Procédure : 2015/0135(NLE)
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PV 08/06/2016 - 12.7
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P8_TA(2016)0259

RAPPORT INTÉRIMAIRE     
PDF 410kWORD 116k
30.5.2016
PE 580.550v02-00 A8-0191/2016

sur le projet de décision du Conseil relative à la ratification par les États membres, dans l'intérêt de l'Union européenne, du protocole de 2010 relatif à la convention internationale sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, ainsi qu'à l'adhésion des États membres audit protocole, à l'exception des aspects ayant trait à la coopération judiciaire en matière civile

(13806/2015 – C8-0410/2015 – 2015/0135(NLE))

Commission des affaires juridiques

Rapporteur: Pavel Svoboda

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES SUR LA BASE JURIDIQUE

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le projet de décision du Conseil relative à la ratification par les États membres, dans l'intérêt de l'Union européenne, du protocole de 2010 relatif à la convention internationale sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, ainsi qu'à l'adhésion des États membres audit protocole, à l'exception des aspects ayant trait à la coopération judiciaire en matière civile

(13806/2015 – C8-0410/2015 – 2015/0135(NLE))

Le Parlement européen,

–  vu le projet de décision du Conseil (13806/2015),

–  vu la demande d'approbation présentée par le Conseil conformément à l'article 100, paragraphe 2, et à l'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (C8–0410/2015),

–  vu l'article 3, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–  vu l'avis de la Cour de justice du 14 octobre 2014(1),

–  vu la convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (convention HNS de 1996),

–  vu le protocole de 2010 à la convention HNS de 1996 (convention HNS de 2010),

–  vu la proposition de décision du Conseil (COM(2015)0304),

–  vu la décision 2002/971/CE du Conseil du 18 novembre 2002 autorisant les États membres à ratifier, dans l'intérêt de la Communauté européenne, la convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (convention HNS), ou à y adhérer(2),

–  vu la directive 2004/35/CE ​du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (directive sur la responsabilité environnementale)(3),

–  vu la déclaration de la Commission à inscrire au procès-verbal du Comité des représentants permanents et du Conseil des 20 novembre et 8 décembre 2015(4),

–  vu le document du 18 septembre 2015 du secteur du transport maritime demandant instamment aux États membres de ratifier le protocole de 2010 à la convention HNS, ou d'y adhérer, dans les meilleurs délais, conformément à l'approche proposée par la Commission(5),

–  vu le rapport final préparé par BIO Intelligence Service pour la Commission européenne, intitulé "Study on ELD Effectiveness: scope and exceptions" (Étude sur l'efficacité de la directive sur la responsabilité environnementale: champ d'application et exceptions) du 19 février 2014(6),

–  vu la note du service juridique du Parlement du 11 février 2016 sur la base juridique de la proposition susmentionnée de décision du Conseil (SJ-0066/16) et l'avis sous forme de lettre sur la base juridique appropriée pour ladite décision proposée, adopté ensuite par la commission des affaires juridiques le 19 février 2016(7);

–  vu l'article 99, paragraphe 3, de son règlement,

–  vu le rapport intérimaire de la commission des affaires juridiques (A8-0191/2016),

A.  considérant que la convention HNS de 2010 a pour objet de garantir l'obligation de rendre des comptes et d'octroyer une indemnisation convenable, prompte et efficace, par l'intermédiaire du fonds international HNS d'indemnisation spéciale, en cas de perte ou de dommages causés aux personnes, aux biens et à l'environnement lors du transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses;

B.  considérant, dès lors, qu'elle relève de la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement en ce qu'elle vise à instituer le principe du pollueur-payeur et les principes de prévention et de précaution en vertu desquels, en cas de préjudice environnemental éventuel, il convient de prendre des mesures préventives, et qu'elle relève des principes généraux et de la politique de l'Union dans le domaine du transport en ce qu'elle est destinée à réglementer les aspects liés aux dommages résultant du transport par mer, ainsi qu'à éviter et à réduire de tels dommages;

C.  considérant que, selon la proposition de la Commission (COM(2015)0304), la conclusion de la convention HNS de 2010 chevaucherait le champ d'application des dispositions de la directive sur la responsabilité environnementale;

