Postup : 2015/0135(NLE)
Průběh na zasedání
Stadia projednávání dokumentu : A8-0191/2016

Předložené texty :

A8-0191/2016

Rozpravy :

Hlasování :

PV 08/06/2016 - 12.7
Vysvětlení hlasování

Přijaté texty :

P8_TA(2016)0259

PRŮBĚŽNÁ ZPRÁVA     
PDF 658kWORD 143k
30.5.2016
PE 580.550v02-00 A8-0191/2016

o návrhu rozhodnutí Rady o ratifikaci členskými státy a jejich přistoupení v zájmu Evropské unie k Protokolu z roku 2010 k Mezinárodní úmluvě

o odpovědnosti a náhradě za škodu v souvislosti s přepravou nebezpečných

a škodlivých látek po moři, s výjimkou aspektů týkajících se justiční spolupráce v občanských věcech

(13806/2015 – C8-0410/2015 – 2015/0135(NLE))

Výbor pro právní záležitosti

Zpravodaj: Pavel Svoboda

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU
 VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ
 STANOVISKO VÝBORU PRO PRÁVNÍ ZÁLEŽITOSTI K PRÁVNÍMU ZÁKLADU
 VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍV PŘÍSLUŠNÉM VÝBORU

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o návrhu rozhodnutí Rady o ratifikaci členskými státy a jejich přistoupení v zájmu Evropské unie k Protokolu z roku 2010 k Mezinárodní úmluvě o odpovědnosti a náhradě za škodu v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři, s výjimkou aspektů týkajících se justiční spolupráce v občanských věcech

(13806/2015 – C8-0410/2015 – 2015/0135(NLE))

Evropský parlament,

–  s ohledem na návrh rozhodnutí Rady (13806/2015),

–  s ohledem na žádost o souhlas, kterou Rada předložila v souladu s čl. 100 odst. 2 a čl. 218 odst. 6 písm. a) bodem v) Smlouvy o fungování Evropské unie (C8-0410/2015),

–  s ohledem na čl. 3 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie,

–  s ohledem na stanovisko Soudního dvora ze dne 14. října 2014(1),

–  s ohledem na Mezinárodní úmluvu o odpovědnosti a náhradě za škodu v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři z roku 1996 („úmluva HNS z roku 1996“),

–  s ohledem na Protokol z roku 2010 k úmluvě HNS z roku 1996 („úmluva HNS z roku 2010“),

–  s ohledem na návrh rozhodnutí Rady (COM(2015)0304),

–  s ohledem na rozhodnutí Rady 2002/971/ES ze dne 18. listopadu 2002, kterým se členské státy zmocňují, aby v zájmu Společenství ratifikovaly úmluvu HNS z roku 1996 nebo aby k této úmluvě přistoupily(2),

–  s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí („směrnice o odpovědnosti za životní prostředí“)(3),

–  s ohledem na prohlášení Komise k zápisům ze schůzí Výboru stálých zástupců a Rady konaných dne 20. listopadu a 8. prosince 2015(4),

–  s ohledem na dokument odvětví námořní dopravy ze dne 18. září 2015, v němž jsou členské státy naléhavě vyzvány k co nejrychlejší ratifikaci Protokolu z roku 2010 k úmluvě HNS nebo k přistoupení k tomuto protokolu v souladu s přístupem navrhovaným Komisí(5),

–  s ohledem na závěrečnou zprávu ze dne 19. února 2014 vypracovanou společností BIO Intelligence Service pro Evropskou komisi pod názvem „Studie účinnosti směrnice o odpovědnosti za životní prostředí: oblast působnosti a výjimky“(6),

–  s ohledem na informativní poznámku právní služby Evropského parlamentu ze dne 11. února 2016 týkající se právního základu výše uvedeného návrhu rozhodnutí Rady (SJ-0066/16) a na následné stanovisko ve formě dopisu o vhodném právním základu pro daný návrh rozhodnutí, jež bylo přijato Výborem pro právní záležitosti dne 19. února 2016(7),

–  s ohledem na čl. 99 odst. 3 jednacího řádu,

–  s ohledem na průběžnou zprávu Výboru pro právní záležitosti (A8-0191/2016),

A.  vzhledem k tomu, že cílem úmluvy HNS z roku 2010 je zajistit odpovědnost a poskytnout přiměřenou, rychlou a účinnou náhradu ztrát či škody způsobené osobám, na majetku či na životním prostředí v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři prostřednictvím zvláštního mezinárodního kompenzačního fondu HNS;

B.  vzhledem k tomu, že úmluva na jedné straně usiluje o zavedení zásady „znečišťovatel platí“ a také zásad prevence a obezřetnosti, podle nichž je třeba přijmout preventivní opatření v případě možné škody na životním prostředí, a spadá tak do rámce obecných zásad a působnosti politiky Unie v oblasti životního prostředí, a na druhé straně o regulaci otázek souvisejících se škodami způsobenými námořní dopravou a o předcházení těmto škodám a jejich minimalizaci, a tudíž spadá do oblasti působnosti dopravní politiky Unie;

C.  vzhledem k tomu, že podle návrhu Komise (COM(2015)0304) by tak v důsledku uzavření úmluvy HNS z roku 2010 došlo k překrytí oblasti působnosti této úmluvy s pravidly směrnice o odpovědnosti za životní prostředí;

