs“ zur Erwachsenenbildung das Modul „Struktur der Europäischen Union“. Hier werden die grundlegenden Begriffe erläutert und die notwendigen Kenntnisse vermittelt, um die Besonderheit der EU in der Staatenwelt zu erkennen und zu verstehen. Die EU kann dabei durchaus als Modell für künftige friedvolle Vereinigungen von Staaten anderer Regionen gewürdigt werden.

Um das Einmalige des europäischen Integrationsmodells verständlich zu machen, kann zu Beginn daran erinnert werden, warum ähnliche Versuche in der Vergangenheit (etwa der Völkerbund) stets zum Scheitern verurteilt waren. Der Schlüssel zum Verständnis liegt in dem Begriff „Souveränität“ und den daraus abgeleiteten Hoheitsrechten. Um Souveränität uneingeschränkt zu wahren, wurde und wird bis heute in allen völkerrechtlich geregelten Beziehungen zwischen souveränen Staaten (mit Ausnahme eben des EU-Vertrags) Einstimmigkeit für bindende Beschlüsse verlangt. Daraus folgt, dass jeder einzelne beteiligte Staat ein Vetorecht hat und jeden Beschluss verhindern kann.

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl von 1951 hat erstmals in der Geschichte diese Bedingung überwunden. Die Hohe Behörde der EGKS konnte mit Mehrheit der Stimmen Beschlüsse fassen, die für alle Mitgliedstaaten absolut bindend waren. Damit endete für die beteiligten europäischen Staaten die Zeit der uneingeschränkten Souveränität des Nationalstaats und des Grundsatzes der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten anderer Staaten.

Diese Grundstruktur gilt bis heute: Die Staaten vereinbaren in einem völkerrechtlichen Vertrag (dem Primärrecht), dass sie Hoheitsrechte auf gemeinsame Organe übertragen und diesen Organen die Befugnis erteilen, mit der Mehrheit der Stimmen Entscheidungen zu treffen (Sekundärrecht zu schaffen), die für alle bindend sind. Damit muss die Möglichkeit der Sanktion verbunden sein, also Mitgliedstaaten, die sich nicht an das Primärrecht oder das Sekundärrecht halten, zu bestrafen. Im Primärrecht wird deshalb neben den legislativen und exekutiven Organen auch die dritte Instanz der demokratischen Gewaltentrennung geschaffen, die Judikative.

Von grundlegender Bedeutung ist, dass die Europäische Union und ihre gemeinsamen Organe nicht von sich aus ihre Befugnisse erweitern können (sie verfügen nicht über eine Kompetenz-Kompetenz). Das wiederum haben sich die Mitgliedstaaten vorbehalten. Sie müssen dafür ihre Verträge (das Primärrecht) ändern, und das können sie nur einstimmig. Auch die kleinsten EU-Staaten wie Malta oder Luxemburg können mit ihrem Vetorecht eine Änderung des Primärrechts verhindern. Die Vertragsänderungen müssen zudem von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden.

Diese Struktur der EU wird in Modul 1 dargestellt und in Zusatzthemen vertieft.