D.  considérant que la convention HNS de 2010 chevauche le champ d'application de la directive 2004/35/CE en ce qui concerne les dommages causés à l'environnement sur le territoire et dans les eaux maritimes relevant de la juridiction d'un État partie, les dommages causés par la pollution de l'environnement dans la zone économique exclusive ou dans une zone analogue (jusqu'à 200 milles marins des lignes de base) d'un État partie, et les mesures de prévention destinées à éviter ou à réduire de tels dommages;

E.  considérant que la convention HNS de 2010 établit la responsabilité objective du propriétaire du navire pour tous les dommages résultant du transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses au titre de la convention, ainsi que l'obligation dudit propriétaire de souscrire une assurance ou autre garantie financière couvrant sa responsabilité en cas de dommages au titre de la convention, et interdit à cet effet toute réclamation formulée contre le propriétaire du navire autrement qu'en application de ladite convention (article 7, paragraphes 4 et 5);

F.  considérant qu'il existe dès lors un risque de conflit potentiel entre la directive sur la responsabilité environnementale et la convention HNS de 2010, mais que ce risque peut être évité par l'article 4, paragraphe 2, de la directive qui prévoit qu'elle "ne s'applique pas aux dommages environnementaux ni à aucune menace imminente de tels dommages résultant d'un incident à l'égard duquel la responsabilité ou l'indemnisation relèvent du champ d'application d'une des conventions internationales énumérées à l'annexe IV, y compris toute modification future de ces conventions, qui est en vigueur dans l'État membre concerné";

G.  considérant que la directive sur la responsabilité environnementale exclut dès lors de son champ d'application les dommages environnementaux ou la menace imminente de tels dommages couverts par la convention HNS de 2010 une fois que cette dernière sera entrée en vigueur et que, sauf si tous les États membres ratifient la convention HNS de 2010 ou y adhèrent dans le même délai, le risque est que le paysage juridique en ressorte fragmenté à telle enseigne que certains États membres obéiront à la HNS et d'autres à la directive sur la responsabilité environnementale, ce qui entraînera des disparités pour les victimes de pollution, telles que les communautés côtières, les pêcheurs, etc., qui seront également contraires à l'esprit de la convention HNS de 2010;

H.  considérant que les principes fondamentaux sur lesquels se fondent les conventions de l'Organisation maritime internationale constituent également la base de la convention HNS de 2010, et que ces principes sont la responsabilité objective du propriétaire du navire, l'assurance obligatoire pour couvrir les dommages subis par des tiers, le droit de recours direct contre l'assureur des personnes ayant subi un préjudice, la limitation de responsabilité et, dans le cas d'hydrocarbures et de substances nocives et potentiellement dangereuses, le fonds d'indemnisation spéciale qui couvre les dommages qui excèdent les limites de la responsabilité du propriétaire du navire.

I.  considérant qu'il est dans l'intérêt de toute l'Union de disposer d'un système de responsabilité homogène applicable aux dommages causés par le transport en mer de substances nocives et potentiellement dangereuses;

J.  considérant qu'il n'est pas possible de déterminer avec une certitude absolue si l'article 4, paragraphe 2, de la directive sur la responsabilité environnementale signifie qu'il est interdit d'appliquer ladite directive dans un État membre qui a ratifié la convention HNS de 2010, ou si cette interdiction est limitée à la mesure dans laquelle la responsabilité ou l'indemnisation relève de ladite convention;

K.  considérant que la convention HNS de 2010 constitue un régime d'indemnisation, moins ambitieux que la directive sur la responsabilité environnementale, laquelle crée un régime qui exige des opérateurs, et enjoint aux autorités compétentes d'exiger des opérateurs, qu'ils préviennent toute menace imminente ou réparent tout dommage environnemental causé;

L.  considérant que, contrairement à ce que prévoit la directive sur la responsabilité environnementale, aucune indemnisation ne peut être octroyée au titre de la convention HNS de 2010 pour des dommages de nature non économique;

M.  considérant que la directive sur la responsabilité environnementale n'impose pas de garantie financière obligatoire aux opérateurs afin de veiller à ce qu'ils disposent des fonds leur permettant d'éviter et de réparer les dommages à l'environnement, sauf si un État membre a adopté des dispositions plus strictes que la directive;

N.  considérant que la convention HNS de 2010 établit une obligation claire, pour le propriétaire du navire, de souscrire une assurance ou une autre garantie financière pour couvrir sa responsabilité en cas de dommage;