D.  vzhledem k tomu, že se oblast působnosti úmluvy HNS z roku 2010 překrývá s oblastí působnosti směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, pokud jde o škodu na životním prostředí, jež byla způsobena na území a v námořních vodách spadajících do soudní příslušnosti smluvního státu, dále o škodu způsobenou znečištěním životního prostředí ve výlučné ekonomické zóně nebo v rovnocenné oblasti (do 200 námořních mil od základních linií) smluvního státu nebo o preventivní opatření, která mají takové škodě předcházet nebo ji minimalizovat;

E.  vzhledem k tomu, že úmluva HNS z roku 2010 stanoví objektivní odpovědnost vlastníka lodi za jakoukoli škodu, jež vznikne v důsledku přepravy nebezpečných a škodlivých látek po moři a na niž se vztahuje tato úmluva, stejně jako povinnost uzavřít pojištění nebo mít jinou finanční záruku k pokrytí odpovědnosti za škodu podle této úmluvy, a zakazuje za tímto účelem jakékoli další nároky vůči vlastníkovi lodi vyjma nároků vznesených v souladu s touto úmluvou (čl. 7 odst. 4 a 5);

F.  vzhledem k tomu, že tak existuje mezi směrnicí o odpovědnosti za životní prostředí a úmluvou HNS z roku 2010 riziko potenciálního konfliktu, přičemž toto riziko lze odvrátit prostřednictvím čl. 4 odst. 2 dané směrnice, který stanoví, že „tato směrnice se nevztahuje na škody na životním prostředí ani na jakoukoli bezprostřední hrozbu takových škod, které vznikly při události, za kterou spadá odpovědnost a náhrada škody do oblasti působnosti některé mezinárodní úmluvy uvedené v příloze IV, včetně jejich případných změn, platných v dotčeném členském státě“;

G.  vzhledem k tomu, že směrnice o odpovědnosti za životní prostředí tak ze své oblasti působnosti vylučuje škody na životním prostředí či bezprostřední nebezpečí těchto škod, na které se vztahuje úmluva HNS z roku 2010, jakmile tato úmluva vstoupí v platnost, a pokud všechny členské státy neratifikují ve stejném časovém rámci úmluvu HNS z roku 2010 či k ní nepřistoupí, hrozí vznik roztříštěného právního prostředí, v němž některé členské státy budou podléhat úmluvě HNS z roku 2010 a jiné směrnici o odpovědnosti za životní prostředí; tato situace povede k rozdílným podmínkám pro oběti znečištění, např. pobřežní komunity, rybáře atd., a byla by rovněž v rozporu se smyslem úmluvy HNS z roku 2010;

H.  vzhledem k tomu, že základní zásady, na nichž jsou vystavěny úmluvy Mezinárodní námořní organizace, jsou rovněž základem úmluvy HNS z roku 2010, přičemž těmito zásadami jsou objektivní odpovědnost vlastníka lodi, povinné pojištění k pokrytí škod způsobených třetím stranám, právo osob, které utrpěly škodu, vznést nárok přímo proti pojistiteli, omezení odpovědnosti a v případě ropných a nebezpečných a škodlivých látek zvláštní fond náhrad, který se využívá k náhradě škod, pokud překročí meze odpovědnosti vlastníka lodi;

I.  vzhledem k tomu, že je v zájmu Unie jako celku, aby měla homogenní režim odpovědnosti, jenž by se vztahoval na škody způsobené přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři;

J.  vzhledem k tomu, že není zcela jasné, zda čl. 4 odst. 2 směrnice o odpovědnosti za životní prostředí znamená, že v členském státě, který ratifikoval úmluvu HNS z roku 2010, je uplatňování výše uvedené směrnice znemožněno, či zda se toto znemožnění omezuje na rozsah, ve kterém spadá odpovědnost či náhrada škody do oblasti působnosti dané úmluvy;

K.  vzhledem k tomu, že úmluva HNS z roku 2010 představuje režim pro poskytování náhrad, a má tak méně dalekosáhlé důsledky než směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, pokud jde o zřízení režimu, který ukládá provozovatelům povinnost, aby předcházeli bezprostředním hrozbám škod na životním prostředí nebo napravovali škody, ke kterým již došlo, a nařizuje příslušným orgánům, aby tyto povinnosti provozovatelům ukládaly;

L.  vzhledem k tomu, že na rozdíl od směrnice o odpovědnosti za životní prostředí nelze podle úmluvy HNS z roku 2010 přiznat žádnou náhradu za škodu neekonomického charakteru;

M.  vzhledem k tomu, že směrnice o odpovědnosti za životní prostředí neukládá provozovatelům povinnost finanční záruky s cílem zajistit, aby měli finanční prostředky na prevenci a nápravu škod na životním prostředí, pokud členský stát nepřijal přísnější ustanovení, než jsou obsažena v této směrnici;

N.  vzhledem k tomu, že úmluva HNS z roku 2010 stanoví pro vlastníka jasnou povinnost uzavřít pojištění nebo mít jinou finanční záruku k pokrytí jeho odpovědnosti za škodu spadající do oblasti působnosti této úmluvy;

