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Geschichte der europäischen Integration

Erst die wirtschaftliche, dann die politische Einigung

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Die Vorgeschichte bis 1945

Nach dem Ersten Weltkrieg (1914 – 1918) wurden verschiedene Konzepte für eine politische Neuordnung Europas entwickelt. Bis heute nachwirkend blieb die Idee des jungen Österreichers Richard Nikolaus Graf Coudenhove-Kalergi, der 1923 die „Paneuropa-Union“ gründete. Nach kurzer Zeit gehörten ihr Tausende von Parlamentariern aus Europa und einflussreiche Persönlichkeiten aus Wirtschaft und Kultur an. Alle europäischen Staaten sollten zu einem politischen und wirtschaftlichen Verband vereint werden. Aber die Pläne blieben Programm. Selbst der vormalige französische Ministerpräsident Aristide Briand scheiterte, als er im November 1929 vor dem Völkerbund in Genf den Plan für eine föderative Union der europäischen Staaten vorschlug und im deutschen Außenminister Gustav Stresemann einen Mitstreiter gefunden hatte.

Im Zweiten Weltkrieg (1939 – 1945) waren es Gelehrte, Politiker und Schriftsteller aus vielen europäischen Staaten, die in der Vereinigung der europäischen Staaten die wichtigste Aufgabe der Nachkriegszeit sahen. Die Aufteilung Europas in mehr als zwei Dutzend souveräne Nationalstaaten wurde mitverantwortlich gemacht für den Ausbruch der beiden Weltkriege. Die Widerstandsorganisationen gegen die Nazi-Herrschaft forderten, die absolute Souveränität der Staaten müsse enden und ein europäischer Bundesstaat gegründet werden. Nachhaltige Bedeutung erlangte das „Manifest von Ventotene“, das Altiero Spinelli 1941 mit zwei anderen Mitgefangenen während seiner Haft auf der Insel Ventotene verfasst hat.

Nach 1945: Europa in Bewegung

Im September 1946, nur 16 Monate nach Kriegsende, forderte Winston Churchill in einer Rede in der Züricher Universität die Regierungen auf, die Vereinigten Staaten von Europa zu schaffen. Kern der Vereinigung müsse eine Partnerschaft zwischen Frankreich und Deutschland sein. Als erster Schritt sollte ein Europarat gegründet werden. Die britische Insel sollte sich wegen ihrer Verpflichtungen im Commonwealth nicht beteiligen. Zur selben Zeit veröffentlichten Europäer aus fünf Staaten am Vierwaldstätter See ihr „Hertensteiner Programm“ mit 12 Thesen zur Europäischen Union. 1946 begannen in Brüssel auch die Vorbereitungen zur Bildung der Zollunion Benelux aus Belgien, den Niederlanden und Luxemburg. Die Idee des vereinten Europas faszinierte die Jugend. An der deutsch-französischen Grenze verbrüderten sich Studenten aus beiden Ländern und hoben Grenzschranken aus den Angeln.

1948 schlossen Frankreich, Großbritannien und die Beneluxländer den Brüsseler Vertrag über wirtschaftliche Zusammenarbeit und kollektiven Beistand, falls Deutschland noch einmal angreifen sollte. Ebenfalls 1948 gründeten Föderalisten aus Parteien, Gewerkschaften und Wirtschaft in Den Haag die „Europäische Bewegung“. Sie forderten, die Regierungen der Staaten sollten Hoheitsrechte auf überstaatliche Organe übertragen und ein vereintes Europa bilden, ein Europäisches Parlament und einen Gerichtshof schaffen. (Hierzu Video Pierre Pflimlin 1)

Die Zeit schien reif zu sein, die Idee der Vereinigten Staaten von Europa zu verwirklichen. Die Regierungen der europäischen Staaten aber waren dazu noch nicht bereit. Viele hatten ihre nationale Eigenständigkeit und Souveränität im Weltkrieg verloren und eben erst wieder erlangt. Sie nun erneut aufzugeben und anderen Regierungen ein Mitspracherecht in wichtigen Bereichen der Politik einzuräumen, fiel ihnen schwer. Außerdem wurde bald deutlich, dass die wachsende Konfrontation zwischen Ost und West nur eine Union aus freien westeuropäischen Staaten zuließ.