O.  considérant que les autres conventions de l'Organisation maritime internationale énumérées à l'annexe IV de la directive sur la responsabilité environnementale se sont avérées efficaces, puisqu'un équilibre a été trouvé entre les objectifs environnementaux et les intérêts commerciaux par une imputation claire des responsabilités, qui exclut en principe toute incertitude quant à l'identité de la partie responsable, ainsi que par la mise en place de mécanismes de compensation rapide et d'assurance obligatoire, qui ne se limitent pas aux seuls dommages environnementaux;

1.  demande au Conseil et à la Commission de prendre en considération les recommandations suivantes:

i)  garantir le respect du principe d'attribution des compétences de l'Union prévu par l'article 5, paragraphe 1, du traité UE et la jurisprudence constante de la Cour de justice, selon laquelle "le choix de la base juridique d'un acte communautaire doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l'acte"(8);

ii)    se rallier à l'avis sous forme de lettre adopté le 19 février 2016 par la commission des affaires juridiques, formulé comme suit:

"sachant que la proposition de décision du Conseil vise à autoriser les États membres à ratifier, au nom de l'Union européenne, le protocole HNS de 2010, ou à y adhérer, et à ensuite être liés par la convention HNS de 2010 qui ne couvre pas seulement les dommages causés à l'environnement (donnant ainsi effet au principe d'action préventive et à celui du pollueur-payeur) mais également les préjudices de nature non environnementale, imputables les uns comme les autres au transport par mer de certaines substances, l'article 100, paragraphe 2, l'article 192, paragraphe 1, et l'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité FUE constituent les bases juridiques appropriées de la proposition."

iii)    garantir que l'uniformité, l'intégrité et l'efficacité des règles communes de l'Union ne seront pas compromises par les engagements internationaux découlant de la ratification ou de l'adhésion à la convention HNS de 2010, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice(9);

iv)  à cet égard, prêter une attention accrue au chevauchement entre la directive sur la responsabilité environnementale et la convention HNS de 2010 en ce qui concerne les dommages causés à l'environnement sur le territoire et dans les eaux maritimes relevant de la juridiction d'un État partie, les dommages causés par la pollution de l'environnement dans la zone économique exclusive ou dans une zone analogue (jusqu'à 200 milles marins des lignes de base) d'un État partie, et les mesures de prévention destinées à éviter ou à réduire de tels dommages (mesures de prévention, réparation primaire et réparation complémentaire);

v)  veiller à réduire au maximum la possibilité que survienne un conflit entre la directive sur la responsabilité environnementale et la convention HNS de 2010 en prenant les mesures qui s'imposent pour veiller au plein respect, par les États membres ayant ratifié cette dernière ou y ayant adhéré, de la clause d'exclusivité prévue aux paragraphes 4 et 5 de son article 7, aux termes desquels aucune demande ne peut être formée contre le propriétaire du navire autrement qu'en application de ladite convention, conformément à l'article 4, paragraphe 2, et à l'annexe IV de la directive sur la responsabilité environnementale;

vi)  veiller à réduire le risque de placer les États membres qui sont prêts à adhérer à la convention HNS de 2010 dans une situation de désavantage concurrentiel, ou d'accentuer cette situation, par rapport à ceux qui pourraient souhaiter retarder ce processus et continuer à être liés par la directive sur la responsabilité environnementale seule;

vii)  veiller à supprimer la coexistence permanente de deux régimes de responsabilité maritime, un mécanisme à l'échelle de l'Union et un mécanisme international, qui aboutirait à la fragmentation de la législation de l'Union, empêcherait en outre d'imputer clairement les responsabilités et pourrait conduire à des procédures judiciaires longues et coûteuses, et ce au détriment des victimes et de l'industrie maritime;

viii) garantir, à cet égard, qu'une obligation claire soit imposée aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour parvenir à un résultat concret, à savoir, ratifier la convention HNS de 2010, ou y adhérer, dans un délai raisonnable, qui ne devrait pas être supérieur à deux ans à compter de la date d'entrée en vigueur de la décision du Conseil;

2.  conclut que ce rapport intérimaire offre au Conseil et à la Commission une possibilité supplémentaire de donner suite aux recommandations énoncées au paragraphe 1;

3.      charge son Président de demander un débat plus approfondi sur cette question avec la Commission et le Conseil;

4.      charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres.

