BERICHT zu dem Sonderbericht der Europäischen Bürgerbeauftragten zu der Initiativuntersuchung OI/5/2012/BEH-MHZ betreffend Frontex
26.11.2015 - (2014/2215(INI))
Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres
Petitionsausschuss
Berichterstatter: Roberta Metsola, Ska Keller
(Gemeinsame Ausschusssitzungen – Artikel 55 der Geschäftsordnung)
ENTWURF EINER ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS
zu dem Sonderbericht der Europäischen Bürgerbeauftragten zu der Initiativuntersuchung OI/5/2012/BEH-MHZ betreffend Frontex
Das Europäische Parlament,
– unter Hinweis auf den Sonderbericht der Europäischen Bürgerbeauftragten vom 7. November 2013 zu der Initiativuntersuchung OI/5/2012/BEH-MHZ betreffend Frontex,
– unter Hinweis auf Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union,
– unter Hinweis auf die Artikel 67 Absatz 1, 72, 228 Absatz 1 Unterabsatz 2 und 263 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
– unter Hinweis auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, insbesondere Artikel 41 (Recht auf eine gute Verwaltung) und Artikel 47 (Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht),
– unter Hinweis auf den Beschluss 94/262/EGKS, EG, Euratom des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten, insbesondere Artikel 3 Absatz 7,
– unter Hinweis auf die Entschließung 1932 (2013) der Parlamentarischen Versammlung des Europarats mit dem Titel „Frontex: Verantwortung in Bezug auf die Menschenrechte“,
– unter Hinweis auf die Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Frontex-Verordnung),
– unter Hinweis auf die Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union,
– unter Hinweis auf die Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat mit dem Titel „EU-Aktionsplan für die Rückkehr“ (COM(2015)0453),
– unter Hinweis auf den Verhaltenskodex der Frontex in Bezug auf gemeinsame, von Frontex koordinierte Rückführungsaktionen,
– unter Hinweis auf die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 15. Oktober 2015, insbesondere Ziffer 2 Buchstabe n,
– unter Hinweis auf die Konvention der Vereinten Nationen von 1951 über den Flüchtlingsstatus (Genfer Flüchtlingskonvention) und das Protokoll der Vereinten Nationen von 1967 über den Flüchtlingsstatus,
– gestützt auf Artikel 220 Absatz 2 Satz 1 seiner Geschäftsordnung,
– unter Hinweis auf die gemeinsamen Beratungen des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres und des Petitionsausschusses gemäß Artikel 55 der Geschäftsordnung,
– unter Hinweis auf den Bericht des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres und des Petitionsausschusses (A8-0343/2015),
A. in der Erwägung, dass die Verordnung (EU) Nr. 1168/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (im Folgenden: Frontex-Verordnung) vorsieht, dass die Agentur die Grundrechte sowie die Rechte von Migranten, Flüchtlingen und Asylsuchenden uneingeschränkt wahrt;
B. in der Erwägung, dass Frontex wie alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU, in ihrer Tätigkeit die Charta der Grundrechte einzuhalten hat, und in der Erwägung, dass diese Verpflichtung sich in Artikel 263 AEUV wiederfindet, in dem es heißt: „In den Rechtsakten zur Gründung von Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union können besondere Bedingungen und Einzelheiten für die Erhebung von Klagen von natürlichen oder juristischen Personen gegen Handlungen dieser Einrichtungen und sonstigen Stellen vorgesehen werden, die eine Rechtswirkung gegenüber diesen Personen haben.“;
C. in der Erwägung, dass sogar jetzt noch die Koordinierungstätigkeit der Frontex in der Praxis nicht von den Tätigkeiten unterschieden werden kann, die die Mitgliedstaaten koordinieren, so dass Frontex (und damit auch mittelbar die EU) auch unmittelbar oder mittelbar auf die Rechte des Einzelnen einwirken und zumindest außervertragliche Haftung der EU verursachen könnte (vgl. Urteil des Gerichtshofs, T‑341/07, Sison III); in der Erwägung, dass diese Haftung nicht einfach durch Verwaltungsvereinbarungen mit den an von Frontex koordinierten Operationen beteiligten Mitgliedstaaten vermieden werden kann, wenn diese Vereinbarungen Auswirkungen auf Grundrechte haben;
D. in der Erwägung, dass die Europäische Union der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten des Europarates beitreten soll;
E. in der Erwägung, dass Artikel 26a der Frontex-Verordnung vorsieht, dass die Agentur eine Grundrechtsstrategie erstellt, weiterentwickelt und durchführt, ein Konsultationsforum einsetzt und einen Grundrechtsbeauftragten benennt;
F. in der Erwägung, dass in Artikel 5a des Verhaltenskodex für alle Personen, die an Aktivitäten der Frontex teilnehmen unter anderem betont wird, dass Teilnehmer an Aktivitäten der Frontex unter anderem die Bereitstellung von Informationen für Personen, die internationalen Schutz suchen, über Rechte und Verfahren fördern;