O.  vzhledem k tomu, že úmluvy Mezinárodní námořní organizace obsažené v příloze IV směrnice o odpovědnosti za životní prostředí prokázaly svou účinnost, neboť se jim podařilo vytvořit rovnováhu mezi environmentálními a obchodními zájmy prostřednictvím jednoznačného stanovení odpovědnosti tak, že v podstatě nejsou pochybnosti o tom, která ze stran je odpovědná, a prostřednictvím vytvoření mechanismů povinného pojištění a rychlého odškodnění, které se neomezují pouze na škody na životním prostředí;

1.  žádá Radu a Komisi, aby zohlednily následující doporučení:

i)  zaručit dodržování zásady svěření pravomocí Unie podle čl. 5 odst. 1 SEU a ustálené judikatury Soudního dvora, která stanoví, že se „volba právního základu aktu Evropské unie musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah aktu“(8);

ii)  přijmout proto stanovisko ve formě dopisu ze dne 19. února 2016 přijaté Výborem pro právní záležitosti, v němž se uvádí, že:

u navrhovaného rozhodnutí Rady, jehož cílem je zmocnit členské státy k ratifikaci protokolu z roku 2010 k úmluvě HNS nebo k přistoupení k němu jménem Unie, a tudíž jim umožnit, aby byly touto úmluvou vázány, a vzhledem dále k tomu, že tato úmluva nepokrývá jen případy škody na životním prostředí (které vedou k uplatnění zásady, podle níž by měla být učiněna preventivní opatření, a zásady „znečišťovatel platí“), ale také škody jiné než environmentální povahy, přičemž se vždy jedná o škodu vzniklou v souvislosti s přepravou určitých látek po moři, představují vhodný právní základ čl. 100 odst. 2, čl. 192 odst. 1 a čl. 218 odst. 6 písm. a) bod v) SFEU.“;

iii)  zajistit, aby jednotnost, úplnost a účinnost společných pravidel Unie nebyla negativně ovlivněna mezinárodními závazky přijatými na základě ratifikace úmluvy HNS z roku 2010 či přistoupení k této úmluvě v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora(9);

iv)  věnovat v tomto ohledu větší pozornost skutečnosti, že se oblast působnosti směrnice o odpovědnosti za životní prostředí překrývá s oblastí působnosti úmluvy HNS z roku 2010, pokud jde o škodu na životním prostředí, jež byla způsobena na území a v námořních vodách spadajících do soudní příslušnosti smluvního státu, dále o škodu způsobenou znečištěním životního prostředí ve výlučné ekonomické zóně nebo v rovnocenné oblasti (do 200 námořních mil od základních linií) smluvního státu nebo o preventivní opatření, která mají takové škodě předcházet nebo ji minimalizovat (preventivní opatření, primární náprava a doplňková náprava);

v)  zajistit, aby možnost konfliktu mezi směrnicí o odpovědnosti za životní prostředí a úmluvou HNS z roku 2010 byla omezena na minimum, a to přijetím veškerých vhodných opatření k zajištění toho, aby členské státy, které úmluvu ratifikovaly či k ní přistoupily, v souladu s čl. 4 odst. 2 a přílohou IV směrnice o odpovědnosti za životní prostředí plně dodržovaly ustanovení o výlučnosti podle čl. 7 odst. 4 a 5 úmluvy HNS z roku 2010, na základě kterých nelze vůči vlastníkovi lodi uplatňovat žádné další nároky vyjma nároků vznesených v souladu s touto úmluvou;

vi)  zajistit snížení rizika vytvoření a upevnění znevýhodnění v hospodářské soutěži pro státy, které jsou připraveny přistoupit k úmluvě HNS z roku 2010, oproti státům, které si přejí tento proces odložit a řídit se nadále pouze směrnicí o odpovědnosti za životní prostředí;

vii)  zajistit odstranění trvalé souběžné existence dvou režimů odpovědnosti v námořní dopravě – režimu Unie a mezinárodního režimu –, která by vedla k roztříštěnosti právních předpisů Unie a mimoto ohrozila jednoznačné stanovení odpovědnosti a mohla vést ke zdlouhavým a nákladným soudním řízením na úkor obětí a odvětví námořní dopravy;

viii)  zajistit v této souvislosti, aby byly členské státy jasně povinovány přijmout všechna opatření nezbytná k dosažení konkrétního výsledku, totiž ratifikovat úmluvu HNS z roku 2010 nebo k ní přistoupit v přiměřeném časovém rámci, který by neměl být delší než dva roky od data vstupu rozhodnutí Rady v platnost;

2.  uzavírá, že by tato průběžná zpráva byla další možností pro Radu a Komisi, jak se zabývat doporučeními uvedenými v bodě 1;

3.  pověřuje svého předsedu, aby požádal o další projednání s Komisí a Radou;

4.  pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě a Komisi, jakož i vládám a parlamentům členských států.

(1)

Stanovisko Soudního dvora ze dne 14. října 2014, 1/13, ECLI:EU:C:2014:2303.

(2)

Úř. věst. L 337, 13.12.2002, s. 55.

(3)

Úř. věst. L 143, 30.4.2004, s. 56.

(4)

Poznámka k bodu 13142/15.