(1)

Avis 1/13 de la Cour de justice du 14 octobre 2014, ECLI:EU:C:2014:2303.

(2)

JO L 337 du 13.12.2002, p. 55.

(3)

JO L 143 du 30.4.2004, p. 56.

(4)

Note point "I/A", document 13142/15.

(5)

Consultable en ligne à l'adresse suivante: http://www.ics-shipping.org/docs/default-source/Submissions/EU/hazardous-and-noxious-substances.pdf.

(6)

Consultable en ligne à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/pdf/BIO%20ELD%20Effectiveness_report.pdf.

(7)

PE576.992

(8)

Arrêt de la Cour du jeudi 19 juillet 2012, Parlement contre Conseil, C-130/10, ECLI:EU:C:2012:472, point 42.

(9)

Avis 2/91 de la Cour de justice du 19 mars 1993, ECLI:EU:C:1993:106, point 25; arrêt de la Cour de justice du 5 novembre 2002, Commission des Communautés européennes contre Royaume de Danemark, C-467/98, ECLI:EU:C:2002:625, point 82; avis 1/03 de la Cour de justice du 7 février 2006, ECLI:EU:C:2006:81, points 120 et 126; avis 1/13 de la Cour de justice du 14 octobre 2014, ECLI:EU:C:2014:2303.


EXPOSÉ DES MOTIFS

Le 17 décembre 2015, le Parlement a reçu une lettre lui demandant d'approuver le projet de décision du Conseil relative à la ratification par les États membres, au nom de l'Union européenne, du protocole de 2010 relatif à la convention internationale sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, ainsi qu'à l'adhésion des États membres audit protocole.(1) En l'absence de clause relative aux organisations d'intégration économique régionale dans le texte de la convention et du protocole, les États membres doivent conclure cet accord international au nom de l'Union, après autorisation du Conseil et approbation du Parlement européen, sur la base d'une proposition de la Commission, conformément à l'article 218, paragraphe 6, point a), du traité FUE. Votre rapporteur propose un rapport intérimaire afin de contribuer, avec le Conseil et la Commission, à l'issue positive à ce dossier. Il estime que le Parlement ne saurait donner son approbation tant que ne sont pas garantis l'uniformité, l'intégrité et l'efficacité du droit de l'Union ainsi que le principe fondamental d'attribution des compétences de l'Union.

La convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses est la dernière des conventions de l'Organisation maritime internationale (OMI) en matière de responsabilité et d'indemnisation en cas de dommages résultant du transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, y compris le gaz naturel liquéfié (GNL) et le gaz de pétrole liquéfié (GPL), qui doive encore être ratifiée par les États signataires. Sur la base de l'expérience qu'elle a acquise dans l'application de régimes internationaux similaires en matière de responsabilité pour les dommages découlant d'autres activités de transport maritime, comme les transports d'hydrocarbures par navires citernes, l'OMI a adopté cet accord international, tel que modifié par le protocole HNS de 2010, afin de compléter le système des conventions sur la responsabilité maritime par un instrument spécialisé. Ni la convention HNS de 1996, ni le protocole de 2010 relatif à la convention HNS ne sont entrés en vigueur.

La convention HNS de 2010 établit la responsabilité objective du propriétaire d'un navire transportant des substances nocives ou potentiellement dangereuses en cas de dommage résultant d'un incident en mer lors dudit transport. La convention prévoit des exceptions limitées à cette responsabilité, qui est assortie de l'obligation de souscrire une assurance ou une autre garantie financière pour couvrir sa responsabilité en cas de dommage relevant de la convention. Qui plus est, un fonds d'indemnisation spécifique est établi pour indemniser toute personne ayant subi des dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses lorsqu'elle n'a pu obtenir une réparation intégrale et adéquate du dommage de la part du propriétaire du navire et de son assureur. Le montant total de l'indemnisation disponible est de 250 millions d'unités de compte (environ 310 millions d'euros aux taux de change monétaires actuels), sur la base d'un système complexe de contributions versées au fonds HNS par les réceptionnaires de substances nocives et potentiellement dangereuses dans chaque État partie.