G. in der Erwägung, dass Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 863/2007 vorsieht, dass die für die Durchführung von Überwachungs- und Kontrollaufgaben an den Außengrenzen verantwortlichen Teammitglieder das Gemeinschaftsrecht und das nationale Recht des Einsatzmitgliedstaats einhalten müssen;
H. in der Erwägung, dass der Europäische Bürgerbeauftragte 2012 eine Initiativuntersuchung zur Umsetzung der Grundrechtsverpflichtungen durch Frontex eingeleitet hat;
I. in der Erwägung, dass der Empfehlungsentwurf der Europäischen Bürgerbeauftragten die Einführung eines Mechanismus für Individualbeschwerden vorsieht;
J. in der Erwägung, dass die Europäische Bürgerbeauftragte ferner einen Sonderbericht veröffentlicht hat, in der die Schaffung eines Mechanismus für Individualbeschwerden erneut nachdrücklich gefordert wurde;
K. in der Erwägung, dass der Bürgerbeauftragte gemäß Artikel 220 Absatz 2 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments verpflichtet ist, das Parlament über Fälle von Missständen zu unterrichten, zu denen der zuständige Ausschuss einen Bericht ausarbeiten kann;
L. in der Erwägung, dass Frontex die Aufgabe hat, die effiziente Durchführung der gemeinsamen Vorschriften über Standards und Verfahren für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen zu gewährleisten, indem die operative Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten verstärkt koordiniert wird, und in der Erwägung, dass diese Aktivitäten eindeutig Auswirkungen auf die Menschenrechte haben, die von Frontex und der EU nicht in angemessener Weise angegangen wurden;
M. in der Erwägung, dass Frontex als integraler Bestandteil ihrer Aufgabe auch operative Zusammenarbeit mit Staaten außerhalb der EU in solchen Schlüsselbereichen wie Informationsaustausch, Risikoanalyse, Schulung, Forschung und Entwicklung, gemeinsame Operationen (einschließlich gemeinsame Rückführungsaktionen) und Pilotprojekte aufbaut;
N. in der Erwägung, dass gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Frontex-Verordnung die Agentur und die Mitgliedstaaten auch im Falle einer Zusammenarbeit mit Drittstaaten im Hoheitsgebiet dieser Staaten Normen und Standards einhalten, die den Vorgaben des Unionsrechts zumindest gleichwertig sind;
O. in der Erwägung, dass die operative Zusammenarbeit von Frontex mit den zuständigen Behörden der Partnerländer durch Arbeitsvereinbarungen geregelt wird, die rechtlich nicht verbindlich sind und nicht dem Völkerrecht unterliegen, und deren praktische Umsetzung nicht als Erfüllung internationaler Verpflichtungen durch Frontex und die EU zu betrachten ist; in der Erwägung, dass diese Situation Rechtsunsicherheit schafft, die als im Widerspruch zu den Menschenrechtsverpflichtungen der Frontex stehend betrachtet werden kann;
P. in der Erwägung, dass Frontex und die Mitgliedstaaten geteilte, aber unterschiedliche Verantwortlichkeiten in Bezug auf die Tätigkeit der Beamten, die in Operationen und Pilotprojekten von Frontex eingesetzt werden, haben;
Q. in der Erwägung, dass angesichts der seit ihrer Gründung zunehmenden Zuständigkeiten von Frontex die Agentur als ein Hauptakteur im Grenzmanagement rechenschaftspflichtig sein sollte, und zwar auch im Hinblick auf Menschenrechte;
R. in der Erwägung, dass die meisten Teilnehmer der Frontex-Einsätze abgestellte Beamte sind, die von Mitgliedstaaten, die den Frontex-Einsatz unterstützen, aber nicht von den Einsatzmitgliedstaaten, entsandt werden;
S. in der Erwägung, dass gemäß Artikel 2a der Frontex-Verordnung der Verhaltenskodex auf alle Personen, die an Aktivitäten der Agentur teilnehmen, Anwendung findet;
T. in der Erwägung, dass gemäß Artikel 10 Absatz 3 der Frontex-Verordnung die an Frontex-Operationen teilnehmenden abgestellten Beamten nur nach den Anweisungen und grundsätzlich nur in Gegenwart von Grenzschutzbeamten des Einsatzmitgliedstaats Aufgaben und Befugnisse wahrnehmen dürfen;
U. in der Erwägung, dass die – neben dem Frontex-Emblem – unterschiedlichen Uniformen während der Frontex-Einsätze den Personen die Feststellung erschweren, unter wessen Amtsgewalt ein Beamter fällt und wo letztlich eine Beschwerde einzureichen ist – entweder bei Frontex oder unmittelbar bei dem betroffenen Mitgliedstaat;
V. in der Erwägung, dass gemäß Artikel 3 Absatz 1a der Frontex-Verordnung die Agentur über keine Exekutivbefugnisse in den Mitgliedstaaten verfügt, und dass sie keine Befugnis hat, Sanktionen gegen Mitgliedstaaten oder ihre Beamten zu verhängen;
W. in der Erwägung, dass die Einsatzpläne der gemeinsamen Frontex-Operationen rechtsverbindlich sind und gemäß Artikel 3a Absatz 1 der Frontex-Verordnung vom Exekutivdirektor und den Einsatzmitgliedstaaten in Absprache mit den teilnehmenden Mitgliedstaaten vereinbart werden müssen;
