Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Der Amsterdamer Vertrag hat das Ziel gesetzt, einen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ zu schaffen (Art. 61). Fünf Jahre nach Inkrafttreten des Vertrages (das war am 1. 5. 1999) sollte es keine Personenkontrollen an den Binnengrenzen mehr geben (den Schengener Übereinkommen entsprechend). Der Rat musste für verstärkte Kontrollen an den Außengrenzen sorgen und einheitliche Regeln für Asylsuche und Einwanderung sowie bei der Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität treffen.

Dafür verabschiedete der Europäische Rat 1999 das sogenannte Tampere-Programm, das Maßnahmen bis 2004 für die Justiz- und Innenpolitik festlegte. Nach fünf Jahren lag die EU aber noch weit hinter ihren Zielen zurück. Deshalb verabschiedete der Europäische Rat Ende 2004 das Haager Programm für den Zeitraum 2005 bis Ende 2009. Schwerpunkte waren die gemeinsame europäische Asyl- und Migrationspolitik sowie Fragen der inneren Sicherheit, vor allem zur Bekämpfung des Terrorismus nach den Anschlägen 2001 in New York und 2004 in Madrid. Ein Aktionsplan vom Juni 2005, der den einzelnen Maßnahmen konkrete Zeitvorgaben setzte, ergänzte das Haager Programm. 2009 war die Hälfte der gesetzten Ziele noch nicht erreicht, vor allem deshalb, weil der EU-Vertrag (vor Lissabon) für Beschlüsse zur polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit Einstimmigkeit verlangt hatte. Es wurden aber wichtige einheitliche Regeln über Asyl und Einwanderung geschaffen. Das nächste Mehrjahresprogramm („Stockholmer Programm“, 2010 – 2014) wurde vom Europäischen Rat am 10./11. Dezember 2009 verabschiedet. Die einzelnen Punkte des Programms müssen nun in Richtlinien oder Rahmenbeschlüsse umgesetzt werden. An der Gesetzgebung im Bereich Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist das Europäische Parlament beteiligt.

Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist Bestandteil des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (Dritter Teil, Titel V AEUV). In wichtigen Bereichen werden Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit gefasst.

FREIHEIT

Grenzenlose Freiheit ist im Binnenmarkt vor allem durch die Schengener Übereinkommen, durch die „vier Freiheiten“ und durch einheitliche Regelungen über Asyl und Einwanderung verwirklicht. Das Protokoll Nr. 2 zum Amsterdam-Vertrag hat den „Schengen-Besitzstand“ in den Rahmen der EU einbezogen. Für Dänemark, Großbritannien und Irland gelten Ausnahmeregeln, sie müssen beschlossene Maßnahmen nicht durchführen. Die Sonderbestimmungen für diese Staaten sind im Protokoll Nr. 19 zum Lissabon-Vertrag festgehalten. Bulgarien, Rumänien und Zypern sind noch nicht einbezogen.

SICHERHEIT

Europol und Eurojust

Damit die grenzenlose Freiheit im Binnenmarkt nicht missbraucht wird, arbeiten Justiz, Polizei und Zollbehörden der EU-Staaten eng zusammen. Dafür haben die Mitgliedstaaten in zwischenstaatlicher Zusammenarbeit zwei unabhängige Institutionen geschaffen: Europol (1992) und Eurojust (2002), beide mit Sitz in Den Haag.

Das Europäische Polizeiamt Europol ist eine Strafverfolgungsbehörde, die am 1. 1. 2010 zur offiziellen EU-Behörde geworden ist und nicht mehr von den Mitgliedstaaten, sondern aus dem EU-Haushalt finanziert wird (Etat 2008: 66,4 Mio. €). Europol unterstützt die Strafverfolgung der EU-Staaten in folgenden Bereichen, sofern zwei oder mehr Mitgliedstaaten davon betroffen sind:
legaler Drogenhandel, Schleuserkriminalität, Kraftfahrzeugverschiebung, Menschenhandel einschließlich Kinderpornografie, Geldfälschung und Fälschung anderer Zahlungsmittel, illegaler Handel mit radioaktiven und nuklearen Substanzen, Terrorismus, Geldwäsche, Umweltdelikte, Produktpiraterie oder illegaler Handel mit Kulturgütern.

