Le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat membre de résidence représente, depuis le traité de Maastricht, un élément constitutif essentiel de la citoyenneté européenne. Comme le traité, la Charte le consacre comme un droit propre aux ressortissants des Etats membres. En tant que droit fondamental de participer à la vie publique (article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques), il pourrait être accordé à tout ressortissant étranger.

Explications officielles relatives au texte complet de la Charte.
Documents et contributions des travaux préparatoires de la Convention chargée d'élaborer la Charte :

• Archives du Parlement européen.
• Archives de la Commission.

NATIONS UNIES

Déclaration Universelle des Droits de l'Homme (DUDH) du 10 décembre 1948.
Article 21 : (.) 3. La volonté du peuple est le fondement de l'autorité des pouvoirs publics ; cette volonté doit s'exprimer par des élections honnêtes qui doivent avoir lieu périodiquement, au suffrage universel égal et au vote secret ou suivant une procédure équivalente assurant la liberté du vote.

Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966.
Article 25 : Tout citoyen a le droit et la possibilité, sans aucune des discriminations visées à l'article 2 et sans restrictions déraisonnables :
a) De prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis ;
b) De voter et d'être élu, au cours d'élections périodiques honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin secret, assurant l'expression libre de la volonté des électeurs ; (.).

CONSEIL DE L'EUROPE

Protocole n°1 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, (STE n° 009) du 20 mars 1952.
Article 3 : Droit à des élections libres.
Les Hautes Parties contractantes s'engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif.

Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local, (STE n° 144) du 5 février 1992.

Avis de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'Assemblée parlementaire sur la participation des immigrés et des résidents étrangers à la vie politique dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, Doc. 8947 du 23 janvier 2001.

Comité des ministres

Rec (2001) 19, du 6 décembre 2001, sur la participation des citoyens à la vie publique au niveau local.

Réponse adoptée par le Comité des Ministres à la Recommandation 1595 (2003) de l'Assemblée parlementaire "Code de bonne conduite en matière électorale," le 9 octobre 2003.

Réponse adoptée par le Comité des Ministres à la Recommandation 1595 (2003), de l'Assemblée parlementaire "Code de bonne conduite en matière électorale," le 16 juin 2004.

Réponse adoptée par le Comité des Ministres à la Recommandation 1629 (2003), de l'Assemblée parlementaire "L'avenir de la démocratie : renforcer les institutions européennes," le 8 juillet 2004.

Assemblée parlementaire

Recommandation 1500 (2001), du 26 janvier 2001, "Participation des immigrés et des résidents étrangers à la vie politique dans les États membres du Conseil de l'Europe."

Résolution 1320 (2003) et Recommandation 1595 (2003), du 30 janvier 2003 sur le code de bonne conduite en matière électorale.

Recommandation 1629 (2003) et Résolution 1353 (2003), du 25 novembre 2003, "L'avenir de la démocratie: renforcer les institutions démocratiques."

Avis 247 (2003), du 25 novembre 2003, "Ethique publique au niveau local - paquet d'initiatives modèle: demande d'avis du Comité des Ministres."

Article 17 CE : Il est institué une citoyenneté de l'Union. Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un Etat membre.(.)

Article 19 CE : (.) 1. (.) Tout citoyen de l'Union résidant dans un Etat membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet Etat.(.)

Directive 94/80/CE, du 19 décembre 1994, fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité.
JO L 368 du 31 décembre 1994

Directive 96/30/CE, du Conseil du 13 mai 1996, modifiant la directive 94/80/CE fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité.
JO L 122 du 22 mai 1996

Quatrième rapport de la Commission européenne sur la citoyenneté de l'Union (1er mai 2001 – 30 avril 2004), du 26 octobre 2004 (COM (2004) 695).

Sous l'effet de l'évolution du champ d'application personnel du droit communautaire, en particulier du fait de la généralisation de la libre circulation, et avec la progression de l'intégration communautaire au-delà de la dimension économique, le concept de citoyenneté européenne occupe une place centrale dans la construction de l'Union européenne. Le traité de Maastricht, entré en vigueur en 1992, a institué la citoyenneté de l'Union et introduit une nouvelle partie au traité CE énonçant les droits spécifiques qui la constituent (deuxième partie, articles 17 à 22 CE): droit circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, (cf. article 45 de la Charte) droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen (cf. article 39 de la Charte) dans l'Etat membre de résidence, droit à la protection diplomatique et consulaire de tout Etat membre, (cf. article 46 de la Charte) droit de pétition devant le Parlement européen, (cf. article 44 de la Charte) droit de saisir le médiateur. (cf. article 43 de la Charte) La citoyenneté de l'Union s'acquiert uniquement par la nationalité d'un Etat membre, mais elle est clairement distincte de la citoyenneté nationale, qu'elle "complète." (article 17.1 CE)

La reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans les mêmes conditions que les nationaux se présente comme le prolongement logique du droit de circuler et de séjourner librement. Comme pour les élections au Parlement européen, le fait de pouvoir voter et être élu dans l'Etat membre de résidence rétablit le droit fondamental de participer à la vie publique, d'autant plus que lorsque le droit de vote et d'éligibilité est subordonné à un critère de résidence, les ressortissants communautaires faisant usage de leur liberté de circulation et de séjour se voyaient privés de ce droit. En outre, la reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité dans l'Etat membre de résidence s'appuie sur le principe de non-discrimination fondée sur la nationalité, en vertu duquel les droits sont reconnus au citoyen sur tout le territoire de l'Union, dans les mêmes conditions que les nationaux. Introduisant une dissociation sans précédent entre territoire national et effet juridique de la nationalité, ceci confère à la citoyenneté européenne un caractère autonome, marqué par l'immédiateté des rapports instaurés entre l'Union et ses citoyens.

Conformément aux dispositions de l'article 19.1 CE, le Conseil a arrêté, dans la directive 94/80/CE, du 19 décembre 1994, les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité:

• les élections concernées sont les élections au suffrage universel direct au niveau des collectivités locales de base;
• les Etats membres peuvent réserver la participation à la désignation ou à l'élection d'une assemblée parlementaire à leurs nationaux;
• les conditions d'attribution de ce droit sont la citoyenneté européenne, la résidence et la conformité au droit électoral de l'Etat membre de résidence;
• le double vote et la double candidature (dans l'Etat membre d'origine et dans celui de résidence) ne sont pas interdits, mais les Etats membres peuvent appliquer leur régime d'incompatibilité existant;
• le choix de l'Etat membre du lieu de vote est libre;
• les conditions d'éligibilité et le régime d'inéligibilité sont fondés sur le principe de l'égalité avec les nationaux;
• des dispositions dérogatoires et transitoires, fondées sur le critère de durée de résidence, sont prévues notamment lorsque les ressortissants d'autres Etats membres concernés représentent plus de 20% de l'électorat (Luxembourg et certaines communes de Belgique); la Commission a présenté en décembre 1999 un rapport sur l'octroi de cette dérogation, concernant le Luxembourg, qui concluait à l'existence des conditions justifiant son maintien (COM (99) 597).

La Commission a présenté en mai 2002 un rapport sur l’application de cette directive (COM (2002) 260, dans lequel elle souligne que la proportion de citoyens de l’Union européenne non nationaux inscrits sur les listes électorales demeure assez faible. Elle préconise de renforcer et de personnaliser les mesures d’information à l’attention des citoyens non nationaux.
Par ailleurs, dans son quatrième rapport sur la citoyenneté européenne , la Commission signale le nombre important de plaintes concernant l’impossibilité, pour les citoyens de l’Union non ressortissants de leur État membre de résidence, de voter ou d’être élu aux élections nationales et régionales.

Mise en oeuvre du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat membre de résidence :

Les dernières élections municipales organisées suite à l'entrée en vigueur de la directive ont eu lieu en mars 2001 en France. La Commission devrait présenter un rapport sur l'application de cette directive dans l'année qui suit.

• Mise en oeuvre du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'Etat membre de résidence :
  Troisième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union, COM (2001) 506 du 7 septembre 2001.
  Quatrième rapport de la Commission européenne sur la citoyenneté de l'Union (1er mai 2001 – 30 avril 2004), du 26 octobre 2004. (COM (2004) 695)
• Mise en ouvre du droit de vote et d'éligibilité dans les Etats membres.

• Information des citoyens de l'Union: Europe Direct.
• Débat sur l'Avenir de l'Union.

La problématique du droit de vote et d'éligibilité aux élections locales dans l'Etat de résidence dépasse le cadre de la construction européenne: il s'agit du maintien du droit fondamental de participer à la vie publique, face au phénomène aujourd'hui permanent de la résidence de "migrants" dans un Etat dont ils n'ont pas la nationalité, mais dans lequel ils sont généralement soumis aux mêmes règles que les nationaux. S'appuyant sur cette problématique, le Conseil de l'Europe a adopté en février 1992 la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local, qui prévoit l'engagement des Parties à garantir aux résidents étrangers, dans les mêmes conditions que les nationaux, la liberté d'expression, de réunion et d'association, et le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales, et à leur permettre de créer des organismes consultatifs assurant leur représentation au niveau local. Cet engagement peut être accompagné de réserves, et de certaines limitations. Cette convention n'est ratifiée que par huit Etats, parmi lesquels cinq membres de l'Union européenne: le Danemark, la Finlande, l'Italie, les Pays-Bas et la Suède (le Royaume-Uni, la République tchèque et Chypre l'ont simplement signée). Les cinq Etats membres parties à cette convention prévoyaient déjà, dans leur ordre interne et indépendamment du droit communautaire, l'ouverture des scrutins locaux aux résidents étrangers.