X. in der Erwägung, dass Frontex bereits ein System zur Meldung von Vorfällen geschaffen hat, zu dem die Abteilung für Frontex-Operationen, das Rechtsreferat von Frontex und der Frontex-Grundrechtsbeauftragte gehören, und die endgültige Entscheidung beim Exekutivdirektor von Frontex liegt; in der Erwägung, dass dieses System interne Beschwerden des Personals der Frontex und abgestellten Beamten umfasst, so dass es folglich nicht auf unmittelbare Beschwerden von Personen ausgerichtet ist, die eine Verletzung ihrer Grundrechte geltend machen;
Y. in der Erwägung, dass auf europäischer Ebene innerhalb der Strukturen der Europäischen Investitionsbank, der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte und des Europäisches Verbindungsnetzes der Bürgerbeauftragten bereits ein Mechanismus für Individualbeschwerden vorhanden ist; in der Erwägung, dass festzustellen ist, dass es sich bei Frontex um eine operationelle Agentur handelt, die sich von den oben genannten Organisationen unterscheidet;
Z. in der Erwägung, dass sich die Kommission zu einer zeitnahen Überprüfung von Frontex verpflichtet hat;
Warum Frontex einen Mechanismus für Individualbeschwerden einrichten sollte
1. begrüßt den Sonderbericht der Europäischen Bürgerbeauftragten im Rahmen der Initiativuntersuchung betreffend Frontex; unterstützt die Bemühungen von Frontex, zwölf der 13 Empfehlungen der Bürgerbeauftragten zu berücksichtigen; erkennt die gegenwärtigen Bemühungen der Frontex an, die Achtung der Grundrechte zu verbessern, beispielsweise durch die Einführung eines Systems zur Meldung von Vorfällen, durch Verhaltenskodizes, durch die Einrichtung eines Konsultationsforums zu Grundrechtsfragen und eines Büros eines Grundrechtsbeauftragten;
2. unterstützt die Empfehlung der Europäischen Bürgerbeauftragten, wonach Frontex Individualbeschwerden in Bezug auf die Verletzung von Grundrechten während ihrer Operationen nachgehen und entsprechende administrativen Unterstützung zu diesem Zweck bereitstellen sollte; fordert Frontex auf, ein geeignetes Beschwerdeverfahren zu schaffen, auch im Rahmen ihrer Arbeitsvereinbarungen mit den zuständigen Behörden von Drittländern;
3. ist zutiefst besorgt über den rechtsfreien Raum, in dem Drittstaatsbeamte während gemeinsamer Rückführungsaktionen eingesetzt werden, wie im Bericht der Europäischen Bürgerbeauftragten ausgeführt wird, ebenso über die fehlende Rechenschaftspflicht, die somit im Fall von Menschenrechtsverletzungen mit Beteiligung von Drittstaatsbeamten herrschen würde;
4. ist der Ansicht, dass angesichts der weiter wachsenden humanitären und rechtlichen Herausforderungen an den Außengrenzen der EU und der Verstärkung der Frontex-Operationen ein Mechanismus benötigt wird, mit dem Individualbeschwerden über mutmaßliche Verletzungen von Grundrechten während Frontex-Operationen oder während der Zusammenarbeit mit Drittstaaten bearbeitet werden können, so dass eine erste Instanz für Beschwerden geschaffen wird;
5. ist der Auffassung, dass die Schaffung eines Mechanismus für Individualbeschwerden Einzelpersonen die Möglichkeit einräumen würde, ihr Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf im Falle einer Verletzung ihrer Grundrechte auszuüben; erkennt an, dass die Einführung eines solchen Mechanismus die Transparenz und die Achtung der Grundrechte auch im Zusammenhang mit den Arbeitsvereinbarungen der Frontex erhöhen würde, da Frontex und die EU-Institutionen sich stärker möglicher Grundrechtsverletzungen bewusst werden würden, die sonst unentdeckt, ungemeldet und ungeklärt bleiben könnten; betont, dass diese fehlende Transparenz insbesondere für die Arbeitsvereinbarungen der Frontex gilt, über die das Parlament keine demokratische Kontrolle ausüben kann, da es keine Verpflichtung gibt, vor der Festlegung dieser Vereinbarungen das Parlament anzuhören und das Parlament nicht einmal darüber informiert wird, wie diese in der Praxis umgesetzt werden;
6. stellt fest, dass nach der Frontex-Verordnung keine rechtlichen Hindernisse zu bestehen scheinen, einen Mechanismus für Individualbeschwerden einzuführen, und dass ein solcher Mechanismus sogar in den Anwendungsbereich des Artikels 26a Absatz 3 der Frontex-Verordnung fallen würde, wonach der Grundrechtsbeauftragte zum Mechanismus für die Überwachung der Einhaltung der Grundrechte beiträgt; stellt fest, dass ein solcher Mechanismus mit dem EU-Recht und dem Grundsatz der guten Verwaltung vereinbar wäre, und die wirksame Umsetzung der Grundrechtsstrategie der Agentur stärken würde; ist der Ansicht, dass die Kapazität der Frontex, mutmaßlichen Grundrechtsverletzungen nachzugehen, im Zusammenhang mit der Erweiterung der Rolle der Agentur im Rahmen des Rechts der EU, insbesondere ihrer Teilnahme an Teams zur Unterstützung der Migrationssteuerung an „Hotspots“ und ihrer operativen Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Partnerländer durch Arbeitsvereinbarungen, gestärkt werden sollte;