Gründung des Europarats

Der Europarat wurde am 5. Mai 1949 gegründet. Die Bundesrepublik Deutschland, gegründet am 24. Mai 1949, wurde 1950 Mitglied des Europarates. Die Frage blieb offen, was das Ziel der europäischen Integration sein sollte: ein Bundesstaat (Föderation) mit Souveränitätsverzicht oder ein Staatenbund (Konföderation), in der alle Mitglieder ihre volle Souveränität behalten.

Winston Churchill spricht im Europarat

Winston Churchill spricht im Europarat; zur Vergrößerung auf das Bild klicken

Robert Schuman verkündet den Schumanplan

Robert Schuman verkündet den Schumanplan; zur Vergrößerung auf das Bild klicken

Die Idealisten wollten die baldige Gründung der europäischen Föderation. Die Nationalisten wollten allenfalls eine Konföderation. Der Zwist ließ nur die einzige realisierbare Lösung zu: Gleichberechtigte Staaten freiwillig zur Einschränkung ihrer Hoheitsrechte zu bringen, war nur langsam und schrittweise möglich. In diesem Prozess musste es stets möglich sein, einen Schritt zu korrigieren, zu verzögern oder zurückzunehmen. Es gab ja in der Geschichte Europas nichts Vergleichbares, worauf man hätte aufbauen, woraus man hätte lernen können. Und so wurden in den fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts nur die ersten Schritte auf dem Weg zum erwünschten Ziel vertraglich geregelt. Am einfachsten war dies auf dem Gebiet der Wirtschaft. Hier schien den Staaten am ehesten schneller Lohn für die Preisgabe von Teilen ihrer Souveränität zu winken. (Hierzu Video Pierre Pflimlin 2)

Drei Versuche zur politischen Einigung

Ein Jahr nach Gründung des Europarats, am 9. Mai 1950, erklärte Frankreichs Außenminister Robert Schuman in Paris, „Europa lässt sich nicht mit einem Schlage herstellen.“ Er schlug vor, „die Gesamtheit der französisch-deutschen Kohle- und Stahlproduktion unter eine gemeinsame Hohe Behörde zu stellen, in einer Organisation, die den anderen Ländern zum Beitritt offen steht“. Heute, rund sechzig Jahre später, kann die historische Bedeutung dieses „Schumanplans“ immer noch nachempfunden werden: Frankreich bot dem einstigen Kriegsgegner und Erbfeind nur fünf Jahre nach Kriegsende eine gemeinsame Politik ausgerechnet auf dem Wirtschaftsgebiet an, das die Rohstoffe der klassischen Rüstungsindustrie lieferte. Gemeinsame Politik bedeutete auch gemeinsame Kontrolle – ein großer Schritt zu Sicherheit und Frieden, wenigstens im freien Teil Europas. Der deutsche Bundeskanzler Adenauer stimmte dem Schumanplan zu. (Zur Geschichte der EU siehe auch: Powerpoint-Präsentation „Zeittafel“ unter „Medien“.)

Die Europäische Verteidigungsgemeinschaft

Auf der anderen Seite der Weltkugel war am 25. Juni 1950 der Koreakrieg ausgebrochen. In Europa trennte der Eiserne Vorhang Ost und West. Ein Überfall kommunistischer Truppen wie in Korea konnte für Europa nicht mehr ausgeschlossen werden. Im freien Teil Europas sollte deshalb eine integrierte Europa-Armee aufgebaut werden, der auch deutsche Militäreinheiten angehören sollten. Churchill versuchte im August 1950, den Europarat dafür zu mobilisieren, ohne Erfolg. Im November 1950 schlug Frankreichs Premierminister René Pleven vor, eine europäische Armee unter Beteiligung der (damals noch entmilitarisierten) Bundesrepublik Deutschland zu schaffen („Pleven-Plan“). Es sollte eine Europäische Verteidigungs-Gemeinschaft (EVG) entstehen. Schumanplan und Pleven-Plan wurden nebeneinander zur Vertragsreife gebracht. (Hierzu Video Pierre Pflimlin 3)

Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

Am 4. April 1951 wurde in Paris der Vertrag zur Gründung der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) von sechs Staaten unterzeichnet, neben Frankreich und der Bundesrepublik Deutschland auch von Italien und den drei Beneluxländern Belgien, den Niederlanden und Luxemburg. Der Vertrag trat am 23. Juli 1952 in Kraft.