Lernziele

Es gilt zu erkennen, dass

• freiwilliger Verzicht auf uneingeschränkte Souveränität der Mitgliedstaaten und damit auf alleinige Ausübung der Hoheitsrechte Voraussetzung für den Bestand der Europäischen Union ist;
• die Katastrophen zweier Weltkriege und die Existenz der Atombombe zu der Überzeugung geführt haben, dass bei Fortbestand voller Souveränität von Nationalstaaten niemals eine dauerhafte Friedensordnung geschaffen werden kann;
• das Akzeptieren von Mehrheitsentscheidungen (eine Art von „Unterwerfung“) den Regierungen der Mitgliedstaaten nicht immer leicht fällt und daraus ernsthafte Probleme entstanden sind, die zu Verzögerungen im Prozess der Integration geführt haben (Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, Politik des leeren Stuhls, Scheitern der Referenden zum Verfassungsvertrag, zum Lissabon-Vertrag, Streit um Verkleinerung der Kommission);
• die Europäische Union im jetzigen Stadium nach wie vor ein Prozess mit offenem Ende ist (unbestimmte „Finalität“; siehe auch Arbeitsblatt 2 zu Modul 10);
• die bisherigen Reformen der Gründungsverträge (von der Einheitlichen Europäischen Akte bis zum Lissabon-Vertrag) stets das Ziel hatten, die Befugnisse der Gemeinschaft und die Bereiche, in denen mehrheitlich abgestimmt wird, zu erweitern;
• die Mitgliedstaaten in den bisherigen Reformen der Gründungsverträge nach und nach ihre Entscheidungsgewalt (im Rat) mit dem Europäischen Parlament geteilt und dadurch die Legitimität der EU-Gesetzgebung erhöht und das „Demokratiedefizit“ verringert haben;
• die Verlagerung der Gesetzgebung auf die Unionsebene zwangsläufig zu einer Verringerung der Gestaltungsmöglichkeiten der nationalen Gesetzgeber geführt hat;
• das Prinzip der Subsidiarität verhindern soll, dass auf Unionsebene geregelt wird, was besser auf nationaler oder regionaler Ebene geregelt werden kann.

Didaktische Absichten und Methoden

Die Zusatzthemen ergänzen den Einführungstext und vertiefen einige Aspekte. Insbesondere soll vermittelt werden, dass

• neben der EU auch der ältere Europarat noch existiert, der sich große Verdienste um den Schutz der Menschenrechte und von sozialen Rechten in Europa erworben hat, was dadurch aktuelle Bedeutung hat, dass die EU nun der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte beitreten wird;
• das Prinzip der Subsidiarität im Grunde einfach zu verstehen ist, ihrer Umsetzung in der Praxis und der daraus notwendigen Abgrenzung von Kompetenzen aber Schwierigkeiten entgegenstehen;
• die Möglichkeit verstärkter Zusammenarbeit die Tür öffnet für die weitergehende Integration, solang noch nicht alle Mitgliedstaaten dazu fähig oder bereit sind;
• dem Beitritt zur EU mit den Kopenhagen-Kriterien und der Übernahme des acquis communautaire hohe Aufnahmebedingungen gestellt sind;
• mit dem Lissabon-Vertrag eine hohe Integrationsstufe errecht ist und weitere Vertragsreformen vorerst weder vorgesehen noch erforderlich sind.

ARBEITSBLATT 1 (Vertrag von Lissabon)

Arbeitsblatt 1 stellt den Fortschritt vom Nizza-Vertrag zum Lissabon-Vertrag vor.

M1 benennt die wesentlichen Neuerungen.

M2 listet die Daten vom Beginn der Arbeiten 2001 bis zum Inkrafttreten des Vertrags auf. Die Arbeit mit dieser Materialie ruft Ereignisse ins Gedächtnis, die den Teilnehmerinnen und Teilnehmern aus den Medien vermittelt worden waren.

M3 vermittelt einen Einruck davon, welche historische Bedeutung der Vollendung eines solchen Vertragswerks beigemessen werden kann. Die Dame neben dem Stuhl ist nicht neugierig, sondern eine Protokollbeamtin, die den ordnungsgemäßen Vollzug der Versiegelung bestätigen muss. Solche Beamten stehen auch neben den Staats- oder Regierungschefs, wenn sie ihre Unterschriften unter die Verträge setzen.

M4 hebt die neuen Entscheidungsrechte des Europäischen Parlaments hervor. Das EP wird allgemein als Gewinner des Lissabon-Vertrags gesehen.

M5 zeigt, dass Einstimmigkeit bei Entscheidungen im Rat inzwischen die Ausnahme geworden ist.

M6 veranschaulicht die Verschiebungen des Verhältnisses von einstimmigen Entscheidungen zur qualifizierten Mehrheit im Rat. Die Anzahl von 92 verbliebenen Fällen, in denen Einstimmigkeit vorgeschrieben ist, gegenüber 181 Fällen mit Mehrheitsentscheidung erscheint groß, wird aber relativiert, weil es sich dabei vielfach um seltenere Fälle (wie im Steuerrecht oder bei den Finanzen der EU) handelt.