7. ist der Ansicht, dass die koordinierende Rolle der Frontex ihre Verantwortung nach internationalem Recht und Unionsrecht nicht begrenzen sollte, insbesondere in Bezug auf die Achtung und den Schutz der Grundrechte der Migranten und Asylsuchenden; verweist darauf, dass alle Agenturen der EU und die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des EU-Rechts an die Vorschriften der Charta der Grundrechte gebunden sind;
Struktur des Mechanismus für Individualbeschwerden
8. ist der Ansicht, dass berechtigterweise darauf vertraut werden kann, dass die Handlungen derjenigen, die an Operationen der Frontex beteiligt sind, Frontex und – allgemeiner – der EU zugerechnet werden; betont, dass die Rechtsverhältnisse und die unterschiedlichen aber dennoch geteilten Zuständigkeiten von Frontex und den Mitgliedstaaten nicht die Wahrung der Grundrechte und die Achtung dieser Rechte in gemeinsamen Operationen untergraben sollten; weist darauf hin, dass Frontex keine Befugnis hat, Sanktionen gegen Mitgliedstaaten oder ihre Beamten zu verhängen; ist der Auffassung, dass daher die Frage der Zuständigkeiten von Frontex und der Mitgliedstaaten gebührend berücksichtigt werden sollte;
9. betont die Notwendigkeit einer offiziellen zentralen Struktur innerhalb der Frontex für die Bearbeitung von Individualbeschwerden; empfiehlt, dass das Büro des Frontex-Grundrechtsbeauftragten eine wesentliche Rolle bei der Bearbeitung von Beschwerden spielen sollte; ist der Ansicht, dass das Büro insbesondere die Zulässigkeit von Beschwerden objektiv prüfen, diese bewerten, an die zuständige Behörden weiterleiten und genau weiterverfolgen sollte;
10. begrüßt, dass Frontex bereits ein detailliertes Verfahren für die Bearbeitung interner Berichte von Angestellten der Frontex und abgestellten Beamten zu schweren Verletzungen der Grundrechte eingerichtet hat; weist darauf hin, dass dieses Verfahren bereits für die Bearbeitung von Beschwerden Dritter, die nicht unmittelbar an einem Frontex-Einsatz beteiligt sind, verwendet wird, und empfiehlt, auf diesem Verfahren weiter aufzubauen, um einen umfassenden und zugänglichen Mechanismus für Individualbeschwerden einzurichten; betont, dass Frontex dafür sorgen sollte, dass im Mechanismus die Kriterien der Zugänglichkeit, Unabhängigkeit, Effektivität und Transparenz eingehalten werden;
Einreichen und Zulässigkeit von Beschwerden
11. ist der Ansicht, dass Personen, die sich von Grenzschutzbeamten, die das Frontex-Emblem tragen, verletzt fühlen, das Recht haben sollten, eine Beschwerde einzureichen; fordert Frontex nachdrücklich auf, volle Vertraulichkeit zu gewährleisten und die Identität der Beschwerdeführer nicht ohne ihr Einverständnis Dritten gegenüber offen zu legen, es sei denn, Frontex ist dazu aufgrund einer rechtlichen Entscheidung dazu verpflichtet; ist ferner der Ansicht, dass Frontex dafür sorgen sollte, dass alles daran gesetzt wird, jegliche Interessenkonflikte während der Bearbeitung von Beschwerden zu vermeiden;
12. erkennt an, dass Garantien notwendig sind, um ein Missbrauch des Beschwerdeverfahrens zu verhindern; empfiehlt daher, dass anonyme Beschwerden nicht zugelassen werden sollten; betont jedoch, dass dies keine Beschwerden von Dritten ausschließt, die in gutem Glauben im Interesse eines Beschwerdeführers handeln, der seine Identität nicht offenlegen möchte; schlägt ferner vor, dass nur Beschwerden zugelassen werden sollten, die auf Grundrechte, wie sie vom Unionsrecht geschützt werden, gestützt werden; ist der Ansicht, dass dies Frontex nicht davon abhalten sollte, über das Beschwerdeverfahren hinaus, andere Informationsquellen zu behaupteten Grundrechtsverletzungen, einschließlich allgemeiner Berichte nichtstaatlicher Organisationen, internationaler Organisationen und anderer einschlägiger Akteure zu berücksichtigen; betont die Notwendigkeit klarer Kriterien für die Zulässigkeit von Beschwerden und empfiehlt die Erarbeitung eines standardisierten Beschwerdeformulars, in dem detaillierte Informationen wie Datum und Ort des Zwischenfalls anzugeben sind, da dies die Entscheidungen über die Zulässigkeit vereinfachen würde; empfiehlt, dass die Kriterien und das standardisierte Formular in Zusammenarbeit mit dem beratenden Forum festgelegt werden sollten;
13. betont, dass das vorgenannte Formular in den von den Migranten und Asylsuchenden verstandenen Sprachen oder in den Sprachen, von denen vernünftigerweise angenommen werden kann, dass sie verstanden werden, zugänglich sein sollte, und dass es alle notwendigen Informationen über die Einreichung einer Beschwerde enthalten sollte, einschließlich eines verständlich verfassten praktischen Leitfadens; weist darauf hin, dass die Frontex-Verordnung (EU) Nr. 656/2014 bereits die Verfügbarkeit von Dolmetschern, Rechtsberatern und sonstigen einschlägigen Experten vorsieht, die an Land zur Verfügung stehen; empfiehlt, dass die Möglichkeit, eine Beschwerde mündlich bei einer Person, die das Frontex-Emblem trägt, einzureichen, gewährleistet werden sollte, die von dem betroffenen Beamten ordnungsgemäß niedergeschrieben werden sollte; fordert Frontex nachdrücklich auf, das Beschwerdeformular sowohl elektronisch und Smartphone-kompatibel auf ihrer Website als auch auf Papier zur Verfügung zu stellen, und dass dieses sowohl in den Überprüfungsstellen der Mitgliedstaaten als auch vom Personal der Frontex und abgestellten Beamten, die an Frontex-Einsätzen teilnehmen, erhältlich ist;