Der EVG-Vertrag wurde im Mai 1952 in Paris von den sechs EGKS-Staaten unterzeichnet. Er sah in Artikel 38 die Gründung einer „späteren bundesstaatlichen oder staatenbündischen“ Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) vor, die „auf dem Grundsatz der Gewaltenteilung beruhen und insbesondere über ein Zweikammernsystem verfügen soll“. Der Vertrag wurde von fünf Staaten ratifiziert, scheiterte aber im August 1954 am Nein der französischen Nationalversammlung. Der Souveränitätsverlust im militärischen Bereich war für Frankreichs Abgeordnete nicht hinnehmbar. Das lähmte für lange Zeit alle Bemühungen um politische Integration.

So begann die europäische Einigung zunächst auf wirtschaftlichem Gebiet. (Hierzu Video Pierre Pflimlin 4) Die Übertragung nationaler Hoheitsrechte auf übernationale Organe fiel den Staaten leichter, wenn damit keine sensiblen politischen Bereiche wie Innen- oder Außenpolitik berührt wurden. Dass es nur ein erster Schritt war, dem weitere folgen mussten, war den Gründern der EGKS klar. In der Präambel des Vertrags erklärten sie, „durch die Errichtung einer wirtschaftlichen Gemeinschaft den ersten Grundstein für eine weitere und vertiefte Gemeinschaft unter Völkern zu legen“.

Unterzeichnung der Römischen Verträge

Unterzeichnung der Römischen Verträge; zur Vergrößerung auf das Bild klicken

Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

Die EGKS-Staaten beschränkten sich weiter auf die Integration ihrer Wirtschaft. 1957 gründeten sie in Rom die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). (Hierzu Video Unterzeichnung Rom; zusätzlich: Erläuterungen zum kommentarlosen Video) Die gemeinschaftliche Politik wurde damit auf alle Bereiche der Wirtschaft einschließlich Landwirtschaft ausgedehnt.

Die Schritte zur Europäischen Union

Zu Beginn der sechziger Jahre wurde ein neuer Anlauf zur politischen Einigung Europas genommen. Die Staats- und Regierungschefs setzten eine Kommission unter Leitung des französischen Politikers Fouchet ein. Sie arbeitete einen Plan zur Gründung einer Politischen Union aus, der eine lockere Form des Zusammenschlusses vorsah. In den vorgesehenen Bereichen gemeinsamer Politik (Außenpolitik, Sicherheitspolitik, Kultur, Menschenrechte) sollte ein Gremium, das aus allen nationalen Regierungen zu bilden wäre, die Entscheidungen treffen. Das ging Frankreich zu weit. Ein zweiter Fouchet-Plan reduzierte die Integration ganz auf zwischenstaatliche Zusammenarbeit. Das ging den anderen Staaten nicht weit genug. Die Fouchet-Pläne verschwanden in der Schublade.

In den siebziger Jahren blieb die EWG wirtschaftlich weiter erfolgreich. Rascher als vorgesehen war die erste Stufe der Integration erreicht: die Zollunion (1968). Vier weitere Staaten Europas (Dänemark, Großbritannien, Irland, Norwegen) hatten inzwischen beantragt, der EWG beizutreten. 1970 verkündeten die Staats- oder Regierungschefs der sechs Gründerstaaten ihren Willen, auch in der Außenpolitik zusammenzuarbeiten. Dies war der Beginn der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) auf zwischenstaatlicher Basis. Bis 1980 sollte eine Europäische Union entstehen. Aber die Frage, ob sie ein bundesstaatsähnliches Gebilde oder eine Art Staatenbund werden sollte, blieb weiter offen. Der belgische Außenminister Tindemans wurde beauftragt, Form, Rechte und Organe dieser Union zu beschreiben. Sein Bericht (1975) sah vor, die bestehenden Verträge (EGKS, EWG, EURATOM) so zu ändern, dass vorhandene Gemeinsamkeiten in der Außenhandels-, Wirtschafts- und Währungspolitik verstärkt werden und das Europäische Parlament in das Gesetzgebungsverfahren einbezogen wird. Auch dieser Vorschlag fand keine Zustimmung unter den nun neun EG-Staaten. 1973 waren Großbritannien, Irland und Dänemark der Gemeinschaft beigetreten. In Norwegen hatte das Volk den Beitritt abgelehnt.