Dans son avis exprimé le 5 février 2002 sur la proposition de directive relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, (cf. article 45 de la Charte) le Parlement européen a introduit un amendement visant à reconnaître aux bénéficiaires de ce statut le droit de vote aux élections locales et européennes. La directive 2003/109/CE, adoptée le 25 novembre 2003, accorde aux ressortissants de pays tiers résidents depuis cinq ans sur le territoire de l'Union européenne les mêmes droits que ceux des citoyens européens en matière d'accès à l'emploi et à l'enseignement, de reconnaissance des diplômes, de protection sociale, de logement et de liberté d'association. Le Parlement européen demandait l'extension du bénéfice de l'égalité de traitement au droit de participer à la vie publique, mais aussi au droit d'accès à la justice, et, d'une manière générale, aux droits que la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne reconnaît aux citoyens européens. Le Conseil, statuant dans le cadre de la procédure de consultation, n'a pas retenu cet amendement. Les États membres ont néanmoins expressément la possibilité d'étendre l'égalité de traitement à des domaines non prévus par la directive.

C.E.D.H.

Arrêt Hirst c/ R.-U. du 30 mars 2004.
Le requérant est, en tant que détenu déjà condamné, privé de son droit de vote dans le cadre des élections législatives ou locales. Les recours qu'il a présentés aux juridictions nationales, en vue de faire déclarer les dispositions pertinentes de la loi sur la représentation du peuple incompatibles avec la Convention, ont été rejetés. Il invoque les dispositions de l'article 3 du Protocole n°1 CEDH, ainsi que l'article 14 CEDH combiné avec l'article 3 du Protocole n°1, s'estimant victime, en tant que détenu déjà condamné, d'une discrimination dans la jouissance du droit de vote.
Même au regard de la grande diversité des limites apportées au droit de vote des détenus dans les différents pays, dont certaines peuvent être considérées comme plus draconiennes que la réglementation britannique (§§ 40 et 48), la Cour considère qu'une « interdiction absolue de voter imposée en toutes circonstances à tout détenu purgeant sa peine » dépasse les limites d'une marge d'appréciation acceptable (§ 51), et conclut à la violation de l'article 3 du Protocole n°1 CEDH.
L'affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement.

C.J.C.E.

Arrêt Commission c/ Belgique du 9 juillet 1998, aff. C-323/97.
Absence de transposition dans les délais de la directive 94/80/CE du Conseil, du 19 décembre 1994, fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité.
" (…) Le royaume de Belgique ne conteste pas que la directive n'a pas été transposée dans le délai imparti, mais il explique que ce retard résulte de la nécessité de réviser l'article 8 de la Constitution belge, selon les règles de procédure prévues à l'article 195 de cette même Constitution. Le gouvernement belge fait en outre valoir que le processus de transposition de la directive se trouve à un stade très avancé. Ainsi, la loi de transposition devrait être adoptée au cours du deuxième trimestre 1998 et publiée au Moniteur belge au cours du quatrième trimestre suivant.
A cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l'inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive (…).
Dès lors que la transposition de la directive n'a pas été réalisée dans le délai imparti, le recours intenté à cet égard par la Commission doit être considéré comme fondé.
Par conséquent, il y a lieu de constater que, en ne mettant pas en vigueur dans le délai prescrit les dispositions législatives, réglementaires et administratives pour se conformer à la directive, le royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 14, premier alinéa, de cette directive. (…) ".

 Constitution du Royaume de Belgique.
Article 8
" La qualité de Belge s'acquiert, se conserve et se perd d'après les règles déterminées par la loi civile.
La Constitution et les autres lois relatives aux droits politiques, déterminent quelles sont, outre cette qualité, les conditions nécessaires pour l'exercice de ces droits.
Par dérogation à l'alinéa 2, la loi peut organiser le droit de vote des citoyens de l'Union européenne n'ayant pas la nationalité belge, conformément aux obligations internationales et supranationales de la Belgique.
Le droit de vote visé à l'alinéa précédent peut être étendu par la loi aux résidents en Belgique qui ne sont pas des ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne, dans les conditions et selon les modalités déterminées par ladite loi. "

Loi fondamentale de République fédérale d'Allemagne.
Article 28 - Garantie fédérale relative aux constitutions des Länder, autonomie communale
" 1. (…) Dans les Länder, les arrondissements et les communes, le peuple doit avoir une représentation issue d'élections au suffrage universel direct, libre, égal et secret. Pour les élections dans les arrondissements et communes, les personnes possédant la nationalité d'un Etat membre de la Communauté européenne sont également électrices et éligibles dans les conditions du droit de la Communauté européenne. (…) "

 Constitution de la République d'Estonie.
Article 156
“L'assemblée représentative de la collectivité locale est le conseil, élu lors d'élections libres pour trois ans. Le suffrage est universel, égal et direct. Le vote est secret.
Les personnes qui résident en permanence sur le territoire de la collectivité locale et ayant atteint l'âge de dix-huit ans ont le droit de vote aux élections du conseil local, conformément aux conditions prescrites par la loi.”

