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Die europäischen Rettungsschirme

Die Vorgeschichte

In der Währungsunion sind finanzielle Hilfen für überschuldete Mitgliedstaaten weder durch die Europäische Zentralbank (Art. 123 AEUV) noch durch die Union oder andere Mitgliedstaaten (Art. 124 AEUV) erlaubt oder gefordert. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt sollte zudem durch Androhung von Strafen erreichen, dass Eurostaaten übermäßige öffentliche Defizite vermeiden. Die gesetzten Grenzen für Haushaltsdefizite (3 % des BNE) und für die Gesamtschulden eines Staates (60 % des BNE) wurden jedoch von nahezu allen Eurostaaten vielfach überschritten, ohne dass Sanktionen (Geldbußen) verhängt worden wären. Eingeleitete Defizitverfahren blieben stets ohne Folgen.

2010 erreichte die Verschuldung einiger Eurostaaten, insbesondere Griechenlands, einen so hohen Stand, dass ihre Zahlungsunfähigkeit drohte und sie nicht mehr in der Lage waren, sich auf den Kapitalmärkten mit dem nötigen Kapital zu versorgen.

Die temporären Rettungsschirme EFSM und EFSF

Um die drohende Zahlungsunfähigkeit von Staaten rasch abwenden zu können, haben die EU-Staaten im Mai 2010 einen bis Mitte 2013 befristeten Rettungsschirm gespannt und sich dabei auf die Beistandsklausel in Art. 122 AEUV berufen. Der Schirm umfasst 750 Mrd. Euro Garantievolumen und besteht aus drei Teilen:

– dem Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM),
– der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und
– der Beteiligung des Internationalen Währungsfonds (IWF).

Der EFSM, ein Gemeinschaftsinstrument der EU (eingerichtet durch Verordnung 407/2010), steuert 60 Mrd. Euro aus dem EU-Haushalt bei und soll spätestens Mitte 2013 ersatzlos entfallen.

Die EFSF wurde durch zwischenstaatlichen Rahmenvertrag der Eurostaaten als Zweckgesellschaft mit Sitz in Luxemburg gegründet. Sie kann Kredite bis zu einer Höhe von 440 Mrd. Euro vergeben und refinanziert diese am Kapitalmarkt. Die Euro-Staaten stellen dafür Garantien bereit. Auch die EFSF soll Mitte 2013 abgelöst und durch den permanenten Krisenmechanismus ESM ersetzt werden.

Der IWF beteiligt sich mit mindestens der Hälfte der Summe aus EFSM und EFSF (60 + 440 Mrd.), also mit 250 Mrd. Euro. Alles zusammen ergibt die Garantiesumme von 750 Mrd. Euro.

Der permanente Rettungsschirm ESM

Voraussichtlich noch im Jahr 2012 und damit früher als ursprünglich vorgesehen wird ein dauerhafter Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM) eingerichtet*), der die befristeten Rettungsschirme ablösen wird. Der ESM ist ein Finanzinstitut mit Sitz in Luxemburg. Rechtliche Grundlage ist der im Februar 2012 von den Eurostaaten unterzeichnete völkerrechtliche Vertrag zur Einrichtung des ESM. Voraussetzung dafür war eine Änderung des Artikels 136 AEUV.  Der EMS wird mit einem Gesamtvolumen von 700 Mrd. Euro ausgestattet, davon sind 80 Mrd. eingezahltes Kapital der Teilnehmerstaaten (von den Eurostaaten in fünf Jahresraten zu entrichten, deutscher Anteil 22 Mrd.) und 620 Mrd. abrufbares Kapital bzw. Garantien der Eurostaaten (deutscher Anteil: 168 Mrd..; gesetzliche Grundlage: „Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus“). Das zur Kreditvergabe verfügbare Kapital wird aber bis zur Auflösung der EFSF nur 500 Mrd. betragen. Die überschüssigen 200 Mrd. dienen dazu, das Toprating AAA (Triple A) der Ratingsagenturen zu erhalten, das erforderlich ist, um an den Kapitalmärkten Anleihen zu niedrigem Zinssatz platzieren zu können.

