Binnenmarkt
Europa grenzenlos
Inhalt
- Vorbemerkung
- Die vier Freiheiten
- Die Schutzherrin des Binnenmarkts
- Die Schengener Übereinkommen
- Die Entstehung des Binnenmarktes
- Die Zukunft des Binnenmarktes
Vorbemerkung
Der Binnenmarkt in Europa reicht von Lappland am Polarkreis viertausend Kilometer nach Süden bis zur Insel Kreta im Mittelmeer, von der Atlantikküste Portugals dreitausend Kilometer nach Osten bis an das Schwarze Meer, ein Gebiet von 4,3 Millionen Quadratkilometern Landfläche (USA: 9,8 Mio. qkm).
Satellitenaufnahme Europas
Der Europäische Wirtschaftsraum
Im Binnenmarkt leben rund 500 Millionen Menschen in 30 Staaten: den 27 EU-Staaten sowie Island, Norwegen und Liechtenstein, die mit der EU den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bilden. Alle Unionsbürgerinnen und Unionsbürger haben grundsätzlich das Recht, sich in diesem riesigen Gebiet so frei zu bewegen und aufzuhalten wie in ihrem Heimatland. Mehr noch: Allen steht das Recht auf wirtschaftliche Freizügigkeit zu, das heißt, sie können im gesamten Binnenmarkt Arbeit suchen und annehmen. Und wer Größeres vorhat, kann sich überall niederlassen und ein Unternehmen gründen oder seine Dienstleistung im Handwerk, als Kaufmann oder in freien Berufen anbieten. Im europäischen Internet-Portal zur beruflichen Freizügigkeit, EURES, findet man Informationen über Stellen- und Ausbildungsangebote im gesamten Binnenmarkt.
Die vier Freiheiten
Allen Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sind im Binnenmarkt vier Freiheiten
garantiert (Art. 26 AEUV):
Freier Verkehr von
• Personen
• Waren
• Dienstleistungen
• Kapital
Freier Personenverkehr: Mit der Unionsbürgerschaft (Art. 20 AEUV) ist das Recht verbunden, sich in jedem Staat des Binnenmarktes frei zu bewegen und aufzuhalten (Art. 21 AEUV) und bei der Arbeitssuche und am Arbeitsplatz wie Einheimische behandelt zu werden (Art. 45 AEUV). Beschränkungen gibt es nur für die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung sowie bis höchstens 2013 für Staatsangehörige der neuen EU-Staaten. Unionsbürgerinnen und Unionsbürger können sich im ganzen Binnenmarkt ohne Einschränkung niederlassen und eine Firma gründen (Art. 49 AEUV). Wer keiner Arbeit nachgeht, zum Beispiel in Rente ist oder studiert, muss nachweisen, dass sie oder er von eigenem Einkommen oder Kapital leben kann und eine Krankenversicherung abgeschlossen hat. Die nach und nach entstandenen Bestimmungen zur Freizügigkeit sind 2004 in der Richtlinie 38 zusammengefasst worden. Der freie Personenverkehr schließt allerdings nicht automatisch das Recht ein, die Binnengrenzen ohne Kontrolle zu überschreiten. Das wurde erst durch die Schengener Übereinkommen möglich. Sie sind jetzt Bestandteil des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (Art. 77 AEUV).
Freier Warenverkehr: Im Binnenmarkt darf nichts den Austausch von Waren über die Grenzen behindern. Vor allem Zölle und mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung sind verboten (Art. 28 bis 32 AEUV). Waren, die in einem Staat des Binnenmarktes nach dort geltenden Vorschriften hergestellt worden sind, dürfen in jedem Staat des Binnenmarktes verkauft werden, auch wenn dort andere Vorschriften gelten.
Freier Dienstleistungsverkehr: Gewerbetreibenden, Kaufleuten, Selbstständigen in Handwerk oder freien Berufen aus einem EU-Land ist es erlaubt, in jedem Staat des Binnenmarktes ihre Leistungen anzubieten, ohne sich dort niederzulassen (Art. 56 bis 62 AEUV). Die Dienstleistungsrichtlinie 2006/123 regelt die Einzelheiten und vereinfacht die nötigen Verfahren. Sie musste bis zum 28. Dezember 2009 in allen Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt sein.