14. empfiehlt, dass Frontex eine angemessene Frist für die Einreichung einer Beschwerde setzen und die Möglichkeit gewährleisten sollte, eine Beschwerde nach der Beendigung eines Frontex-Einsatzes einzureichen; ist der Ansicht, dass dies von besonderer Bedeutung für Rückführungsaktionen ist; empfiehlt, dass die Mitgliedstaaten die Beschwerden innerhalb einer angemessenen Frist entsprechend den einzelstaatlichen Verfahrensvorschriften bearbeiten;
Beschwerden gegen abgestellte Beamte
15. erkennt an, dass mögliche Beschwerden sich auf abgestellte Beamte beziehen können, die unter die Zuständigkeit einer bestimmten Behörde eines Mitgliedstaats fallen, aber das Frontex-Emblem tragen; stellt fest, dass diese Beamten bei der Wahrnehmung von Aufgaben ihre eigene einzelstaatliche Uniform tragen, zu der nicht notwendigerweise ein sichtbarer Name oder eine sichtbare Identifikationsnummer gehört; stellt fest, dass während abgestellte Beamte ein Dokument über die Akkreditierung bei sich tragen müssen, das Verlangen nach Identifizierung ein Hindernis für die Einreichung einer Beschwerde gegen einen Beamten darstellen könnte; empfiehlt, dass alle Personen, die unter dem Emblem von Frontex tätig werden, einen sichtbaren Namen oder eine sichtbare Identifikationsnummer auf ihrer Uniform tragen;
16. verweist darauf, dass Frontex nicht für die Einleitung von Disziplinarverfahren gegen Personen zuständig ist, die nicht zu ihrem Personal gehören, und dass gemäß Artikel 3 Absatz 1a der Frontex-Verordnung das Ergreifen von Disziplinarmaßnahmen unter die ausschließliche Zuständigkeit der Herkunftsmitgliedstaaten fällt;
17. stellt fest, dass die Mitgliedstaaten Beschwerden gegen abgestellte Beamte sehr unterschiedlich behandeln; ist besorgt, dass mutmaßliche Grundrechtsverletzungen von einigen Mitgliedstaaten möglicherweise nicht wirksam verfolgt werden; fordert Frontex und die Mitgliedstaaten auf, eng zusammenzuarbeiten sowie bewährte Verfahren auszutauschen, um eine ordnungsgemäße Bearbeitung von Beschwerden gegen abgestellte Beamte sicherzustellen;
18. empfiehlt, dass das Büro des Frontex-Grundrechtsbeauftragten eine Beschwerde gegen einen abgestellten Beamten mittels eines genau festgelegten Verweisungssystems an die zuständige einzelstaatliche Behörde übermitteln sollte; spricht sich dafür aus, dass dieses System einen Rechtsmittelmechanismus für Fälle beinhalten sollte, in denen eine Beschwerde als unzulässig betrachtet oder abgewiesen wird; hält es für wichtig, die einzelstaatlichen Bürgerbeauftragten oder ähnliche für Grundrechte zuständige Stellen, die Untersuchungen gegen einzelstaatliche Behörden und Beamte durchführen können, einzubeziehen, da der Grundrechtsbeauftragte nicht über dieses Recht verfügt; betont die Notwendigkeit der Zusammenarbeit von Frontex mit einzelstaatlichen Stellen für Menschenrechte und mit einzelstaatlichen Grenzschutzbehörden;
19. empfiehlt, dass alle Bediensteten von Frontex und abgestellte Beamte vor der Teilnahme an einer Frontex-Operation zwingend eine geschlechtsspezifische Schulung absolvieren sollten, insbesondere zur Sensibilisierung für geschlechtsbezogene Gewalt und die Verletzlichkeit von Migrantinnen;
20. ist der Ansicht, dass der Grundrechtsbeauftragte in enger Zusammenarbeit mit der betroffenen Abteilung für Frontex-Operationen gegebenenfalls zu den Untersuchungen der einzelstaatlichen Behörden durch Bereitstellung weiterer Informationen über den Zwischenfall beitragen sollte;
21. betont, dass Frontex Beschwerden genau weiterverfolgen sollte, indem die Agentur von den betroffenen Mitgliedstaaten förmlich um Rückmeldungen ersucht, und – wenn notwendig – ein Warnschreiben versendet, in dem die mögliche Vorgehensweise der Frontex für den Fall dargestellt wird, dass auf das entsprechende Schreiben keine Rückmeldung erfolgt; verweist darauf, dass Frontex das Recht hat, im Rahmen ihrer Verpflichtung zur Überwachung der Achtung der Grundrechte in allen ihren Aktivitäten Informationen über Grundrechtsverletzungen durch abgestellte Beamte zu erhalten; empfiehlt, dass Frontex nicht nur mit einzelstaatlichen Grenzschutzbehörden, sondern vor allem mit einzelstaatlichen Stellen für Menschenrechte zusammenarbeiten sollte;
22. empfiehlt, dass Beschwerdeführer eine Begründung des Grundrechtsbeauftragten, einschließlich der Kontaktangaben der zuständigen einzelstaatlichen Behörde erhalten sollten, wenn von Frontex kein Folgeverfahren eingeleitet werden sollte;