(5)

Dostupný na internetu na adrese: http://www.ics-shipping.org/docs/default-source/Submissions/EU/hazardous-and-noxious-substances.pdf.

(6)

Dostupná na internetu na adrese: http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/BIO%20ELD%20Effectiveness_report.pdf.

(7)

PE576.992

(8)

Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. července 2012, Evropský parlament v. Rada Evropské unie, C-130/10, ECLI:EU:C:2012:472, bod 42.

(9)

Stanovisko Soudního dvora ze dne 19. března 1993, 2/91, ECLI:EU:C:1993:106, bod 25; rozsudek Soudního dvora ze dne 5. listopadu 2002, Komise Evropských společenství v. Dánské království, C-467/98, ECLI:EU:C:2002:625, bod 82; stanovisko Soudního dvora ze dne 7. února 2006, 1/03, ECLI:EU:C:2006:81, body120 a 126; stanovisko Soudního dvora ze dne 14. října 2014, 1/13, ECLI:EU:C:2014:2303.


VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

Dne 17. prosince 2015 obdržel Parlament dopis, ve kterém je žádán o souhlas s návrhem rozhodnutí Rady o ratifikaci členskými státy a jejich přistoupení jménem Unie k Protokolu z roku 2010 k úmluvě HNS.(1) Vzhledem k neexistenci doložky o organizacích regionální hospodářské integrace v textu úmluvy nebo protokolu by tuto mezinárodní dohodu měly jménem Unie uzavřít členské státy, a to po obdržení zmocnění Rady a souhlasu Evropského parlamentu na základě návrhu Komise (čl. 218 odst. 6 písm. a) SFEU). Zpravodaj navrhuje průběžnou zprávu s cílem usilovat o pozitivní výsledek společně s Radou a Komisí. Domnívá se, že by nebylo vhodné, aby Parlament udělil svůj souhlas dříve, než bude zajištěna jednotnost, úplnost a účinnost práva Unie, jakož i základní zásada svěření pravomocí EU.

Mezinárodní úmluva o odpovědnosti a náhradě za škodu v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři z roku 1996 je poslední úmluvou Mezinárodní námořní organizace (IMO) zabývající se odpovědností a náhradou škod plynoucích z přepravy nebezpečných a škodlivých látek po moři, včetně zkapalněného zemního plynu (LNG) a zkapalněného ropného plynu (LPG), která dosud nebyla ratifikována. IMO získala zkušenosti s podobnými mezinárodními režimy upravujícími odpovědnost za škody, které vznikly v důsledku jiných činností námořní dopravy, jako je přeprava ropy tankery, a přijala tuto mezinárodní dohodu ve znění Protokolu z roku 2010 k úmluvě HNS, aby systém úmluv o odpovědnosti v námořní dopravě doplnila o specializovaný nástroj. Úmluva HNS z roku 1996 ani Protokol z roku 2010 k úmluvě HNS nevstoupily dosud v platnost.

Úmluva HNS z roku 2010 stanoví objektivní odpovědnost vlastníka lodi, která přepravuje nebezpečné a škodlivé látky, za jakoukoli škodu, která vznikne v důsledku události související s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři a na palubě této lodi. Z objektivní odpovědnosti vlastníka, jež je spojena s jeho povinností uzavřít pojištění nebo mít jinou finanční záruku k pokrytí jeho odpovědnosti za škodu v rámci této úmluvy, existují omezené výjimky. Co je důležitější, zřizuje se zvláštní fond náhrad, jehož účelem je uhrazení náhrady jakékoli osobě, jež utrpěla škodu v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři, pokud tato osoba nemohla dostat úplnou a odpovídající náhradu škody od vlastníka lodi a jeho pojistitele. Celková výše dostupné náhrady činí 250 milionů zúčtovacích jednotek (přibližně 310 milionů EUR v dnešních směnných kurzech); tato částka vychází z propracovaného systému příspěvků, které do fondu HNS platí v každém smluvním státě osoby přijímající nebezpečné a škodlivé látky.

Jak úmluva HNS z roku 1996, tak úmluva HNS z roku 2010 se překrývají v oblasti působnosti se směrnicí 2004/35/ES o odpovědnosti provozovatelů pracovní činnosti(2), včetně námořní dopravy, jestliže i) škoda na životním prostředí byla způsobena na území, včetně teritoriálního moře, smluvního státu, ii) škoda byla způsobena znečištěním životního prostředí ve výlučné ekonomické zóně smluvního státu nebo rovnocenné oblasti (až 200 námořních mil od základních linií) a iii) jsou dotčena „preventivní opatření, ať jsou přijata kdekoli, která mají takové škodě předcházet nebo ji minimalizovat“.

V současnosti neexistuje v rámci směrnice o odpovědnosti za životní prostředí žádný prostředek k poskytnutí náhrady obětem, pokud škoda překročí omezení odpovědnosti vlastníka lodi. Kromě toho ve stávajícím právním rámci EU chybí požadavek povinného pojištění, zatímco úmluva tuto povinnost vlastníka lodi konkrétně stanoví společně s právem osob vznášejících nároky přímo proti pojistiteli.