Constitution de la République française.
Article 88-3
" Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article. "

 Constitution de la République de Lettonie.
Article 101
“(…) Les autorités locales sont élues par les citoyens lettons qui jouissent des pleins droits de la citoyenneté. (…).”

 Constitution du Grand-Duché du Luxembourg.
Article 9
" (…) la loi peut conférer l'exercice de droits politiques à des non-Luxembourgeois.
Article 107.
" (…) 2. Il y a dans chaque commune un conseil communal élu directement par les habitants de la commune; les conditions pour être électeur ou éligible sont réglées par la loi. (…) "

 Constitution de la République de Hongrie.
Article 70
“(1) Chaque citoyen hongrois majeur résidant sur le territoire de la République de Hongrie est éligible et a le droit de vote aux élections parlementaires, locales, et des organes d'autogestion des minorités, sous réserve d'être présent sur le territoire national le jour des élections ou du référendum, et a le droit de participer aux référendums et initiatives populaires nationaux ou locaux. (…).”
(2) Les immigrants résidant sur le territoire de la République de Hongrie sans la citoyenneté hongroise ont aussi le droit de vote aux élections des gouvernements locaux, et le droit de participer aux référendums et initiatives populaires locaux, conformément à la réglementation en la matière et sous réserve d'être présent sur le territoire national le jour des élections ou du référendum. (…).”

 Constitution du Royaume des Pays-Bas.
Article 129
" Les membres des Etats provinciaux et du conseil municipal sont élus directement par les Néerlandais qui résident dans la province ou, selon les cas, dans la commune et répondent aux conditions qui s'appliquent à l'élection de la Seconde Chambre des Etats généraux. Les mêmes conditions s'appliquent à l'éligibilité. (…) "
Article 130
" La loi peut conférer le droit d'élire les membres du conseil municipal et d'être membres du conseil municipal à des résidents n'ayant pas la nationalité néerlandaise, pourvu qu'ils répondent pour le moins aux conditions qui s'appliquent aux résidents de nationalité néerlandaise. "

 Autriche - Lois constitutionnelles fédérales.
Loi constitutionnelle fédérale du 1er octobre 1920.
Article 117
" 2. Les élections au conseil communal ont lieu sur la base du scrutin proportionnel égal, direct, secret et personnel de tous les citoyens ayant dans la commune leur domicile principal ; (…) Selon des modalités qui seront fixées par les Länder, les droits de vote et d'éligibilité seront également accordés aux citoyens des autres pays membres de l'Union européenne. "

Constitution de la République de Pologne.
Article 62
« (1) Tout citoyen polonais ayant dix-huit ans accomplis au plus tard le jour du vote a le droit de participer au référendum et le droit d'élire le Président de la République, les députés, les sénateurs et les représentants des collectivités territoriales. (…)»

 Constitution de la République portugaise.
Article 15 - Etrangers, apatrides, citoyens européens
" (…) 4. La loi, sous réserve de réciprocité, peut accorder à des étrangers résidant sur le territoire national la capacité électorale active et passive pour l'élection des membres des organes des collectivités locales. (…) "
Article 113 - Principes généraux du droit électoral
" 1. Le suffrage direct, secret et périodique constitues la règle générale présidant à la désignation des membres des organes de souveraineté, des régions autonomes et du pouvoir local qui sont élus. (…) "

 Constitution de la Finlande.
Article 14 - Droit de vote et de participation
" (…) Tout citoyen finlandais et tout citoyen étranger établis de façon permanente dans le pays et âgés d'au moins dix-huit ans disposent du droit de vote aux élections et aux référendums municipaux, conformément à des dispositions fixées dans une loi. Le droit de participer autrement à l'administration municipale est réglé par la loi. (…) "

Résolution du 5 avril 1995, sur la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994 fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité. (B4-0405/1995)
Le Parlement européen marque sa désapprobation pour ne pas avoir été consulté sur la disposition de la directive 94/80/CE (article 12, paragraphe 2) relative aux dérogations accordées à certains États membres, lorsque des problèmes spécifiques le justifient. Il déplore notamment que ceci "ait rendu impossible tout débat public sur une dérogation à un droit prévu par le TUE en tant que pilier de la citoyenneté européenne."