Der Durchbruch nach 1980

Trotz feierlichen Erklärungen und anschließendem Rückzug: Die gescheiterten Bemühungen um politische Einheit in Europa waren nicht nutzlos. Sie hielten fest, was zur jeweiligen Zeit als machbar galt und zeigten, was noch zu ändern war, um den Weg zur Europäischen Union frei zu machen. Die Belebung der Idee einer Europäischen Union in den achtziger Jahren wäre nicht denkbar gewesen ohne die Vorarbeiten seit 1960.

Anfang der achtziger Jahre legten die Außenminister der Bundesrepublik Deutschland und Italiens, Genscher und Colombo, dem Europäischen Parlament (EP) einen neuen Plan zur politischen Einigung vor, der nach ihnen benannt wurde (hier: Genscher-Colombo-Plan). 1983 gaben die Staats- oder Regierungschefs der neun EG-Staaten auf einem Gipfeltreffen in Stuttgart eine „Feierliche Erklärung zur Europäischen Union" ab. Doch es fehlte immer noch eine ausreichend genaue Beschreibung dessen, was die Union denn letztlich sein, welche Befugnisse und welche Organe sie haben sollte.

Erster Verfassungsentwurf

Diesem Mangel half das Europäische Parlament ab. Ein Ausschuss des Parlaments unter Vorsitz des Abgeordneten Spinelli (Italien) hatte einen Vertrag zur Gründung der Europäischen Union entworfen. Er wurde vom EP im Februar 1984 mit großer Mehrheit angenommen. Damit lag erstmals ein Vorschlag für eine verfassungsähnliche Grundlage der Union vor. Die Staats- und Regierungschefs der EG-Länder haben daraufhin, um das Heft in der Hand zu behalten, im Juni 1984 einen Ausschuss unter Vorsitz des Italieners Pietro Adonnino eingesetzt. Er sollte Empfehlungen ausarbeiten, wie die Gemeinschaftsarbeit und die außenpolitische Zusammenarbeit verbessert werden könnten. Der „Adonnino-Bericht“ wurde 1985 vorgelegt, ein Jahr vor dem Beitritt Spaniens und Portugals; er übernahm auch Vorschläge des Spinelli-Entwurfs. Die Empfehlungen des Berichts gingen weitgehend in die „Einheitliche Europäische Akte“ (EEA) von 1986 ein. Diese erste umfassende Reform der Gründungsverträge der Gemeinschaft setzte das Datum für die Vollendung des Binnenmarktes: 31. 12. 1992. (Hierzu Video Pierre Pflimlin 5)

Anfang 1988 konnte der Europäische Rat jahrelang angestaute Probleme lösen: die überfällige Reform der Agrarpolitik, die Finanzierung des wachsenden Haushalts für zwölf Mitgliedstaaten, die Überwindung sozialer und regionaler Ungleichheiten, die sich nach den Beitritten der Mittelmeerländer Griechenland, Spanien und Portugal vergrößert hatten. Die Mitgliedstaaten verstärkten zugleich ihre zwischenstaatliche Kooperation in der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), die in der EEA vertraglich geregelt worden war. Das Tempo auf dem Weg zum Binnenmarkt und zur Europäischen Union hat sich danach spürbar beschleunigt – besonders aber nach dem Fall der Berliner Mauer (1989).