M7 erläutert die Veränderungen im Stimmengewicht bei Mehrheitsentscheidungen im Rat. Der Übergang zur doppelten Mehrheit tritt erst 2014 in Kraft, kann dann aber im Einzelfall immer noch bis 2017 auf Verlangen eines Mitgliedstaates außer Kraft gesetzt werden

ARBEITSBLATT 2 (Rolle der nationalen Parlamente)

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Lissabon-Vertrag bemängelte vor allem die unzureichende Regelung der Mitwirkungsrechte des Bundestags und des Bundesrats an Entscheidungen der EU im sogenannten Begleitgesetz zur Ratifizierung des Vertrags. Dadurch ist die Rolle der nationalen Parlamente im Rahmen der europäischen Legislative wieder stärker ins Blickfeld der Öffentlichkeit geraten. Arbeitsblatt 2 stellt diese Aufgabe der Parlamente und insbesondere des Bundestags im Licht der neuen Begleitgesetze dar.

M1 und M2 zitieren aus Protokollen zum Lissabon-Vertrag.

M3 stellt die erweiterten Rechte von Bundestag und Bundesrat in Angelegenheiten der EU dar.

M4 und M6 erinnern daran, dass der Bundestag seine Aufgabe, an der europäischen Rechtsetzung mitzuwirken, bisher nicht immer zufriedenstellend gelöst hat.

M5 weist auf strukturelle Unterschiede zwischen dem EP und nationalen Parlamenten hin und begründet sie u. a. mit dem (durchaus umstrittenen) Hinweis auf das Prinzip der fallenden Proportionalität, das zur Unterrepräsentanz großer Staaten im EP führt. Die Materialie kann (zusammen mit M3 aus Arbeitsblatt 3) auch benutzt werden, um eine Diskussion über die Frage anzuregen, ob Abgeordnete aus großen Staaten im EP etwa ähnlich viele Bürgerinnen und Bürger vertreten müssen wie aus kleinen Staaten. Ein „gerechtes“ Verhältnis würde dazu führen, dass Malta einen Abgeordneten ins EP senden könnte und Deutschland 160.

M7 ist eine Karikatur aus der Zeit des Maastricht-Vertrags, als das EP erstmals Mitentscheidungsrechte in der europäischen Gesetzgebung erhalten hatte und der Rat sich erst an die Kräfteteilung gewöhnen musste.

ARBEITSBLATT 3 (Demokratiedefizit in der EU?)

Dieses Arbeitsblatt befasst sich mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Lissabon-Vertrag und der Diskussion um das „Demokratiedefizit“ in der EU.

M1 Zitiert aus den Leitsätzen zum Urteil, M2 aus der Begründung. Punkt 3 der Leitsätze in M1 setzt der weiteren Integration Schranken.

M3 ist ein Kommentar des früheren Richters am Bundesverfassungsgericht (1987 bis 1999) zum Urteil. Bemerkenswert ist vor allem, dass hier (in Spalte 1 unten) die Ansicht vertreten wird, die Gesetze würden in der EU nicht vom Parlament, sondern vom Rat erlassen. Dies kann zum Anlass genommen werden, die Teilnehmerinnen und Teilnehmer diskutieren zu lassen, ob diese Meinung der Realität entspricht oder nicht.

M4 widerspricht der häufig geäußerten Meinung, die legislativen Organe Rat und Parlament seien nicht ausreichend legitimiert. Der Autor ist Professor für Europarecht an der Universität Stuttgart und Richter am Verwaltungsgerichtshof von Baden-Württemberg in Mannheim.

M5 bestätigt die Darstellung in M4. Der Autor war Außenminister der rot-grünen Regierungskoalition.

M6 hält den Begriff der Souveränität für überholt. Der Autor ist Leiter der Europa-Projekte in der Bertelsmann-Stiftung.

M7 bringt den Wortlaut von Art. 23 und 45 Grundgesetz, die aufgrund der Begleitgesetze zum Lissabon-Vertrag geändert werden mussten.