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Sekundärrecht der EU

Wie die Union Recht setzt

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Vorbemerkung

Drei Organe der Europäischen Union sind an der Gesetzgebung, also an der Entstehung des Sekundärrechts der EU beteiligt: das Europäische Parlament, der Rat (Ministerrat) und die Europäische Kommission. Dieses Recht ist aber auf Politikbereiche beschränkt, die im Primärrecht der Union, also dem Vertrag über die Europäische Union (EUV)und dem Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) einzeln benannt sind (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung). Jedes Gesetz muss demnach in den EU-Verträgen eine nachweisbare Rechtsgrundlage haben.

Gesetze heißen in derEU Verordnungen oder Richtlinien (Art. 288 AEUV). Verordnungen werden unmittelbar in allen Mitgliedstaaten geltendes Recht. Sie gleichen dort also den nationalen Gesetzen, haben aber in der Anwendung Vorrang vor ihnen. Richtlinien sind Rahmengesetze, die nicht unmittelbar wirksam werden. Sie verpflichten vielmehr die Gesetzgeber der Mitgliedstaaten, innerhalb einer Frist nationale Gesetze zu erlassen, die erfüllen, was die Richtlinie als Ziel und Zweck vorschreibt. Dabei können die Staaten Form und Mittel frei wählen, um nationale Besonderheiten zu berücksichtigen.

Unzählige Verordnungen hat die EU allein erlassen, damit überall im Binnenmarkt einheitliche Vorschriften gelten. Rechtsgrundlage dafür war zunächst Art. 100a des Maastricht-Vertrags, später Art. 95 des Nizza-Vertrags, heute Art. 114 AEUV. Unterschiedliche Rechtsvorschriften der Staaten für die Zulassung von Maschinen, Kraftfahrzeugen oder Lebensmitteln hatten den freien Warenverkehr früher stark behindert und mussten einander angeglichen (harmonisiert) werden. Viele EU-Verordnungen dienen dem Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher, etwa vor irreführender Werbung, vor falschen Angaben auf Etiketten, vor unerlaubten Zusätzen in Lebensmitteln, vor verwirrenden Preisangaben oder vor gesundheitsgefährdenden Stoffen.

Das Gesetzgebungsverfahren in der EU nach Artikel 294 AEUV

In der EU darf in der Regel nur die Kommission Entwürfe für neue Verordnungen und Richtlinien vorschlagen. Sie hat damit das alleinige Initiativrecht in der Unions-Gesetzgebung (Art. 17 Abs. 2 EUV). Das hatten die Gründungsstaaten bewusst so eingerichtet, damit nicht jeder Mitgliedstaat Gesetzentwürfe einreichen konnte, die nur seinen Interessen dienten. Die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament können die Kommission aber auffordern, die Initiative für erwünschte Gesetzentwürfe zu ergreifen. Einer Vereinbarung zwischen Kommission und Parlament zufolge muss die Kommission innerhalb eines Jahres nach Aufforderung des Parlaments einen Gesetzentwurf vorlegen oder innerhalb von drei Monaten ausführlich begründen, warum sie das nicht getan hat. Auch Unionsbürgerinnen und Unionsbürger haben das Recht, die Kommission zur Vorlage eines Gesetzentwurfs aufzufordern, wenn mindestens eine Millionen Staatsangehörige aus einem Viertel der Mitgliedstaaten eine solche Initiative unterstützen (Art. 11 EUV und 24 AEUV). Näheres dazu in Modul 1, Zusatzthema Bürgerinitiative.

Die Kommission leitet alle Gesetzentwürfe an das Europäische Parlament und den Rat weiter, ebenso an die Parlamente der Mitgliedstaaten, die prüfen, ob ein Entwurf die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit verletzt. Für einige Politikbereiche schreibt der Vertrag außerdem vor, dass der Wirtschafts- und Sozialausschuss oder der Ausschuss der Regionen oder beide Ausschüsse ihre Stellungnahmen zu Gesetzentwürfen abgeben müssen.

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Das Gesetzgebungsverfahren

Die erste Lesung: Im „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ (Art. 294 AEUV) gibt zunächst das Europäische Parlament nach seiner ersten Lesung eine Stellungnahme ab und äußert, wenn es das will, Änderungsvorschläge. Darauf folgt die erste Lesung im Rat. Billigen die Ratsmitglieder die Änderungen des Parlaments ohne eigene Änderungen, ist das Gesetz erlassen. Andernfalls fasst der Rat seine Änderungswünsche, auf die er sich geeinigt hat, als gemeinsamen Standpunkt der Mitgliedstaaten zusammen. Den leitet er, mit ausführlicher Begründung aller Änderungsvorschläge, dem Parlament und der Kommission zu. Auch die Kommission gibt nun ihre Stellungnahme dazu ab.