S ohledem na tyto skutečnosti se zpravodaj domnívá, že uzavření Protokolu z roku 2010 k úmluvě HNS zajistí jednotné uplatňování pravidel o odpovědnosti a náhradě škody vzniklé v souvislosti s událostmi způsobenými loděmi, jež přepravují nebezpečné a škodlivé látky po moři napříč EU. Zajistí rovněž, že budou k dispozici dostatečné finanční prostředky na poskytnutí náhrady obětem těchto událostí.

Vzhledem k tomu, že termín „škoda vzniklá znečištěním“ v úmluvě HNS z roku 2010 je užší než termín „škody na životním prostředí“ ve směrnici o odpovědnosti za životní prostředí, a proto by řešení událostí spojených s nebezpečnými a škodlivými látkami podle směrnice o odpovědnosti za životní prostředí otevřelo možnost náhrady čistě environmentálních škod, domnívá se zpravodaj, že by uplatnění směrnice o odpovědnosti za životní prostředí na události, ně něž se vztahuje úmluva HNS z roku 2010, znamenalo faktické zamítnutí přístupu IMO ze strany EU, což by mělo značné nepříznivé dopady.

Konkrétně by nebyly právní předpisy EU závazné pro země, které nejsou členy EU, včetně těch, jež jsou hlavními státy vlajky, což by mohlo být problematické, kdykoli by bylo nutné řešit nároky plynoucí z úniků nebezpečných a škodlivých látek mezinárodního rozsahu. Navíc by bylo možné představit si scénář, kdy by sousední země členských států EU byly smluvními stranami úmluvy HNS z roku 2010 (úmluvu již podepsaly Norsko a Turecko) a došlo by k události postihující jak členský stát EU, tak sousední zemi – v takovém případě by osoby vznášející nároky a vlastníci lodí podléhali různým (a vzájemně protichůdným) režimům.

Zpravodaj je proto toho názoru, že k zajištění jednotného uplatňování pravidel o odpovědnosti a náhradě za škody vzniklé v souvislosti s událostmi způsobenými loděmi, jež přepravují po moři napříč EU nebezpečné a škodlivé látky, je lepší mezinárodní režim, nikoli regionální řešení, a to vzhledem k charakteru námořní dopravy, jež je celosvětovou obchodní činností s přeshraničními dopady.

Zpravodaj se s ohledem na značný podíl nebezpečných a škodlivých látek v námořní nákladní dopravě, na celosvětový charakter námořní dopravy, jakož i na přeshraniční dopady, které události spojené s takovýmto nákladem většinou mívají, domnívá, že je v zájmu Unie jako celku, aby měla homogenní režim odpovědnosti, jenž by se vztahoval na škody na životním prostředí způsobené přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři, jehož je možné docílit pouze tehdy, pokud budou doporučení Parlamentu řádně projednána Radou a Komisí.

Zpravodaj zdůrazňuje, že by stávající průběžná zpráva neměla být vnímána jako překážka zřízení jednotného režimu odpovědnosti, ale jako snaha o zajištění toho, aby byl tento režim ustaven co nejefektivnějším a nejspravedlivějším způsobem, aniž by byla poškozena jednotnost, úplnost a účinnost společných pravidel v právních předpisech EU a aniž by byly vytvořeny nepřiměřeně rozdílné podmínky pro oběti znečištění (např. pobřežní komunity, rybáře atd.) a odvětví námořní dopravy.

Zpravodaj proto chce zahájit dialog s Radou a Komisí za účelem vypracování soudržné politiky EU v oblasti odpovědnosti a náhrad za škody na životním prostředí způsobené přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři.

(1)

SGS15/14574 týkající se rozhodnutí 13806/15.

(2)

Úř. věst. L 143, 30.4.2004, s. 56.


STANOVISKO VÝBORU PRO PRÁVNÍ ZÁLEŽITOSTI K PRÁVNÍMU ZÁKLADU

Pan Pavel Svoboda

předseda

Výbor pro právní záležitosti

BRUSEL

Věc:  Stanovisko k právnímu základu návrhu rozhodnutí Rady o ratifikaci ze strany členských států a jejich přistoupení v zájmu Unie k Protokolu z roku 2010 k Mezinárodní úmluvě o odpovědnosti a náhradě za škodu v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři, s výjimkou aspektů týkajících se justiční spolupráce v občanských věcech [2015/0135 (NLE) – 13806/2015 – C8-0410/2015]

Vážený pane předsedo,

dopisem ze dne 17. prosince 2015 požádala Rada Parlament o udělení souhlasu s výše uvedeným návrhem rozhodnutí Rady.(1) Vzhledem ke změně právního základu tohoto návrhu ze strany Rady se Výbor pro právní záležitosti (který je rovněž příslušný pro oblast, jíž se návrh rozhodnutí týká) na své schůzi konané dne 28. ledna 2016 rozhodl, že na základě čl. 39 odst. 2 jednacího řádu vypracuje stanovisko z vlastního podnětu k otázce vhodnosti právního základu tohoto návrhu rozhodnutí Rady.