23. verweist darauf, dass das Frontex-Disziplinarverfahren auch auf abgestellte Beamte und abgeordnete nationale Sachverständige angewendet werden kann, wenn der betreffende Mitgliedstaat zustimmt; verweist darauf, dass Frontex den betreffenden Mitgliedstaat auffordern kann, den betroffenen abgestellten Beamten oder abgeordneten nationalen Sachverständigen sofort von der Tätigkeit der Frontex abzuziehen, wenn der Mitgliedstaat die Durchführung eines Disziplinarverfahrens nicht gestattet, und – wenn nötig – die Person aus dem Pool der abgestellten Beamten abziehen kann;
24. fordert den Exekutivdirektor von Frontex auf, den Ausschluss eines Beamten, der Grundrechte verletzt hat, von der Teilnahme an Einsätzen oder Pilotprojekten von Frontex in Erwägung zu ziehen; hebt hervor, dass dies auch für einzelstaatliche Beamte aus Partnerländern, die an Frontex-Operationen als Teil von Arbeitsvereinbarungen teilnehmen, gelten sollte;
25. ist der Ansicht, dass die Möglichkeit der Beendigung finanzieller Unterstützung durch die Mitgliedstaaten für gemeinsamen Operationen und die Suspendierung eines Mitgliedstaats von gemeinsamen Operationen im Fall schwerer anhaltender Grundrechtsverletzungen geprüft werden sollte; ist ferner der Ansicht, dass – unbeschadet des Ziels, Leben zu retten – im Fall schwerer oder anhaltender Grundrechtsverletzungen über die Einstellung und letztlich Beendigung einer Operation entschieden werden sollte;
26. ist der Ansicht, dass klare Kriterien zu der Frage festgelegt werden sollten, wann Frontex-Operationen beendet werden sollten, und zwar nach Empfehlungen des beratenden Forums, des Grundrechtsbeauftragten und anderer einschlägiger Akteure und nichtstaatlicher Organisationen wie die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte, UNHCR oder die Internationale Organisation für Migration;
27. betont, dass der Mechanismus für Individualbeschwerden nicht dazu gedacht sein sollte, zusätzliche Rechte des Zugangs zur Strafgerichtsbarkeit für die Personen, die eine Beschwerde einreichen, zu schaffen; verweist darauf, dass strafrechtliche Ermittlungen von dem Mitgliedstaat, in dem die Operationen stattfinden, durchgeführt werden müssen;
Allgemeine Erwägungen
28. ist der Ansicht, dass ein Mechanismus für Individualbeschwerden nur dann wirksam sein kann, wenn mögliche Beschwerdeführer wie auch die an den Frontex-Operationen beteiligte Beamte sich des Individualbeschwerderechts durch eine wirksame und geschlechtsspezifische Informationskampagne bewusst sind, die in den Amtssprachen der EU als auch in den von den Migranten und Asylsuchenden verstandenen Sprachen oder in den Sprachen, von denen vernünftigerweise angenommen werden kann, dass sie verstanden werden, durchgeführt werden sollte; ist der Auffassung, dass es durch diese Informationskampagne und eine gut strukturierte Zulässigkeitsprüfung für Beschwerden möglich sein sollte, die Zahl der möglichen unzulässigen Beschwerden deutlich zu begrenzen; stellt fest, dass die Rückkehrer vor den Rückführungsaktionen über ihre Rechte, einschließlich des Beschwerderechts informiert werden sollten;
29. ist der Ansicht, dass ein Mechanismus für Individualbeschwerden sowohl wirksam als auch transparent sein sollte; betont, dass das Büro des Grundrechtsbeauftragten angemessen ausgestattet und über genügend Personal verfügen muss, um die eingegangenen Beschwerden zu bearbeiten, und fordert zusätzliche Mittel für diesen Zweck;
30. ist der Auffassung, dass die Beschreibung der dem Grundrechtsbeauftragten zugewiesenen Aufgaben zu beschränkt und zu ungenau formuliert ist; stellt fest, dass die Aufgaben des Grundrechtsbeauftragten derzeit nur in einer Stellenausschreibung beschrieben sind; empfiehlt, Vorschriften über die Aufgaben des Grundrechtsbeauftragten in die anstehende Überarbeitung der Frontex-Verordnung aufzunehmen;
31. ist der Ansicht, dass zur Verbesserung der Transparenz, Rechenschaftspflicht und Effizienz von Frontex sowie für die Ermöglichung einer gründlichen Untersuchung von Individualbeschwerden dem Parlament regelmäßig über die Nutzung von Mitteln durch Frontex berichtet und diese auf der Website von Frontex öffentlich zugänglich gemacht werden sollte,
32. begrüßt die Bereitschaft der Europäischen Bürgerbeauftragten, der Mitglieder des Europäisches Verbindungsnetzes der Bürgerbeauftragten mit der Zuständigkeit für Grundrechte und des Frontex-Konsultationsforums, Frontex bei der Einrichtung und Umsetzung eines Mechanismus für Individualbeschwerden zu unterstützen; fordert Frontex auf, bewährten Verfahren anderer europäischen Einrichtungen wie der Europäischen Investitionsbank in enger Zusammenarbeit mit der Europäischen Bürgerbeauftragten zu folgen;
33. empfiehlt, dass Frontex und die Europäische Bürgerbeauftragte eine enge Zusammenarbeit etablieren, um den Schutz von Personen vor möglichen Missständen in der Verwaltungstätigkeit in Bezug auf die Aktivitäten von Frontex zu verbessern, auch in Fällen, in denen die Agentur außerhalb der Außengrenzen der EU durch Arbeitsvereinbarungen tätig wird;