Die zweite Lesung: Das Parlament hat für seine zweite Lesung drei Monate Zeit. Es kann den Standpunkt des Rates

  • billigen und damit das Gesetz erlassen, oder
  • mit absoluter Mehrheit erneut ändern, dann geht der Vorgang der Gesetzgebung weiter, oder
  • ablehnen, dann ist der Entwurf gescheitert.

Ändert das EP den Entwurf erneut, wird er wieder an Kommission und Rat geleitet. Die Kommission erstellt nun eine neue Fassung mit den Änderungen des Parlaments und gibt ihre Stellungnahme dazu ab, wobei sie auch anmerken kann, dass sie einzelne Änderungen ablehnt. Diese neue Fassung wird in zweiter Lesung im Rat behandelt. Der Rat kann alle Änderungen billigen, einstimmig diejenigen, zu denen die Kommission ihre Ablehnung geäußert hat, alle anderen mit qualifizierter Mehrheit. Dann ist das Gesetz erlassen.

Wenn der Rat die Änderungen aber nicht billigt, muss ein Vermittlungsausschuss einberufen werden, der aus einer gleichen Anzahl von Parlamentariern und Ratsmitgliedern besteht. Findet er innerhalb von sechs Wochen eine Einigung, können Rat und Parlament ihr innerhalb weiterer sechs Wochen zustimmen. Lehnt einer der beiden in dritter Lesung den Einigungsvorschlag ab, ist das Gesetz gescheitert.

Die Verordnung (EG) Nr. 258/97

Wir verfolgen als Beispiel einmal das Entstehen einer Verordnung, die allgemein bekannt geworden ist als „Novel-Food-Verordnung“. Ihre korrekte Bezeichnung ist „Verordnung (EG) Nr. 258/97 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 1997 über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten“.

Rechtsgrundlage für den Erlass der Novel-Food-Verordnung war Artikel 100a des EG-Vertrages in der Fassung von Maastricht, der damals in Kraft war (später Art. 95 des Nizza-Vertrages, jetzt Art. 114 AEUV).

Die Vorgeschichte

In den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts wurden vor allem in den USA gentechnisch veränderte Pflanzen angebaut (z. B. Mais, Tomaten), die zu Lebensmitteln verarbeitet wurden. In Deutschland und anderen europäischen Staaten waren Politik und Öffentlichkeit weitgehend einig in der Ablehnung genetisch veränderter Organismen (GVO). Befürchtet wurden gesundheitliche Gefahren nach dem Verzehr solcher Lebensmittel oder Umweltgefährdungen beim Anbau solcher Pflanzen. Die Agrarindustrie dagegen drängte auf Zulassung der neuen Produkte. Deshalb musste die Europäische Union einheitlich für den Binnenmarkt festlegen, ob Lebensmittel, die GVO enthalten (auch Novel Food genannt) zugelassen werden sollen und wenn ja, welche Genehmigungsverfahren dafür notwendig sind und welche Bedingungen erfüllt sein müssen, damit sie im Handel angeboten werden dürfen (Kennzeichnungspflicht).

Das Gesetzgebungsverfahren für VO 258/97

Im Falle unserer Verordnung war die GeneraldirektionBinnenmarkt und Dienstleistungen“ in der Kommission federführend beim Entwurf. Jeder Gesetzentwurf muss vom Kollegium aller Kommissare akzeptiert werden, ehe er weitergeleitet wird (Kollegialprinzip). Die Kommission nahm den Entwurf am 7. Juli 1992 an (KOM/1992/295/FINAL, veröffentlicht im ABl C/1992/190/ S. 3). Am selben Tag wurde er dem Rat und dem Europäischen Parlament übermittelt, wo er nach dem Mitentscheidungsverfahren behandelt werden musste. Dieses Verfahren war durch den Maastrichter Vertrag eingeführt worden (damals Art. 189b) und ist heute als „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ die Regel (Art. 294 AEUV). Rat und Parlament sind darin gleichberechtigt.

Gesetzentwürfe zum Verbraucherschutz müssen vor der Behandlung im Rat dem Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) vorgelegt werden, der seine Stellungnahme abgibt. Der Rat muss sie zur Kenntnis nehmen und berücksichtigen, ist aber nicht verpflichtet, Änderungswünsche des WSA zu übernehmen. Dem WSA wurde der Gesetzentwurf am 30. Juli 1992 zugestellt; er wurde im Februar 1993 von der zuständigen Fachgruppe „Umwelt, Gesundheitswesen und Verbrauch“ behandelt. Die Stellungnahme zum Gesetzentwurf hat der WSA auf seiner Plenartagung am 24. Februar 1993 verabschiedet (nachzulesen im Amtsblatt C/1993/108). Und damit konnte der eigentliche Gesetzgebungsgang beginnen..