Dne 22. června 2015 Komise předložila Radě návrh rozhodnutí Rady o ratifikaci ze strany členských států a jejich přistoupení v zájmu Unie k Protokolu z roku 2010 k Mezinárodní úmluvě o odpovědnosti a náhradě za škodu v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři, s výjimkou aspektů týkajících se justiční spolupráce v občanských věcech (dále jen „rozhodnutí Rady o ratifikaci protokolu z roku 2010 a přistoupení k němu“, nebo „rozhodnutí Rady“).(2) Návrh se zakládá na článku 192 a čl. 218 odst. 6 písm. a) bodu v) Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Podle čl. 218 odst. 6 písm. a) bodu v) SFEU dohody v oblastech, na něž se vztahuje buď řádný legislativní postup, nebo zvláštní legislativní postup, v němž je vyžadován souhlas Evropského parlamentu, přijímá Rada po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Čl. 192 odst. 1 SFEU je součástí hlavy XX týkající se životního prostředí a umožňuje, aby Evropský parlament a Rada přijímaly řádným legislativním postupem opatření zaměřená na dosahování cílů uvedených v článku 191 SFEU.

Dne 1. prosince 2015 Rada zveřejnila svůj návrh rozhodnutí Rady o ratifikaci protokolu z roku 2010 a přistoupení k němu, který se namísto výše uvedených ustanovení zakládá na čl. 100 odst. 2 a čl. 218 odst. 6 písm. a) bodu v) SFEU. Čl. 100 odst. 2 SFEU je součástí hlavy VI týkající se dopravy a umožňuje, aby Evropský parlament a Rada přijímaly řádným legislativním postupem ustanovení týkající se námořní a letecké dopravy.

I. Souvislosti

Odpovědnost a náhrada škody vzniklé v důsledku určitých druhů činností v oblasti námořní dopravy jsou na mezinárodní úrovni upraveny řadou úmluv Mezinárodní námořní organizace (dále jen „IMO“), jež spočívají na týchž hlavních zásadách. Jsou to tyto zásady: striktní odpovědnost vlastníka lodi, povinné pojištění k pokrytí škod způsobených třetím stranám, právo osob, které utrpěly škodu, vznést nárok přímo proti pojistiteli, omezení odpovědnosti a v případě ropných a nebezpečných a škodlivých látek zvláštní fond náhrad, který se využívá k náhradě škod, pokud překročí meze odpovědnosti vlastníka lodi.

Mezinárodní úmluva o odpovědnosti a náhradě za škodu v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři z roku 1996 (dále jen „úmluva HNS z roku 1996“) je poslední úmluvou IMO zabývající se odpovědností, kterou ještě musí státy ratifikovat, aby mohla vstoupit v platnost. Protokol z roku 2010 k úmluvě HNS z roku 1996 (dále jen „Protokol z roku 2010“) obsahuje změny, jejichž cílem je čelit problémům, které byly zjištěny v úmluvě HNS z roku 1996. Tento protokol a ustanovení úmluvy ve znění protokolu je třeba chápat, vykládat a uplatňovat společně jako jedinou listinu, jak je uvedeno v článcích 2 a 18 protokolu. V souladu s čl. 20 odst. 8 protokolu podpis, ratifikace nebo přijetí Protokolu z roku 2010 ze strany státu ruší jakýkoli předchozí podpis nebo ratifikaci úmluvy HNS z roku 1996, které daný stát učinil. Státy, které protokol ratifikují, tak vyjadřují souhlas, že budou vázány konsolidovaným zněním úmluvy HNS z roku 2010 jako jedinou konsolidovanou listinou úmluvy, která nabude účinku, jakmile vstoupí Protokol z roku 2010 v platnost.

V případě neexistence doložky o organizacích regionální hospodářské integrace v textu úmluvy či protokolu uzavírají tuto mezinárodní dohodu členské státy jménem Unie. Navrhované rozhodnutí Rady tedy zmocňuje členské státy, aby jménem Unie ratifikovaly Protokol z roku 2010 k úmluvě HNS nebo k němu přistoupily, a v důsledku toho byly vázány pravidly úmluvy HNS z roku 2010.

II. Relevantní články Smlouvy

Návrh Komise navrhuje jako právní základ čl. 218 odst. 6 písm. a) bod v) SFEU, který je součástí části páté nazvané „Vnější činnost Unie“, ve spojení s článkem 192 SFEU, který je součástí části třetí nazvané „Vnitřní politiky a činnosti Unie“. Jedná se o tato ustanovení (zvýraznění doplněno):

Článek 218

(bývalý článek 300 Smlouvy o ES)

[...]

6. Rada přijme na návrh vyjednavače rozhodnutí o uzavření dohody.

Netýká-li se dohoda výlučně společné zahraniční a bezpečnostní politiky, přijme Rada rozhodnutí o uzavření dohody:

(a) po obdržení souhlasu Evropského parlamentu v těchto případech:

[...]

(v) dohody v oblastech, na něž se vztahuje buď řádný legislativní postup, nebo zvláštní legislativní postup, v němž je vyžadován souhlas Evropského parlamentu.

Článek 192

(bývalý článek 175 Smlouvy o ES)

1. Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů rozhodnou, jakou činnost bude Unie vyvíjet, aby bylo dosaženo cílů uvedených v článku 191.

[...]