34. fordert die Mitgliedstaaten und die Partnerländer, die mit Frontex Arbeitsvereinbarungen abgeschlossen haben, auf, wirksam mit der Agentur zusammenzuarbeiten, um einen ordnungsgemäßen Ablauf des Beschwerdeverfahrens zu gewährleisten; fordert Frontex auf, den Mitgliedstaaten und den betreffenden Drittländern technische Unterstützung bereitzustellen, um die Wirksamkeit des Mechanismus zu sichern;
35. betont die Notwendigkeit besonderen Schutzes unbegleiteter Minderjähriger, Frauen, die aufgrund ihres Geschlechts verfolgt werden, lesbischer, schwuler, bi-, trans- und intersexueller und anderer schutzbedürftiger Personen; empfiehlt, dass Frontex zu diesem Zweck gegebenenfalls die relevanten EU-Agenturen konsultieren sollte;
36. fordert Frontex auf, öffentlich zugängliche Informationen über das Beschwerdeverfahren im Rahmen ihres allgemeinen Jahresberichts bereitzustellen; empfiehlt, die Zahl der eingegangenen Beschwerden, die Arten der Grundrechtsverletzungen, die betroffenen Frontex-Operationen und die von Frontex ergriffenen Folgemaßnahmen anzugeben; stellt fest, dass diese Informationen Frontex helfen würden, mögliche Unzulänglichkeiten festzustellen und ihre Arbeitsmethoden zu verbessern;
37. empfiehlt, Vorschriften über den Mechanismus für Individualbeschwerden in die anstehende Überarbeitung der Frontex-Verordnung aufzunehmen;
38. beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat, der Kommission, der Europäischen Bürgerbeauftragten und den nationalen Parlamenten sowie Frontex zu übermitteln.
ANNEX: LETTER FROM THE SUBCOMMITTEE ON HUMAN RIGHTS
DG EXPO-DROI D(2015)53762
Mr Claude Moraes
Chair of the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs
ASP 13G205
Ms Cecilia Wikström
Chair of the Committee on Petitions
ASP 08G201
Subject: Subject: Joint LIBE/PETI Report on the Special Report of the European Ombudsman in own-initiative inquiry OI/5/2102/BEH-MHZ concerning Frontex (2014/2215(INI))
Dear Chairs,
Human rights, democracy and the rule of law are issues central to the Lisbon Treaty and a declared objective of the Common Foreign and Security Policy (CFSP). A human rights-based approach to EU migration policy is key to achieving this objective, while addressing the root causes of migration such as poverty, war and grave human rights violations in countries of origin and transit should be a priority.
The protection of the human rights of migrants/refugees/asylum seekers must be respected without discrimination, independently of their administrative status and circumstances. Human rights are not something reserved exclusively for registered citizens of a country.
Due to time and procedural constraints the Subcommittee on Human Rights is not able to deliver a formal opinion on the above Report, which we believe adequately covers most of the pressing issues. On behalf of the Subcommittee we would, however, like to offer a few comments for your consideration and highlight some of our concerns.
1. The Subcommittee on Human Rights (DROI) welcomes the Special Report of the European Ombudsman in own-initiative inquiry OI/5/2102/BEH-MHZ concerning Frontex which includes the recommendation that an individual complaints mechanism be set up and implemented.
2. The role of Frontex goes well beyond border control and migration management: saving lives must be part and parcel of its mission. Frontex activities have many human rights implications, particularly when intercepting irregular migrants, asylum seekers and refugees at borders or at sea, and DROI recommends that further provisions to address these issues be included in the review of the Frontex Regulation.
…/…
3. DROI acknowledges Frontex's support to Member States in coordinating the influx of migrants at the EU's external borders during the current migration crisis. We also welcome the actions and measures taken by Frontex to draw up a Fundamental Rights Strategy, appoint a Fundamental Rights Officer and establish a Consultative Forum on fundamental rights. Frontex, like all EU agencies, is indeed bound by the provisions of the Charter of Fundamental Rights and other relevant EU laws and must assume its responsibility with respect to human rights in joint operations.
4. The complexity of the relations and responsibilities between Member States, migration officers, the host Member State border officers and Frontex's personnel does not facilitate the implementation of a mechanism for complaints in the case of violations of the human rights of migrants. This situation should be clarified in accordance with relevant Union law and obligations related to access to the international protection of fundamental rights. The scope of Frontex's accountability should be better defined to ensure this specific responsibility while also taking account of the principle of subsidiarity.