Freier Verkehr für Kapital: Fast alle Beschränkungen, die es früher für den Kapital- und Zahlungsverkehr zwischen den Staaten des heutigen Binnenmarktes gab, wurden aufgehoben und sind nun verboten (Art. 63 AEUV). Im Euro-Zahlungsverkehrsraum SEPA (Single Euro Payments Area) sind Überweisungen und Lastschriften so einfach wie im Inland und nicht teurer.
Diese vier Freiheiten im Binnenmarkt werden vor allem gewährleistet durch:
- • das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Normen und
- • das Verbot von Diskriminierung.
Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung
Vorschriften eines EWR-Staates oder der Türkei über Dienstleistungen oder fachliche Eignungen müssen von allen anderen Staaten im Binnenmarkt anerkannt werden. Waren, die in einem EWR-Land oder der Türkei hergestellt und vertrieben werden dürfen, dürfen in keinem anderen dieser Länder verboten oder beim Verkauf behindert werden. Ausnahmen davon darf es nur in wenigen Fällen geben, etwa wenn in einem Land strengere Regelungen im Gesundheitsschutz gelten als in anderen EU-Staaten (Art. 36 AEUV). Solche Gründe dürfen aber nicht missbraucht werden, um heimische Produkte vor Konkurrenz zu schützen. Berufliche Befähigungsnachweise gelten heute überall im Binnenmarkt. Wer in einem dieser Länder für einen Beruf qualifiziert ist, darf ihn im gesamten Binnenmarkt ausüben. Hochschulabschlüsse und andere Diplome werden seit 1988 EU-weit anerkannt (Hochschuldiplomrichtlinie). Eine neuere Richtlinie (2005/36/EG) fasst die Regeln zur Anerkennung von Berufsqualifikationen für Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Krankenschwestern und Krankenpfleger, Hebammen, Apotheker und Architekten zusammen.
Die gegenseitige Anerkennung wird allerdings bis heute von nationalen Verwaltungen nicht immer korrekt angewandt, zum Teil aus Unkenntnis, zum Teil aus Unsicherheit über das Verfahren. Die Kommission hat deshalb 2003 in einer Mitteilung (Abl. C 265/2003) die Rechte der Bürgerinnen und Bürger und die Pflichten der Staaten bei der Anwendung des Prinzips präzisiert.
Das Diskriminierungsverbot
Der EG-Vertrag in der Fassung von Maastricht (1992) hat „jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit“ verboten (Art. 6 EGV Maastricht). Diskriminierung heißt: unterschiedliche Behandlung in vergleichbarer Situation ohne sachliche Rechtfertigung oder Rechtsgrundlage. Alle Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, die ihren Personalausweis bei sich haben, müssen in jedem Staat des Binnenmarktes grundsätzlich so behandelt werden, als seien sie Einheimische. Wenn Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oder Selbstständige länger als drei Monate in einem anderen EU-Staat bleiben wollen, müssen sie sich mit ihrem Personalausweis bei der zuständigen Behörde anmelden. Familienmitglieder, die nicht EU-Bürger sind, brauchen einen Reisepass; ihnen wird eine Aufenthaltskarte ausgestellt – eine Formsache, denn sie darf nur aus schwerwiegendem Grund verwehrt werden.
Gleiches Recht für alle
Im ganzen Binnenmarkt können sich alle Unionsbürgerinnen und -bürger vor Gericht auf Europarecht berufen, soweit es sie direkt betrifft, zum Beispiel, wenn eine Behörde ihnen Rechte verweigert, die ihnen nach EU-Recht zustehen oder wenn Vorschriften einer Richtlinie sie benachteiligen. Mehr noch: Alle können sich auf Bestimmungen des EU-Vertrags berufen, die unmittelbar auf Personen anwendbar sind, etwa auf das Diskriminierungsverbot oder das Recht auf Freizügigkeit. Und damit überall gleiches Recht für alle gilt, können nationale Gerichte sich an den Europäischen Gerichtshof wenden, wenn in einem Verfahren Europarecht eine Rolle spielt. Der EuGH trifft dann eine Vorabentscheidung, an die das nationale Gericht sich bei seiner Urteilsfindung halten muss (Art. 267 AEUV).