Článek 191 SFEU stanoví (zvýraznění doplněno):

Článek 191

(bývalý článek 174 Smlouvy o ES)

1. Politika Unie v oblasti životního prostředí přispívá k sledování následujících cílů:

zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí;

ochrana lidského zdraví,

uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů;

podpora opatření na mezinárodní úrovni pro řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí, a zejména boje proti změně klimatu.

2. Politika Unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Unie. Je založena na zásadách obezřetnosti a prevence, odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje a na zásadě „znečišťovatel platí“.

[...]

Návrh rozhodnutí Rady se zakládá na čl. 218 odst. 6 písm. a) bodu v) SFEU ve spojení s čl. 100 odst. 2 SFEU, které znějí (zvýraznění doplněno):

Článek 100

(bývalý článek 80 Smlouvy o ES)

[...]

2. Evropský parlament a Rada mohou řádným legislativním postupem přijmout vhodná ustanovení pro dopravu námořní a leteckou. Rozhodují po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů.

III. Judikatura týkající se právního základu

Podle ustálené judikatury Soudního dvora „volba právního základu pro opatření Unie musí vycházet z objektivních faktorů, které podléhají soudnímu přezkumu a zahrnují především cíl a obsah opatření“.(3) Volba nesprávného právního základu může proto být důvodem pro prohlášení dotyčného právního předpisu za neplatný.(4)

V případě více právních základů platí, že pokud přezkum daného aktu ukazuje, že tento akt sleduje dvojí účel nebo má dvě složky, a pokud je jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek možné identifikovat jako hlavní nebo převažující, zatímco druhý účel nebo druhá složka je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo složkou.(5) Na druhou stranu, sleduje-li dotyčný akt současně několik cílů nebo má několik složek, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž by jeden z cílů nebo jedna ze složek byly ve vztahu k druhým druhořadými nebo nepřímými, musí být takový akt založen na různých odpovídajících ustanoveních Smlouvy.(6)

IV. Cíl a obsah navrhovaného rozhodnutí Rady a úmluvy HNS z roku 2010

Jak jsme již uvedli výše, navrhované rozhodnutí Rady zmocňuje členské státy, aby jménem Unie ratifikovaly Protokol z roku 2010 k úmluvě HNS nebo k němu přistoupily, a v důsledku toho byly vázány pravidly úmluvy HNS z roku 2010.

Konkrétně článek 1 návrhu rozhodnutí Rady opravňuje členské státy k ratifikaci protokolu z roku 2010 k úmluvě HNS nebo přistoupení k němu v zájmu Unie. Články 2 a 3 vymezují kroky, které by měly učinit členské státy s cílem ratifikovat protokol z roku 2010 a zavést systém podávání zpráv o nákladu nebezpečných a škodlivých látek, který podléhá příspěvku. Články 4 a 5 obsahují závěrečná ustanovení ohledně data vstupu v platnost tohoto rozhodnutí a jeho adresátů, tj. členských států.

Pokud se jedná o cíl a obsah úmluvy HNS z roku 2010, sdělení vypracované právní službou Parlamentu potvrzuje následující:(7)

„Cílem úmluvy HNS z roku 2010 je poskytovat přiměřenou, rychlou a účinnou náhradu ztrát či škody způsobené osobám, na majetku či na životním prostředí v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři. Úmluva pokrývá škodu způsobenou znečištěním i dalšími riziky, např. ohněm či výbuchem. Její znění pokrývá otázky odpovědnosti za škodu způsobenou osobám, majetku či životnímu prostředí, náhradu této škody z mezinárodního fondu nebezpečných a škodlivých látek a pravidla pro vznášení nároků a pro žaloby [...].“

Konkrétně čl. 3 písm. a) pokrývá škodu, která může být environmentální povahy či nikoli. Čl. 3 písm. b) pokrývá škodu na životním prostředí. Čl. 3 písm. s) pokrývá škodu, která není škodou na životním prostředí. A čl. 3 písm. d) pokrývá opatření na předcházení environmentální či jiné škodě a její minimalizaci. Úmluva obsahuje nejprve obecná ustanovení článků 1–6; poté stanoví: pravidla pro odpovědnost v případě škody spadající do oblasti působnosti úmluvy (kapitola II, články 7–12); pravidla pro obdržení náhrady z mezinárodního fondu nebezpečných a škodlivých látek (fond HNS) v případě, že dojde k takové škodě (kapitola III, články 13–36); pravidla pro vznášení nároků a žaloby v případě takové škody (kapitola IV, články 37–42).(8) Kapitoly V a VI obsahují dočasná a závěrečná ustanovení.

V. Určení vhodného právního základu

Jak jsme již uvedli výše, výběr právního základu opatření EU musí spočívat na objektivních faktorech, které lze soudně přezkoumat; mezi ně patří zejména cíl a obsah daného opatření. Použití dvojího právního základu je navíc vyloučeno, pokud jsou postupy stanovené pro každý z těchto základů neslučitelné nebo pokud by kumulace právních základů mohla způsobit újmu právům Parlamentu. Jak čl. 100 odst. 2 SFEU (který navrhuje Rada), tak čl. 192 odst. 1 SFEU (navržený Komisí) stanoví, že na přijímání opatření a stanovování odpovídajících ustanovení v oblasti dopravy resp. životního prostředí ze strany Evropského parlamentu a Rady se uplatní řádný legislativní postup. Protože je navíc cílem návrhu rozhodnutí Radu zmocnit členské státy k ratifikaci protokolu z roku 2010 k úmluvě HNS nebo k přistoupení k němu, a v důsledku jim tedy umožnit, aby byly vázány pravidly této úmluvy, jejímž cílem je poskytovat přiměřenou, rychlou a účinnou náhradu ztrát či škody způsobené osobám, na majetku či na životním prostředí v souvislosti s přepravou nebezpečných a škodlivých látek po moři, lze uzavřít, že environmentální aspekt nelze v žádném případě považovat za „pouze vedlejší“.

