Haushalt der EU
Wie kommt die EU zu dem Geld, das sie braucht?
Inhalt
- Vorbemerkung
- Die Eigenmittel der Union
- Finanzplanung und Haushaltsplan
- Wofür gibt die EU ihr Geld aus?
- Wer kontrolliert die Ausgaben der EU?
Vorbemerkung
Die Mitgliedstaaten haben der EU einige ihrer Hoheitsrechte übertragen, ein besonders wichtiges aber nicht: die Finanzhoheit. Das bedeutet: Die EU kann keine Steuern erheben und darf keine Kredite aufnehmen. Wie kommt sie dann zu dem Geld, das sie braucht?
Die Eigenmittel der Union
Die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten haben 1969 in Den Haag beschlossen, die Gemeinschaft solle über eigene Mittel verfügen können. Bis dahin wurde sie aus Mitgliedsbeiträgen der Staaten finanziert. Der Gründungsvertrag der EWG von 1957 sah aber in Artikel 201 bereits den Übergang zu Eigenmitteln vor. Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister (ECOFIN-Rat) legte im April 1970 fest, was Eigenmittel der Gemeinschaft sind: Bestimmte Haushalts-Einnahmen der Mitgliedstaaten, die der Gemeinschaft ein für alle Mal zur Finanzierung ihres Haushalts zugewiesen werden und ihr automatisch zufließen. Die Mitgliedstaaten ziehen diese Mittel stellvertretend für die EU ein und sind verpflichtet, sie der Gemeinschaft zu überweisen. Der Eigenmittelbeschluss wird seither vom ECOFIN-Rat in bestimmten Abständen aktualisiert und gilt dann für mindestens fünf Jahre. Er muss einstimmig beschlossen werden und braucht die Zustimmung des Europäischen Parlaments.
Für den Zeitraum 2007 bis 2013 gilt der Beschluss 2007/436 vom 7. Juni 2007. Darin wurde die Obergrenze für Zahlungen pro Jahr auf 1,24 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) aller Mitgliedstaaten festgelegt. Die Obergrenze für Verpflichtungen, die zu Zahlungen auch nach dem laufenden Haushaltsjahr führen, liegt bei 1,31 % des Gesamt-BNE.
Die Obergrenze für Ausgaben deckelt zugleich die Einnahmen der EU, denn Art. 310 AEUV schreibt vor: „Der Haushaltsplan ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen.“ Das bedeutet: Die Union kann nicht mehr ausgeben, als sie einnimmt, sie darf beispielsweise nicht Kredite aufnehmen, um Ausgaben zu finanzieren.
Die Eigenmittel fließen aus drei Quellen: Traditionelle Eigenmittel, Mehrwertsteuer-Eigenmittel und Einnahmen aus dem BNE.
Traditionelle Eigenmittel sind:
• Zölle sowie Agrarzölle und eine Zuckerabgabe.
Der Gemeinsame Zolltarif
für Einfuhren in die EU wird von den Mitgliedstaaten an ihren Außengrenzen
erhoben. Alle Zolleinnahmen sind Eigenmittel der EU. Agrareinfuhren in die
EU werden mit einer zollähnlichen Abgabe belastet, um sie den höheren
Produktionskosten europäischer Bauern anzugleichen. Zuckerfabriken in der EU
müssen eine Abgabe zahlen, mit der die Subventionen
für Zuckerexporte finanziert werden. Die Mitgliedstaaten behalten von den
traditionellen Eigenmitteln 25 % für ihre Erhebungskosten. Einnahmen 2010:
14,20 Mrd. € = 11,79 % der Gesamteinnahmen.
• An die Mehrwertsteuer gekoppelte Eigenmittel:
Vereinfacht
gesagt ist das ein Teil der Mehrwertsteuer der Mitgliedstaaten. Da die Mehrwertsteuersätze von Staat zu Staat
unterschiedlich sind, wird nach einheitlichem Verfahren eine Bemessungsgrundlage
errechnet, die dem Endverbrauch entspricht, aber 50 % des BNE des
jeweiligen Mitgliedstaates nicht übersteigen darf. Davon können maximal 0,3 %
abgerufen werden. Einnahmen 2010: 13,95 Mrd. € = 11,56 %.
• Eigenmittel auf Grundlage des BNE:
Der noch fehlende Rest bis zur Ausgabenhöchstgrenze wird
als einheitlicher Prozentsatz des BNE der Mitgliedstaaten erhoben. Einnahmen 2010: 90,95 Mrd. € = 75,49 %.
• Sonstige Einnahmen:
Steuern auf die Gehälter der Bediensteten
und Geldbußen oder Zwangsgelder, die von der Kommission verhängt werden.
Einnahmen 2010: 1,38 Mrd. € = 1,16 %.