Die EWG (links), die EG-12 (Mitte), die EU heute (rechts)

Die EWG (links), die EG-12 (Mitte), die EU heute (rechts); zur Vergrößerung auf das Bild klicken

Die Gründung der Europäischen Union

1990/91 haben zwei Regierungskonferenzen Änderungen der Gemeinschafts-Verträge ausgearbeitet, um die Wirtschafts- und Währungsunion und den Aufbau einer Politischen Union verwirklichen zu können. Daraus ist der „Vertrag über die Europäische Union“ geworden, der im Februar 1992 in Maastricht unterzeichnet wurde („Maastrichter Vertrag“). Er ist am 1. November 1993 in Kraft getreten. Zum ersten Mal wurden in diesem Vertrag nicht hauptsächlich wirtschaftliche, sondern auch politische Ziele genannt. Die wichtigen Bereiche Außen- und Innenpolitik blieben aber weiterhin der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit vorbehalten. Sie wurden nicht in den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eingefügt. Die neu gegründete Europäische Union war gewissermaßen das Dach über drei unterschiedlich starken Pfeilern: Europäische Gemeinschaft, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres.

Der Maastrichter Vertrag verlangte, dass 1996, nach dem Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens, eine weitere Regierungskonferenz einberufen wird, die überprüfen sollte, ob eine Fortentwicklung des EU-Vertrags nötig und möglich sei (Art. 48 EUV Nizza). Diese „Regierungskonferenz zur Revision des Maastrichter Vertrags“ ist 1996 in Turin eröffnet worden. Sie musste vor allem drei Aufgaben lösen: Die EU sollte bürgernäher und effizienter werden und fähig sein, Staaten Mittel- und Osteuropas aufzunehmen.

  • Bürgernähe sollte erreicht werden durch mehr Transparenz und durch Vereinfachung der Entscheidungsverfahren. Probleme, die den Menschen vorrangig wichtig waren (z. B. Arbeitsmarkt, Umwelt, innere Sicherheit) sollten verstärkt aufgegriffen werden. Das Subsidiaritätsprinzip, das der Maastrichter Vertrag eingeführt hatte, sollte strikt angewandt werden.
  • Das Gemeinschaftshandeln sollte effizienter werden. Die bisher zwischenstaatlichen Arbeitsfelder der Außen- und Innenpolitik sollten in das Gemeinschaftsverfahren einbezogen werden. Außerdem sollten die Entscheidungsverfahren gestrafft und ihre Vielfalt reduziert werden. Mehrheitsentscheidungen sollten im Rat zur Regel und einstimmige Entscheidungen zu immer selteneren Ausnahmen werden.
  • Die absehbare Erweiterung der EU auf 25 und mehr Staaten durfte nicht zum Kollaps ihres Entscheidungssystems führen. Dessen Reform wurde für unabdingbar gehalten; die Anzahl der Kommissionsmitglieder sollte begrenzt, die Ratsstimmen für die qualifizierte Mehrheit sollten neu gewichtet werden.

Souveränitätsverlust ist immer noch ein Problem

Der im Juni 1997 in Amsterdam unterzeichnete Vertrag zur Änderung des Maastrichter Vertrags hat viele Erwartungen enttäuscht. Vor allem für die Zusammensetzung und Größe der Kommission und die Stimmengewichtung im Rat konnte kein Konsens gefunden werden. In den Beitrittsverhandlungen 1998 wurde deutlich, dass die osteuropäischen Staaten, die lange unter kommunistischer Vorherrschaft gestanden hatten, nun ebenso wenig ihre frisch erworbene Souveränität einschränken wollten, wie die westeuropäischen Staaten nach dem Zweiten Weltkrieg. Deshalb musste 2000 eine weitere Regierungskonferenz versuchen, die Defizite des Amsterdamer Vertrags zu beheben. Das gelang wieder nur zum Teil im Vertrag von Nizza (EU-Vertrag Nizza, EG-Vertrag Nizza). Die Entscheidung über Zusammensetzung und Verkleinerung der Kommission wurde vertagt, für die Stimmengewichtung im Rat wurde ein komplizierter Kompromiss gefunden, die Verringerung der 70 Fälle, in denen vertraglich Einstimmigkeit vorgeschrieben war, gelang nur zur Hälfte. Erleichtert wurde die Möglichkeit verstärkter Zusammenarbeit einer Gruppe von Staaten auf bestimmten Gebieten (Flexibilität; Art. 43 bis 45 EUV-Nizza, jetzt Art. 20 EUV).