Zdá se tedy, že úmluva z roku 2010 má několik cílů a také několik složek, které jsou neoddělitelně spjaty. Na jedné straně usiluje o zavedení zásady „znečišťovatel platí“ a také zásady, podle níž je třeba přijmout preventivní opatření v případě škody na životním prostředí, a obsahuje pravidla pro určení odpovědnosti a pro poskytování náhrady environmentální škody. Na straně druhé si klade za cíl realizovat tuto úmluvu, která byla uzavřena pod záštitou Mezinárodní námořní organizace a jejímž cílem je regulovat škody způsobené v souvislosti s námořní dopravou, včetně jiných než environmentálních škod způsobených námořní dopravou, těmto škodám předcházet a minimalizovat je. Obsahuje tudíž pravidla pro určení odpovědnosti a pro náhradu jiných než environmentálních škod.

V důsledku výše uvedeného a v souladu s judikaturou Soudního dvora by bylo možné dospět k závěru, že by tento návrh rozhodnutí Rady měl být založen na čl. 100 odst. 2 SFEU a čl. 192 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 6 písm. a) bodem v) SFEU.

VI. Závěry a doporučení

Na základě výše uvedeného rozboru jsme dospěli k názoru, že u navrhovaného rozhodnutí Rady, jehož cílem je zmocnit členské státy k ratifikaci protokolu z roku 2010 k úmluvě HNS nebo k přistoupení k němu jménem Unie, a tudíž jim umožnit, aby byly touto úmluvou vázány, a vzhledem dále k tomu, že tato úmluva nepokrývá jen případy škody na životním prostředí (které vedou k uplatnění zásady, podle níž by měla být učiněna preventivní opatření, a zásady „znečišťovatel platí“), ale také škody jiné než environmentální povahy, přičemž se vždy jedná o škodu vzniklou v souvislosti s přepravou určitých látek po moři, představují vhodný právní základ čl. 100 odst. 2, čl. 192 odst. 1 a čl. 218 odst. 6 písm. a) bod v) SFEU.

Na své schůzi konané dne 17. února 2016 proto Výbor pro právní záležitosti jednomyslně rozhodl(9), že vhodným právním základem tohoto návrhu rozhodnutí Rady jsou čl. 100 odst. 2 SFEU, čl. 192 odst. 1 SFEU a čl. 218 odst. 6 písm. a) bod v) SFEU.

S pozdravem

Pavel Svoboda

(1)

Viz 13806/15.

(2)

COM(2015)304 v konečném znění.

(3)

Věc C-411/06 Komise v. Evropský parlament a Rada, Sb. rozh. 2009, s. I-7585, bod 45 a věc C-130/10 Parlament v. Rada, Sb. rozh. 2012, bod 42 a tam obsažená judikatura.

(4)

Posudek 2/00 ve věci Cartagenského protokolu, Sb. rozh. 2001, s. I-9713, bod 5.

(5)

Věc C-137/12, Komise v. Rada, EU:C:2013:675, bod 53; věc C-411/06 Komise v. Evropský parlament a Rada, Sb. rozh. 2009, s. I-7585, bod 46 a tam citovaná judikatura; C-490/10 Parlament v. Rada, EU:C:2012:525, bod 45; C-155/07 Parlament v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-08103, bod 34.

(6)

věc C-211/01 Komise v. Rada, Sb. rozh. 2003, s. I-08913, bod 40; věc C-411/06 Komise v. Parlament a Rada, Sb. rozh. 2009, s. I-7585, bod 47; věc C-178/03 Komise v. Evropský parlament a Rada, Sb. rozh. 2006, s. I-107, body 43– 56.

(7)

SJ-0066/16, s. 3.

(8)

Kapitola IV je předmětem zvláštního návrhu rozhodnutí Rady.

(9)

Konečného hlasování se zúčastnili: Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Therese Comodini Cachia, Kostas Chrysogonos, Mady Delvaux, Angel Dzhambazki, Jytte Guteland, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Jiří Maštálka, António Marinho e Pinto, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Pavel Svoboda, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka.


VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍV PŘÍSLUŠNÉM VÝBORU

Datum přijetí

24.5.2016

 

 

 

Výsledek konečného hlasování

+:

–:

0:

21

0

2

Členové přítomní při konečném hlasování

Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Laura Ferrara, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Jiří Maštálka, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, József Szájer, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka

Náhradníci přítomní při konečném hlasování

Daniel Buda, Angel Dzhambazki, Stefano Maullu

Náhradníci (čl. 200 odst. 2) přítomní při konečném hlasování

Jens Nilsson

Právní upozornění