EU-Einnahmen 2010
Ermäßigungen für Nettozahler: Der Europäische Rat hat im Dezember 2005 beschlossen, dass keinem Mitgliedstaat, gemessen an seinem relativen Wohlstand, eine überhöhte Haushaltsbelastung auferlegt wird. Sollte dies der Fall sein, können Sonderregelungen getroffen werden, die zu einer Minderung der Zahlungen an die EU führen. Für den Zeitraum 2007 bis 2013 wird vier Ländern der Mehrwertsteuer-Abrufsatz von 0,3 % reduziert: für Österreich auf 0,225 %, für Deutschland auf 0,15 % und für die Niederlande und Schweden auf 0,10 %. Im selben Zeitraum können zwei Länder ihr BNE zur Berechnung der Eigenmittel der EU kürzen: die Niederlande um 605 Mio. € und Schweden um 150 Mio. €.
Der Briten-Rabatt
Seit 1985 wird Großbritannien ein Ausgleich gewährt, weil das Land wegen seiner geringen landwirtschaftlichen Produktion wenig Mittel aus dem Agrartopf der EU erhält, aber viel Agrarprodukte aus dem Weltmarkt einführen muss, also Zölle an die EU abführt. Der komplizierte Mechanismus zur Errechnung des Ausgleichs entlastet Großbritannien jährlich um etwa 5 Milliarden Euro, die von den übrigen EU-Staaten ihrem BNE entsprechend aufgebracht werden. Deutschland, die Niederlande, Österreich und Schweden als größte Nettozahler müssen nur ein Viertel ihres Anteils tragen. Der Briten-Rabatt endet 2011.
Herkunft der Eigenmittel 2008
Die Herkunft der Eigenmittel
Der größte Teil der EU-Einnahmen kommt aus Deutschland, Frankreich, Italien und Großbritannien.
Die größten Pro-Kopf-Zahler sind Luxemburg, Belgien, Dänemark, die Niederlande und Irland.
Finanzplanung und Haushaltsplan
Das Europäische Parlament und der Rat legen mit der Kommission alle sieben Jahre eine mittelfristige Finanzplanung fest, die „Finanzielle Vorausschau“. Darin werden für jedes Jahr verbindliche Obergrenzen für den Haushalt und für die einzelnen Haushaltsrubriken benannt. In der aktuellen Vorausschau (2007 bis 2013) liegt die Obergrenze für Verpflichtungsermächtigungen 2010 bei 123,86 Milliarden Euro, 2013 bei 127,17 Milliarden Euro, für Zahlungsermächtigungen entsprechend bei 119,13 und 119,39 Milliarden Euro (alles in konstanten Preisen 2004).
Der jährliche Haushaltsplan
Die Kommission legt jedes Jahr im November oder Dezember ihre Strategieplanung für das übernächste Jahr fest. Sie listet darin auf, wie viel Geld sie für die Umsetzung der Strategie braucht und setzt Prioritäten. Die Organe und Institutionen der EU der Kommission melden dann ab Februar ihren Finanzbedarf für das folgende Jahr. Dann findet ein erstes Gespräch zwischen Kommission und Haushaltsbehörde (Parlament und Rat) statt. Daran nehmen der Vorsitzende des Haushaltsausschusses des EP, der Präsident des Rats Wirtschaft und Finanzen und das für Finanzplanung und Haushalt zuständige Kommissionsmitglied teil. Dieser „Trilog“ wurde interinstitutionell vereinbart. Er wird zwischen den folgenden Stufen des Verfahrens noch viermal wiederholt.
Die „Generaldirektion Haushalt“ der Kommission stellt nun anhand des gemeldeten Finanzbedarfs der Organe und Institutionen einen Haushaltsplanvorentwurf auf und begründet darin ihre eigenen Mittelanforderungen für jeden Tätigkeitsbereich. Der Vorentwurf darf die Obergrenzen, die in der „Finanziellen Vorausschau“ festgelegt wurden, nicht überschreiten. Wenn alle Kommissionsmitglieder ihn mehrheitlich billigen, wird er der Haushaltsbehörde, also dem Parlament und dem Rat, spätestens bis 1. September in allen Gemeinschaftssprachen zugestellt, meistens schon im Mai oder Juni. Während des folgenden Verfahrens kann die Kommission ihren Entwurf immer wieder ändern.