Die Schutzherrin des Binnenmarktes
Die Freiheiten des Binnenmarktes müssen geschützt werden. Die Wirtschaftspolitik der EU-Staaten ist „dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet“ (Art. 119 AEUV). Jedes Unternehmen steht also mit anderen Unternehmen in Wettbewerb, ob es in Portugal oder Polen, in Finnland oder Frankreich seinen Sitz hat. Das bringt Vorteile für die Verbraucher, weil das Angebot an Waren immer besser und vielfältiger wird und die Preise so niedrig wie möglich bleiben. Aber die einzelnen Unternehmen sind daran interessiert, den Wettbewerb möglichst zu ihrem Vorteil einzuschränken, etwa durch Preisabsprachen. Auch die einzelnen Regierungen der EWR-Staaten wollen ihrer heimischen Industrie alle Vorteile ermöglichen. Sie wollen Arbeitsplätze sichern und ihre Steuereinnahmen verbessern, zum Beispiel durch Subventionen zur Wirtschaftsförderung, vor allem in Zeiten wirtschaftlichen Rückgangs (Rezession). Das widerspricht dem freien Wettbewerb.
Den Unternehmen sind deshalb alle Preisabsprachen oder die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung untersagt (Art. 101 und 102 AEUV). Den Regierungen ist es verboten, Unternehmen in ihrem Hoheitsbereich Beihilfen zu gewähren, die den Wettbewerb verfälschen (Art. 107 AEUV). Die Europäische Kommission hat den Auftrag, Verstöße festzustellen und dagegen vorzugehen. Sie kann gegen Unternehmen Bußgelder verhängen und Mitgliedstaaten vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen (Art. 258 AEUV). Die Kommission wird deshalb auch „Hüterin der Verträge“ genannt.
Die Schengener Übereinkommen
Der Binnenmarkt wurde am 1. Januar 1993 „eröffnet“. Die Mitgliedstaaten hatten aber in einer Zusatzerklärung zur Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 vorsorglich erklärt, dass dies „keine automatische rechtliche Wirkung“ mit sich bringe. Deshalb waren weiterhin Personenkontrollen an den Binnengrenzen möglich. Um die Grenzen untereinander vollends zu öffnen, schlossen Deutschland, Frankreich und die drei Beneluxstaaten 1985 untereinander ein völkerrechtliches (außerhalb der EU stehendes) Übereinkommen im luxemburgischen Ort Schengen. Sie vereinbarten darin, dass ihre Binnengrenzen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überquert werden dürfen, sobald das Übereinkommen in Kraft ist (Schengen I).
Es dauerte aber noch fünf Jahre, bis alle strittigen Fragen wegen unterschiedlichen Asylrechts in den Mitgliedstaaten, unterschiedlicher Waffen- und Drogengesetze oder bei Verfolgung von Straftätern über die Binnengrenzen hinweg in einem Zusatzabkommen (Schengen II) gelöst werden konnten. Beide Schengener Übereinkommen konnten dann nach Ratifizierung in den beteiligten Staaten am 26. März 1995 in Kraft treten. Heute, im Jahr 2010, sind Personenkontrollen an den Grenzen zwischen allen Staaten abgeschafft, die den Übereinkommen beigetreten sind, das sind 22 EU-Staaten (alle außer Großbritannien, Irland, Zypern sowie Bulgarien und Rumänien) sowie die EFTA-Staaten Norwegen, Island und die Schweiz. „Schengen“ wurde in einem Protokoll zum Amsterdamer Vertrag (1999) erstmals in den Rahmen der EU einbezogen. Weil nun alle Personen beim Grenzübertritt im Schengenraum nicht mehr kontrolliert werden, mussten die Kontrollen an den Außengrenzen der EU verstärkt werden. Das hat der EU den Vorwurf eingebracht, sich gegen Asylsuchende abzuschotten („Festung Europa“).
Schengenstaaten und EU-Staaten ohne Schengen-Übereinkommen
Die Entstehung des Binnenmarktes
Schon der EWG-Vertrag von 1957 nannte als Aufgabe der Gemeinschaft, „durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern.“ (Art. 2 EWGV). In drei Zeitabschnitten von je vier Jahren sollten geschaffen werden:
- eine Freihandelszone ohne Zölle und Mengenbegrenzungen im Handel zwischen den Mitgliedstaaten sowie
- eine Zollunion mit gemeinsamem Zolltarif im Handel mit Ländern außerhalb der Freihandelszone und eine gemeinsame Handelspolitik.