Die erste Lesung über VO 258/97 im Parlament

Im Parlament kam der Kommissionsvorschlag zunächst in den zuständigen „Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit“ und wurde dort in mehreren Sitzungen durchgearbeitet. Stets wird ein Mitglied des federführenden Ausschusses beauftragt, dem Plenum über das Ergebnis der Ausschuss-Sitzungen zu berichten und gewünschte Änderungen zu begründen. Im vorliegenden Fall war die deutsche Abgeordnete Dagmar Roth-Behrendt von der Fraktion der Sozialdemokratischen Partei Europas die Berichterstatterin. Das Parlament debattierte in seiner ersten Lesung darüber und stimmte am 27. Oktober 1993 ab: Es billigte den Vorschlag, verlangte aber zahlreiche Änderungen (nachzulesen im ABl C 1993/315 S. 150).

Die Kommission änderte nun ihren Vorschlag, was sie jederzeit während des Verfahrens tun kann. Sie nahm den neuen Text am 1. Dezember 1993 an (KOM 93/570/FINAL) und leitete ihn am selben Tag an Rat und Parlament weiter.

Die erste Lesung über VO 258/97 im Rat

Jetzt war der Rat am Zuge. Die zuständigen Ministerinnen und Minister (in unserem Fall der „Rat Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz“ haben verständlicherweise weder die Zeit noch das nötige Fachwissen, um über eine so schwierige Sache mit komplexen Bezügen zu entscheiden. Die Vorarbeiten werden deshalb im Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) erledigt. Das sind hohe Beamte der Mitgliedstaaten im Rang von Botschaftern. In der vielsprachigen EU wird dieser Ausschuss meist in seiner französischen Form genannt: Comité des Représentants Permanents, abgekürzt COREPER.

Die Ständigen Vertreter sind an Weisungen ihrer Regierung gebunden. In den wöchentlichen Sitzungen des COREPER stellen sie die Ansichten ihres Staates zu Gesetzentwürfen vor. Die Ständigen Vertreter müssen dann die unterschiedlichen Meinungen und Wünsche unter einen Hut bringen, einen Konsens finden. Sie hören dafür Wissenschaftler und andere Experten an, aber auch Vertreter der Gruppen, die ein Interesse daran haben, dass ein bestimmtes Gesetz erlassen, geändert oder verhindert wird. Diese Lobbyisten (Lobbyismus) arbeiten für Verbände, deren Mitglieder von Entscheidungen der EU besonders betroffen sind wie Landwirtschaft, Fischerei, Handel, Verkehr, Verbraucher, Unternehmer, Industrie, Gewerkschaften, Kirchen. Man schätzt ihre Anzahl in Brüssel auf 15.000.

Die Beratungen im COREPER ziehen sich bei komplizierten Themen mit vielen Bezügen und konträren Standpunkten natürlich in die Länge. Es dauerte in unserem Fall mehr als anderthalb Jahre, bis zum Herbst 1995. Wenn im COREPER Einigkeit erzielt, setzen die Ratsmitglieder, also die Ministerinnen und Minister, nur noch ihre Unterschrift darunter. Wenn nicht, müssen sie selbst noch die letzten Schritte zum Kompromiss bewältigen, der dann „gemeinsamer Standpunkt“ der Mitgliedstaaten genannt wird. Er wurde am 23. Oktober 1995 vom Rat mit der nötigen qualifizierten Mehrheit, aber mit erheblichen Änderungen angenommen und am 7. November dem Europäischen Parlament zur zweiten Lesung zugestellt (ABl 320/95/1).

Der Endspurt für VO 258/97

Der „gemeinsame Standpunkt“ des Rates wurde nun im federführenden Ausschuss des Europäischen Parlaments weiter beraten, dann wurde er von der Berichterstatterin dem Plenum vorgestellt, das in der zweiten Lesung darüber debattierte. Rund 50 Änderungen des Rats wurden abgelehnt, 6 wurden angenommen, etwa 12 neue eingefügt (Protokoll der Sitzung im ABl 96/96, S. 26). Die Entscheidung fiel am 12. März 1996 mit der nötigen absoluten Mehrheit der Abgeordneten. Der nun insgesamt zum dritten Mal geänderte Text wurde an Rat und Kommission geleitet. Am 23. Mai verabschiedete die Kommission ihre Stellungnahme zu den erneuten Änderungen des Parlaments und stellte sie dem Rat zur zweiten Lesung zu.

Der Vermittlungsausschuss

Der Rat billigte wieder nicht alle Änderungen des Parlaments. Nun musste der Ratspräsident den Präsidenten des Parlaments davon unterrichten, dass er den Vermittlungsausschuss einberufen werde. Das geschah am 25. September 1996.