5. The revised Frontex Regulation should include a mandatory requirement for all Frontex operations to be reported on to EU institutions from the perspective of compliance with international provisions with regard to the situation of persons in need of international protection. Incidents during operations should be duly documented, and we commend the setting-up of an incident reporting system by Frontex. Member States and the European Commission should provide Frontex with the necessary additional resources for handling the complaints received and also increase the independence, means and powers of the Fundamental Rights Officer.
We trust you will be able to take these points into account in your overall considerations and include them in the motion for a resolution.
Yours sincerely,
Elmar Brok Elena Valenciano
ERGEBNIS DER SCHLUSSABSTIMMUNGIM FEDERFÜHRENDEN AUSSCHUSS
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Datum der Annahme |
23.11.2015 |
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Ergebnis der Schlussabstimmung |
+: –: 0: |
62 11 6 |
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Mitglieder |
Marina Albiol Guzmán, Martina Anderson, Beatriz Becerra Basterrechea, Malin Björk, Michał Boni, Caterina Chinnici, Pál Csáky, Miriam Dalli, Cornelia Ernst, Rosa Estaràs Ferragut, Eleonora Evi, Tanja Fajon, Laura Ferrara, Monika Flašíková Beňová, Lorenzo Fontana, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sylvie Goddyn, Ana Gomes, Daniel Hannan, Monika Hohlmeier, Brice Hortefeux, Filiz Hyusmenova, Sophia in ‘t Veld, Iliana Iotova, Peter Jahr, Eva Joly, Timothy Kirkhope, Jude Kirton-Darling, Barbara Kudrycka, Marju Lauristin, Juan Fernando López Aguilar, Monica Macovei, Vicky Maeijer, Edouard Martin, Barbara Matera, Roberta Metsola, Louis Michel, József Nagy, Péter Niedermüller, Julia Pitera, Gabriele Preuß, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Helga Stevens, Yana Toom, Traian Ungureanu, Marie-Christine Vergiat, Harald Vilimsky, Udo Voigt, Jarosław Wałęsa, Josef Weidenholzer, Cecilia Wikström, Kristina Winberg, Tatjana Ždanoka, Tomáš Zdechovský |
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellvertreter |
Laura Agea, Daniel Dalton, Elisabetta Gardini, Michela Giuffrida, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Petra Kammerevert, Ska Keller, Kostadinka Kuneva, Jean Lambert, Jérôme Lavrilleux, Jeroen Lenaers, Angelika Mlinar, Victor Negrescu, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Demetris Papadakis, Salvatore Domenico Pogliese, Josep-Maria Terricabras, Axel Voss |
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellv. (Art. 200 Abs. 2) |
David Casa, Birgit Collin-Langen, Jude Kirton-Darling, Dieter-Lebrecht Koch, Angelika Niebler, Igor Šoltes |
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SCHLUSSABSTIMMUNG IN NAMENTLICHER ABSTIMMUNGIM FEDERFÜHRENDEN AUSSCHUSS
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62 |
+ |
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ALDE |
Beatriz Becerra Basterrechea, Filiz Hyusmenova, Sophia in 't Veld, Louis Michel, Angelika Mlinar, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Yana Toom, Cecilia Wikström |
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EFDD |
Laura Agea, Eleonora Evi, Laura Ferrara |
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EPP |
Michał Boni, David Casa, Birgit Collin-Langen, Pál Csáky, Rosa Estaràs Ferragut, Elisabetta Gardini, Monika Hohlmeier, Brice Hortefeux, Peter Jahr, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Dieter-Lebrecht Koch, Barbara Kudrycka, Jérôme Lavrilleux, Jeroen Lenaers, Barbara Matera, Roberta Metsola, József Nagy, Angelika Niebler, Julia Pitera, Salvatore Domenico Pogliese, Csaba Sógor, Traian Ungureanu, Axel Voss, Jarosław Wałęsa, Tomáš Zdechovský |
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GREENS/EFA |
Eva Joly, Ska Keller, Jean Lambert, Judith Sargentini, Igor Šoltes, Josep-Maria Terricabras, Tatjana Ždanoka |
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S&D |
Caterina Chinnici, Monika Flašíková Beňová Miriam Dalli, Tanja Fajon, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Michela Giuffrida, Ana Gomes, Iliana Iotova, Petra Kammerevert, Jude Kirton-Darling, Marju Lauristin, Juan Fernando López Aguilar, Edouard Martin, Victor Negrescu, Péter Niedermüller, Demetris Papadakis, Gabriele Preuß, Birgit Sippel, Josef Weidenholzer |
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11 |
- |
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ECR |
Daniel Dalton, Daniel Hannan, Timothy Kirkhope, Monica Macovei, Helga Stevens |
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EFDD |
Kristina Winberg |
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EFN |
Lorenzo Fontana, Sylvie Goddyn, Vicky Maeijer, Harald Vilimsky |
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NI |
Udo Voigt |
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6 |
0 |
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GUE/NGL |
Marina Albiol Guzmán, Martina Anderson, Malin Björk, Cornelia Ernst, Kostadinka Kuneva, Marie-Christine Vergiat |
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Erklärung der benutzten Zeichen:
+ : dafür
- : dagegen
0 : Enthaltung