Diese Aufgaben waren bereits anderthalb Jahre früher, am 1. Juli 1968 erfüllt.
Eine Freihandelszone ist aber noch kein Binnenmarkt. In der Freihandelszone können Güter wegen der unterschiedlichen Außenzölle nicht frei von einem Staat in den anderen gelangen. Es gibt auch keine oder nur eingeschränkte Freizügigkeit für Arbeitnehmer, keine Niederlassungsfreiheit für Handwerk und Unternehmen; dem stehen unterschiedliche Steuergesetze, unterschiedliche Anforderungen an die Zulassung von Gütern, unterschiedliche Sozialgesetze und vielerlei andere Hemmnisse entgegen.
Angleichung von Rechtsvorschriften
Um die „vier Freiheiten“ im Binnenmarkt zu verwirklichen, mussten nach Abschaffung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten auch die vielen hundert Vorschriften einander angeglichen werden, die den freien Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr über die Binnengrenzen behinderten. Das wirtschaftliche Handeln wurde seinerzeit in den EWG-Staaten durch viele nur innerstaatlich geltende Gesetze, Verordnungen und Normen geregelt, z. B. zum Schutz der Verbraucher, zur Sicherheit bei der Arbeit an Maschinen, zur Kennzeichnung von Lebensmitteln, über Abmessungen von Traktorsitzen, über staatliche Beihilfen und tausenderlei mehr. Viele davon waren verschieden von Regelungen anderer Mitgliedstaaten, zum Teil sogar absichtlich gegensätzlich, um die heimische Wirtschaft vor Konkurrenz aus dem Nachbarland zu schützen. Produkte, die in einem EG-Land alle technischen und rechtlichen Anforderungen erfüllten, mussten im Nachbarland langwierige und teure Zulassungsverfahren durchlaufen. All diese handelshemmenden Beschränkungen mussten im Binnenmarkt beseitigt sein.
Unter erheblichen Widerständen von Industrie und Handel einigten sich die Mitgliedstaaten nach und nach auf einheitliche Regelungen für eine Reihe von Produkten, z. B. Kraftfahrzeuge, Maschinen, Lebensmittel. Die Geschwindigkeit, mit der das geschah, ließ aber befürchten, dass es Jahrzehnte dauern könnte bis zur Angleichung aller Vorschriften, die den Binnenmarkt störten. Den Durchbruch schaffte ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs (Cassis-de-Dijon). Es stellte den Grundsatz auf: Wenn ein Erzeugnis in einem der EG-Staaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden ist, darf es grundsätzlich überall im Binnenmarkt ungehindert verkauft werden (vgl. auch Modul 4).
Die Kommission listete 1985 in einem Weißbuch rund 300 nationale Bereiche auf, in denen Vorschriften durch EG-Richtlinien einander angepasst werden mussten (KOM (85) 310 endg). Ende 1992, zur „Eröffnung“ des Binnenmarktes, waren 95 Prozent der nötigen Harmonisierungen und Liberalisierungen vollendet und davon 80 % in nationales Recht umgesetzt.
Die Zukunft des Binnenmarktes
Der Binnenmarkt entwickelt sich weiter. In den nächsten Jahren müssen in Bereichen wie Gesellschaftsrecht, Patentrecht, Umweltrecht oder Sozialrecht einheitliche Regelungen geschaffen werden, soweit dies für das Funktionieren des Binnenmarktes notwendig ist. Die Kommission hat dazu Ende 2007 die Mitteilung „Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts“ veröffentlicht. Märkte, die noch nicht liberalisiert sind, müssen weiter geöffnet werden; dazu zählen z. B. die Energiemärkte (Strom, Gas). Der Markt für Briefe unter 50 g wird zum 1. Januar 2011 vollständig geöffnet, einigen Ländern wird eine zusätzliche Übergangszeit von zwei Jahren eingeräumt. Aber noch immer ist die Aufgabe nicht gelöst, sich auf eine Umsatzbesteuerung im Ursprungsland zu einigen, wenn Waren die Binnengrenzen überqueren (Ursprungslandprinzip). Nach wie vor gilt das Bestimmungslandprinzip. Deshalb müssen Waren, die gewerbsmäßig über eine Binnengrenze gebracht werden, immer noch umständlich von der Mehrwertsteuer des Ursprungslandes befreit und mit dem Steuersatz des Bestimmungslandes belastet werden.