Im Vermittlungsausschuss sitzen 27 Mitglieder des Rates und ebenso viele Mitglieder des Parlaments. Daneben nimmt die Kommission beobachtend teil („Trilog“). Der Vermittlungsausschuss fand den Weg zur Einigung und verabschiedete einen „gemeinsamen Entwurf“ am 27. November 1996 (C4-06667/96 – 00/0426 (COD)).

Der Endspurt ins Ziel sind die dritten Lesungen in Rat und Parlament. Der Rat muss mit qualifizierter Mehrheit entscheiden, das Parlament mit Mehrheit der abgegebenen Stimmen. In unserem Fall billigte der Rat am 19. Dezember 1996 den Entwurf, das Parlament billigte ihn am 16. Januar 1997 mit 339 von 404 abgegebenen Stimmen (Protokoll der Sitzung im ABl C/33/1997, S. 58).

Nun fehlte nur noch eine Formalie: Die Präsidenten von Rat und Parlament mussten das neue Gesetz unterzeichnen. Danach wurde es im Amtsblatt L43/1997 auf Seite 1 bis 6 veröffentlicht und trat 90 Tage danach, am 14. 5. 1997 in Kraft.

Die Durchführung von Verordnungen und Richtlinien

Verordnungen und Richtlinien verbieten oder fordern etwas. Wie dies von den Verwaltungen der Staaten durchgesetzt werden muss, wird in Durchführungsverordnungen geklärt. Sie sind trotz ihrer Bezeichnung keine Gesetze, sondern rangniedrigere Bestimmungen.

Nationale Gesetze, die aus Richtlinien der EU entstanden sind, müssen in der Regel von den Staaten nach ihrem jeweils geltenden Recht durchgeführt werden. Sie erlassen die dafür nötigen Durchführungsverordnungen (DVO). Für Verordnungen, die unmittelbar in den Mitgliedstaaten verbindlich werden, erlässt die EU die entsprechenden DVO. In den meisten Fällen ist die Kommission dafür zuständig. Der Rat kann sich dieses Recht aber auch selbst vorbehalten (Art. 291 AEUV).

In unserem Fall regelte Artikel 13 der Verordnung 258/97, dass die Kommission beim Erlass von DVO vom „Ständigen Lebensmittel-Ausschuss“ unterstützt wurde. Die Kommission legte ihren Entwurf für die DVO dem Ausschuss vor, der seine Stellungnahme mit qualifizierter Mehrheit abgab. Die Durchführungsverordnung zur VO 258/97 wurde von der Kommission unter der Nummer 1852/2001 veröffentlicht (ABl L 253/2001).

Die Kommission muss überwachen, ob die Verordnungen in den Mitgliedstaaten korrekt angewendet werden. Sie untersucht auch, ob die Anwendung Auswirkungen auf die Gesundheit, den Verbraucherschutz, die Information der Verbraucherinnen und Verbraucher und das Funktionieren des Binnenmarktes hat. Spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung stellt die Kommission ihre Erfahrungen in einem Bericht zusammen und übermittelt ihn dem Rat und dem Parlament und schlägt gegebenenfalls neue DVO vor.

Das weitere Schicksal der Verordnung 258/97

Umstände, die zu Verordnungen oder Richtlinien der EU geführt haben, können sich heutzutage in kurzer Zeit verändern. Der Novel-Food-Verordnung erging es so. Fortschritte in der Gentechnik machten neue Bestimmungen nötig. Die Verordnung musste mehrmals geändert werden, 2003 zum Beispiel, um neben Lebensmitteln auch Futtermittel einzubeziehen. Für beide wurde dann eine neue Verordnung erlassen: 1829/2003, mit der Durchführungsverordnung 1981/2006 und einer Änderung durch VO 298/2008. Eine zusätzliche Verordnung 1830/2003 ermöglicht die Rückverfolgung von GVO in Lebens- und Futtermitteln auf jede Stufe der Herstellung und Vermarktung. Weitere Verordnungen regeln die Verwendung von Zusatzstoffen in der Tiernahrung, die Anwendung gentechnisch veränderter Mikroorganismen in geschlossenen Systemen oder das Ver-bringen von GVO über Landesgrenzen im Binnenmarkt.

Seit dem Jahr 2011 ist der Entwurf einer weiteren Verordnung auf dem Gesetzgebungsweg, der die VO 258/97 aufheben und die VO 1331/2008 ändern soll. Letztere schreibt die Verfahren über die Zulassung von Lebensmittelzusätzen, Lebensmittelenzymen und Lebensmittelaromen vor.

Detaillierter Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens über VO 258/97 unter:
ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=de&DosId=21421

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