Das Haushaltsverfahren
Nun beginnt das Haushaltsverfahren, für das in Artikel 314 AEUV ein besonderes Gesetzgebungsverfahren festgelegt ist. Der ECOFIN-Rat legt in erster Lesung seinen Standpunkt zum Vorentwurf fest und begründet seine Änderungswünsche ausführlich. Das Parlament erhält den Standpunkt des Rats bis spätestens 1. Oktober. Es hat nun 42 Tage Zeit, um den Standpunkt des Rates zu billigen, dann ist der Haushaltsplan genehmigt, oder mit der Mehrheit der Mitglieder seinerseits Änderungen vorzuschlagen. Aus dem Vorentwurf ist nun der Entwurf geworden. Er wird Rat und Kommission zugeleitet. Wenn der Rat binnen zehn Tagen den Entwurf billigt, ist er genehmigt und wird als Haushaltsplan zum Gesetz. Wenn nicht, ruft der Präsident des Parlaments den Vermittlungsausschuss ein, der nun binnen 21 Tagen einen gemeinsamen Entwurf finden muss. Dann haben Rat und Parlament 14 Tage Zeit für ihre Entscheidung. Lehnen beide oder das EP allein ab, muss die Kommission einen neuen Vorentwurf ausarbeiten.
Lehnt nur der Rat den gemeinsamen Entwurf des Vermittlungsausschusses ab, während das Parlament ihn billigt, hat das Parlament das Recht des letzten Wortes: Es kann binnen weiterer 14 Tage mit absoluter Mehrheit und drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen den Haushaltsplan als Gesetz erlassen, und zwar in der Fassung der zweiten Lesung im Parlament. Will es einige seiner damaligen Änderungen nicht mehr billigen, übernimmt es dafür den entsprechenden Passus aus dem Entwurf des Vermittlungsausschusses. Damit ist der Haushaltsplan endgültig als Gesetz erlassen.
Das Haushaltsjahr beginnt am 1. Januar. Der Haushaltsplan für 2010 wurde am 17. Dezember 2009 vom Parlament verabschiedet.
EU-Ausgaben 2010
Wofür gibt die EU ihr Geld aus?
Der Haushaltsplan sieht für 2010 Ausgaben in Höhe von 141,5 Milliarden Euro vor, das sind 1,20 % des BNE, also deutlich weniger als der erlaubte Höchstsatz von 1,31 %. Genauer gesagt handelt es sich nicht um Ausgaben im laufenden Jahr, sondern um Verpflichtungsermächtigungen (VE). Viele Maßnahmen der Union, die Geld kosten, werden ja nicht innerhalb eines Haushaltsjahres abgeschlossen, sondern müssen zum Teil erst im folgenden Jahr oder noch später bezahlt werden. Die Verpflichtung zur Zahlung entsteht aber im laufenden Jahr. Was im laufenden Jahr tatsächlich ausgegeben wird, sind Verpflichtungen aus früheren Jahren und aus neuen, noch im laufenden Jahr fälligen Verbindlichkeiten. Dafür wird die Union zur Zahlung von 122,4 Milliarden Euro im Jahr 2010 ermächtigt (ZE).
Die einzelnen Rubriken des Haushaltsplans 2010 (siehe auch Modul 7 Zusatzthema „Die sechs Ausgabenbereiche des Haushaltsplans“):
EU-Haushaltsplan 2010
Wer kontrolliert die Ausgaben der EU?
Die Eigenmittel werden der Kommission monatlich von den Mitgliedstaaten überwiesen. Der größte Teil davon (etwa 80 %) fließt dann in anderer Verteilung wieder an die Mitgliedstaaten zurück, um dort Investitionen der EU in der Regionalpolitik zu finanzieren oder um als Agrarzuschüsse an Bauern ausbezahlt zu werden. Dabei ist die Kommission nach der Haushaltsordnung zu Kontrollen verpflichtet und muss prüfen, ob die Mittel korrekt und wirtschaftlich verwendet werden.
Nach Jahresschluss prüft der Rechnungshof, ob alle Zahlungen rechtmäßig waren (jede Ausgabe muss auf Pflichten aus Gesetzen oder dem EU-Vertrag beruhen) und ob Einnahmen und Ausgaben ordnungsgemäß, also vollständig und korrekt gebucht wurden. Der Rechnungshof prüft auch, ob die Mittel wirtschaftlich verwendet wurden und berichtet von Unregelmäßigkeiten. Er schickt seinen Jahresbericht an alle Organe und Einrichtungen der Union, die Geld ausgegeben haben. Sie können zu den Teilen des Berichts, die sie betreffen, Stellung nehmen. Der Bericht samt Stellungnahmen wird veröffentlicht. Der Rechnungshof legt der Haushaltsbehörde eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung vor sowie darüber, ob die den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge rechtmäßig waren und ordnungsgemäß abgewickelt wurden.
Auch die Haushaltsbehörde prüft die Ausführung des Haushalts, erst der Rat, danach das Parlament. Beide werden dabei vom Rechnungshof unterstützt. Entlastung – oder auch nicht – erteilt das Parlament der Kommission dann auf Empfehlung des Rates. Die letzte Entlastung wurde für den Haushalt 2007 erteilt.