Der ESM wird Darlehen zu festen und zu variablen Zinsen vergeben und Risikoaufschläge verlangen. Die Zinsen müssen die Refinanzierungskosten decken. Der Kreditvergabe muss eine sorgfältige Analyse der Schuldentragfähigkeit des Schuldners vorausgehen; diese Analyse übernimmt die Troika EU (Kommission), EZB und IWF. Die Finanzminister der Eurostaaten müssen als Gouverneure des ESM jede Kreditvergabe einstimmig billigen.

Der ESM soll nur dann Darlehen vergeben, wenn alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft sind. Die Finanzhilfe ist außerdem nur möglich, wenn sie zur Sicherung der Stabilität des Euroraums insgesamt unabdingbar nötig ist und wenn sie von einem wirtschaftlichen Reform- und Anpassungsprogramm des kreditnehmenden Staates begleitet wird. Die Einzelheiten der mit einer Kredithilfe verbundenen Auflagen werden mit dem Staat in einem Memorandum of Understanding („MoU“) festgelegt. Ein vom EMS eingerichteter Warnmechanismus soll sicherstellen, dass vereinbarte Rückzahlungen fristgerecht erfolgen.

In Ausnahmefällen soll der ESM Staatsanleihen direkt vom kreditsuchenden Staat ankaufen, also auf dem Primärmarkt. Ab 1. Januar 2013 müssen alle neuen Staatsanleihen im Euroraum mit einer Laufzeit von mehr als einem Jahr standardisierte und für alle Euroländer identische Klauseln eingefügt werden, die regeln, wie der Schuldnerstaat und seine Gläubiger sich im Falle einer Umschuldung einigen.

Nach den Beschlüssen des Eurogipfels vom 28. Juni 2012 wird der ESM künftig Gelder direkt an Banken auszahlen, so dass die öffentliche Verschuldung dadurch nicht erhöht wird. Die Hilfe soll an „angemessene Bedingungen“ geknüpft werden, eine weitere Voraussetzung ist die Existenz einer wirksamen Bankenaufsicht, an der die Europäische Zentralbank beteiligt werden soll.. Die Kommission muss dafür einen Vorschlag ausarbeiten, den die Mitgliedstaaten vordringlich bis Ende 2012 prüfen sollen. Hilfen aus dem ESM für Staaten mit guter Haushaltsführung werden künftig auf der Basis der Vorgaben aus den Länderberichten der Kommission und ohne zusätzliche Sparprogramme möglich. Voraussetzung ist, dass die Staaten ihre länderspezifischen Vorgaben der Kommission, z. B. im Rahmen des „Europäischen Semesters“, erfüllen und die Fristen einhalten.

Die Hilfen sind an eine Stabilitätspolitik gebunden

Damit die Finanzhilfen des ESM zur dauerhaften Gesundung der Staatshaushalte führen, sind sie an strenge Auflagen gebunden. Zur Stabilisierung der Haushalte wird auch der am 2. März 2012 unterzeichnete Fiskalvertrag beitragen, der die Staaten zum Abbau ihrer Schulden und mittelfristig zu einem ausgeglichenen Haushalte führen soll. Die Finanzhilfen können nur Staaten in Anspruch nehmen, die den Fiskalvertrag unterzeichnet haben.

 

*) Der ESM-Vertrag kann in Kraft treten, wenn mindestens 90 % der Finanzierung gesichert ist. Vorgesehen war, dass der ESM seine Arbeit  am 1. Juli 2012 aufnimmt. Anfang Juli 2012 waren aber nur etwas mehr als 50 % der Finanzierungssumme gesichert. Den ESM-Vertrag noch nicht ratifiziert hatten u. a. Deutschland (Finanzierungsanteil rd. 27 %), Italien (rd. 18 %) und Österreich (rd. 2,8 %). In Deutschland haben Bundestag und Bundesrat am 29. Juni 2012 dem ESM-Vertrag und dem Fiskalvertrag mit Zweidrittelmehrheit zugestimmt. Anschließend wurden beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) Klagen gegen beide Verträge eingereicht. Bundespräsident Gauck wird das Ergebnis des Urteils abwarten, ehe er entscheidet, ob er die Zustimmungsgesetze zu den Verträgen unterzeichnet (und sie damit ratifiziert). Eine erste Anhörung vor dem BVerfG fand am 10. Juli 2012 statt. Ein Urteil wird voraussichtlich erst einige Wochen später verkündet.