Der Konvent zur Zukunft Europas

Giscard d’Estaing spricht vor dem Konvent zur Zukunft Europas

Giscard d’Estaing spricht vor dem Konvent zur Zukunft Europas; zur Vergrößerung auf das Bild klicken

Die Ergebnisse der Regierungsverhandlungen für die Verträge von Amsterdam und Nizza waren enttäuschend. Deshalb sollten die Vorarbeiten für Vertragsreformen künftig nicht mehr weisungsgebundenen Regierungsvertretern überlassen werden. Statt dessen sollte eine breitere und transparentere Plattform geschaffen werden, ähnlich dem 62-köpfigen Konvent von 1999/2000 zur Ausarbeitung der Grundrechte-Charta der EU. Der Europäische Rat von Laeken setzte im Dezember 2001 einen „Konvent zur Zukunft Europas“ ein, dem neben Regierungsvertretern auch Mitglieder der nationalen Parlamente und des Europäischen Parlaments sowie der Kommission angehörten. Er erhielt das Mandat, die Handlungsfähigkeit der Union zu stärken und ihre Strukturen demokratischer und transparenter zu machen. Den Vorsitz führte der ehemalige französische Präsident Valéry Giscard d’Estaing.

Der Vertrag von Lissabon

Die Vorschläge des Konvents waren vielversprechend und wurden weitgehend von der Regierungskonferenz übernommen, die vertragsgemäß (Art. 48 EUV Nizza) die Änderungen endgültig vereinbaren musste. Das Ergebnis war der Vertrag über eine Verfassung für Europa, der am 29. Oktober 2004 in Rom von den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde. Er sollte die bisherigen Verträge der EU und der EG ersetzen und am 1. November 2006 in Kraft treten. Sein weiteres Schicksal ist bekannt: Er wurde 2005 in Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden abgelehnt. Wesentliche Teile sind jedoch in den Vertrag von Lissabon eingegangen, der am 13. Dezember 2007 unterzeichnet wurde. Er ist wiederum ein Reformvertrag, ändert also die bestehenden Verträge, ersetzt sie aber nicht wie ein Verfassungsvertrag. Er sollte am 1. Januar 2009 in Kraft treten, was durch ein irisches Referendum im Juni 2008 verhindert wurde. Im wiederholten Referendum im Oktober 2009 sprach sich eine deutliche Mehrheit der Iren für den Vertrag aus.

In Deutschland machte das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 den Weg frei für die Unterschrift des Bundespräsidenten Horst Köhler unter die Ratifikationsurkunde. In der Tschechischen Republik setzte der Präsident Václav Klaus nach Einfügung eines weiteren Protokolls in den Vertrag seine Unterschrift am 3. November 2009 unter die Urkunde, die als letzte der 27 am 13. November 2009 in Rom hinterlegt wurde. Damit konnte der Vertrag über die Europäische Union (EUV) mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) am 1. Dezember 2009 in Kraft treten, „am ersten Tag des auf die Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde folgenden Monats“, wie es Artikel 54 Absatz 2 EUV und Artikel 357 AEUV vorsehen.

Die Staatsschuldenkrise in der Eurozone

Ab 2010 hat die Staatsverschuldung in einigen Ländern der Eurozone, zunächst in Griechenland, dann auch in Irland, Portugal, Spanien und Italien, die EU und insbesondere die Eurostaaten zu umfangreichen Hilfsmaßnahmen und zu Reformen des Stabilitäts- und Wachstumspakts gezwungen. Näheres dazu in den Zusatzthemen zu Modul 6.

Siehe zur Geschichte der europäischen Integration auch: Video Historie; zusätzlich: Erläuterungen zum kommentarlosen Video

Zu den Zusatzthemen und Hintergrundinformationen zu Modul 10