Kern von Europol ist ein Computersystem, in dem alle wichtigen Daten über die Formen von Kriminalität, für die Europol zuständig ist, gespeichert werden. Die Daten können von den nationalen Verbindungsbehörden (in Deutschland: das Bundeskriminalamt) direkt in das System eingegeben und abgerufen werden. Europol gibt zusätzlich Informationen aus Drittstaaten ein. Europol arbeitet mit Interpol zusammen. Kritiker befürchten, der Datenschutz für Unionsbürgerinnen und -bürger könnte nicht ausreichend gewährleistet sein.

Über das „Schengener Informationssystem“ (SIS), ein automatisiertes Datensystem, können zwischen allen Polizeidienststellen der EU-Staaten sekundenschnell Daten über gesuchte Personen oder gestohlene Wertsachen und Fahrzeuge ausgetauscht werden. Seit Anfang 2004 gibt es einen Europäischen Haftbefehl für schwere Straftaten.

Europol kann die Mitgliedstaaten ersuchen, Ermittlungen einzuleiten oder bei bestimmten Delikten gemeinsame Ermittlungsgruppen einzusetzen. Die Polizeichefs der EU-Staaten arbeiten als Task Force zusammen, der Schulung hochrangiger Polizeibeamter dient eine Europäische Polizeiakademie.

In der Europäischen Stelle für justizielle Zusammenarbeit Eurojust arbeiten Staatsanwälte, Richter und Polizeibeamte aus den EU-Staaten. Eurojust fördert und koordiniert die Zusammenarbeit der Justizbehörden der Mitgliedstaaten, vor allem im Bereich des Strafrechts. Zur engeren Abstimmung der Staatsanwaltschaften in den EU-Staaten wurde ein Informationsnetz (Europäisches Justizielles Netz ) eingerichtet.

Die Außengrenzen

Die EU hat einheitliche Bestimmungen über Visa, über Asyl und Einwanderung erlassen, die bei Kontrollen an den Außengrenzen (zu Drittstaaten außerhalb der EU, an internationalen Häfen und Flughäfen) zu beachten sind.

Damit Flüchtlingsströme einzelne EU-Länder nicht besonders stark finanziell belasten, wurde ein Europäischer Flüchtlingsfonds gegründet, der dafür sorgt, dass die Lasten solidarisch getragen werden. Um illegale Einwanderung zu verhindern, soll eine europäische Grenzpolizei geschaffen werden, die von der „beratenden Gruppe zur Zukunft der europäischen Innenpolitik“ vorbereitet wird. Die europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX) in Warschau koordiniert die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Grenzschutz und unterstützt sie bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten. Menschenrechtsaktivisten kritisieren die Aktionen von FRONTEX vor allem im Mittelmeer als „Wache der Festung Europa“.

RECHT

Mindeststandards für den Zugang zum Recht

Der einheitliche europäische Rechtsraum gibt Bürgern und Unternehmen auch bessere Möglichkeiten, ihr Recht in einem anderen Staat des Binnenmarktes durchzusetzen. Der Zugang zum Recht in anderen Mitgliedstaaten der EU wird erleichtert, Urteile von Gerichten in Zivil- und Strafsachen werden in allen EU-Staaten grundsätzlich anerkannt, das Zivilrecht wird im gesamten EU-Raum teilweise einander angenähert, beispielsweise beim Unterhaltsrecht für Geschiedene, die in verschiedenen EU-Ländern leben, oder für das Recht, die eigenen Kinder zu besuchen, wenn geschiedene Eltern ihren Wohnsitz in zwei Staaten haben.

Bürger und kleine Unternehmen können Schulden in anderen EU-Staaten leichter eintreiben, seit es einen europäischen Vollstreckungstitel gibt. Die Unterschiede der in Jahrhunderten gewachsenen Rechtstraditionen und Rechtssysteme der einzelnen Staaten müssen dafür nicht harmonisiert werden, aber es werden Mindeststandards geschaffen, z. B. für den Rechtszugang, für Schadensersatzansprüche und für Prozesskostenhilfe.

(Siehe hierzu auch Hintergrundinformation zu Modul 5 „Das Stockholmer Programm“ sowie „Vertrag von Lissabon: Mehr Freiheit, Sicherheit und Recht“)