Tant la convention HNS de 1996 que celle de 2010 chevauchent le champ d'application de la directive 2004/35/CE en matière de responsabilité des entités exerçant des activités professionnelles(2), dont le transport maritime, sur les points suivants: i) les dommages causés à l'environnement sur le territoire, y compris dans les eaux territoriales, d'un État partie, ii) les dommages par contamination de l'environnement causés dans la zone économique exclusive ou une zone équivalente (jusqu'à 200 milles marins à partir des lignes de base) d'un État partie, et iii) les "mesures de prévention, où qu'elles soient prises, destinées à éviter ou à réduire de tels dommages".

La directive actuelle sur la responsabilité environnementale ne comporte aucune disposition concernant l'indemnisation des victimes au-delà des limites de la responsabilité du propriétaire. Par ailleurs, le cadre juridique en vigueur dans l'Union ne prévoit pas d'obligation d'assurance, alors que la convention prévoit explicitement cette obligation pour les propriétaires de navires, assortie d'un droit de recours direct à l'encontre de l'assureur.

Dans ce contexte, le rapporteur considère que la conclusion du protocole de 2010 à la convention HNS garantira une application uniforme des règles sur la responsabilité et la réparation en cas d'accidents causés par des navires transportant des substances nocives et potentiellement dangereuses en mer dans l'ensemble de l'Union. Elle permettra également d'assurer la disponibilité de fonds suffisants pour l'indemnisation des victimes de tels accidents.

Le terme "dommage par pollution" employé dans la convention HNS de 2010 a un sens plus restreint que la notion de "dommage environnemental" définie dans la directive sur la responsabilité environnementale. L'intégration des incidents impliquant des substances nocives et potentiellement dangereuses dans le champ d'application de ladite directive élargirait les possibilités d'indemnisation pour les dommages purement écologiques. Le rapporteur estime toutefois que l'application de la directive aux incidents relevant de la convention HNS de 2010 reviendrait pour l'Union à rejeter l'approche de l'OMI, ce qui pourrait avoir des répercussions négatives considérables.

Plus précisément, la législation européenne ne serait pas contraignante pour les pays non membres de l'Union, y compris ceux qui sont d'importants États du pavillon, ce qui pourrait s'avérer problématique en cas de recours à la suite de déversements de substances nocives et potentiellement dangereuses présentant des aspects internationaux. Par ailleurs, si un incident touchait à la fois un État membre de l'Union et un pays voisin partie à la convention HNS de 2010 (la Norvège et la Turquie ont déjà signé la convention), les demandeurs et les propriétaires de navires seraient soumis à des régimes différents (et divergents).

Par conséquent, le rapporteur est d'avis que, pour assurer une application uniforme des règles sur la responsabilité et la réparation en cas d'accidents causés par des navires transportant des substances nocives et potentiellement dangereuses en mer dans l'ensemble de l'Union, un régime international est mieux adapté que des solutions régionales compte tenu du caractère mondial du secteur maritime et de ses incidences transfrontalières.

Compte tenu de la part importante que ces cargaisons représentent dans le transport maritime de marchandises, du caractère planétaire de cette activité, ainsi que des conséquences que les accidents impliquant des substances nocives et potentiellement dangereuses du fret sont susceptibles d'avoir par-delà les frontières, le rapporteur estime qu'il est dans l'intérêt de l'Union de disposer d'un système de responsabilité homogène applicable aux dommages environnementaux causés par le transport de substances nocives et potentiellement dangereuses en mer, qui ne pourra être atteint que si les recommandations du Parlement sont dûment prises en compte par le Conseil et la Commission.

Le rapporteur souligne qu'il n'y a pas lieu de considérer le présent rapport intérimaire comme un obstacle à la mise en place d'un système de responsabilité uniforme, mais comme une tentative pour y parvenir le plus efficacement et le plus équitablement possible, sans altérer l'uniformité, l'intégrité et l'efficacité des règles communes du droit de l'Union et sans créer de disparités excessives pour les victimes de la pollution (par exemple les populations côtières, les pêcheurs, etc.) et l'industrie maritime.

Le rapporteur souhaite dès lors entamer un dialogue avec le Conseil et la Commission en vue de bâtir une politique européenne cohérente dans le domaine de la responsabilité et de l'indemnisation pour les dommages environnementaux résultant du transport de substances nocives et potentiellement dangereuses en mer.

(1)

SGS15/14574 concernant la décision 13806/15.

(2)

JO L 143 du 30.4.2004, p. 56.


AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES SUR LA BASE JURIDIQUE

M. Pavel Svoboda

Président

Commission des affaires juridiques

BRUXELLES

Objet:  Avis sur la base juridique de la proposition de décision du Conseil relative à la ratification par les États membres, au nom de l'Union européenne, du protocole de 2010 relatif à la convention internationale sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, ainsi qu'à l'adhésion des États membres audit protocole, à l'exception des aspects ayant trait à la coopération judiciaire en matière civile [2015/0135 (NLE) – 13806/2015 – C8-0410/2015]

Monsieur le Président,

Par courrier en date du 17 décembre 2015, la Conseil a demandé au Parlement d'approuver la proposition de décision précitée(1). Soucieuse de modifier la base juridique de la proposition du Conseil, la commission des affaires juridiques, également compétente pour la matière visée par la proposition de décision, a, lors de sa réunion du 28 janvier 2016, décidé, conformément à l'article 39, paragraphe 2, du règlement, de se saisir de sa propre initiative de la pertinence de la base juridique sur laquelle se fonde la proposition de décision du Conseil.

Le 22 juin 2015, la Commission a présenté une proposition de décision du Conseil relative à la ratification par les États membres, au nom de l'Union européenne, du protocole de 2010 relatif à la convention internationale sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, ainsi qu'à l'adhésion des États membres audit protocole, à l'exception des aspects ayant trait à la coopération judiciaire en matière civile (ci-après "la décision du Conseil relative à la ratification du protocole de 2010 ainsi qu'à son adhésion" ou "la décision du Conseil")(2). Cette proposition se fonde sur l'article 192 et sur l'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE). Aux termes de l'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité FUE, le Conseil adopte, après approbation du Parlement européen, les accords couvrant les domaines auxquels s'applique la procédure législative ordinaire ou la procédure législative spéciale lorsque l'approbation du Parlement européen est requise. L'article 192, paragraphe 1, du traité FUE, fait partie du titre XX relatif à l'environnement et prévoit l'adoption par le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, des actions à entreprendre en vue de réaliser les objectifs visés à l'article 191 du traité FUE.

Le 1er décembre 2015, le Conseil a publié sa proposition de décision relative à la ratification du protocole de 2010 ainsi qu'à son adhésion, qui se base sur l'article 100, paragraphe 2, et sur l'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité FUE. L'article 100, paragraphe 2, du traité FUE, fait partie du titre VI relatif aux transports et prévoit l'adoption par le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, de dispositions appropriées pour la navigation maritime et aérienne.

I. - Contexte

Au niveau international, une série de conventions de l'Organisation maritime internationale reposant sur les mêmes principes fondamentaux régissent la responsabilité et l'indemnisation en cas de dommages résultant de certains types d'activités de transport maritime. Ces principes sont les suivants: une responsabilité objective du propriétaire du navire, une assurance obligatoire pour couvrir les dommages subis par des tiers, un droit de recours direct contre l'assureur des personnes ayant subi un préjudice, une limitation de responsabilité et, dans le cas d'hydrocarbures et de substances nocives et potentiellement dangereuses, un fonds d'indemnisation spécifique qui couvre les dommages qui excèdent les limites de la responsabilité du propriétaire du navire.

La convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (ci-après la "convention HNS de 1996") est la dernière convention de l'Organisation maritime internationale en matière de responsabilité qui doive encore être ratifiée par les États signataires pour entrer en vigueur. Le protocole de 2010 relatif à la convention HNS de 1996 (ci-après dénommé "protocole de 2010") apportait les modifications nécessaires pour remédier aux problèmes recensés dans la convention HNS de 1996. Les dispositions du protocole de 2010 et de la convention modifiée par le protocole doivent être lues, interprétées et appliquées ensemble comme formant un seul et même instrument, conformément aux articles 2 et 18 du protocole. La signature, la ratification ou l'acceptation du protocole de 2010 par un État annule toute signature ou ratification antérieure par cet État de la convention HNS de 1996, conformément à l'article 20, paragraphe 8, du protocole. Les États qui ratifient le protocole expriment leur consentement à être liés par le texte consolidé de la convention HNS de 2010, en tant qu'un instrument unique consolidé, qui prendra effet lorsque le protocole de 2010 entrera en vigueur.

Ni la convention ni le protocole ne contenant de clause relative aux organisations d'intégration économique régionale, les États membres doivent conclure cet accord international au nom de l'Union. La décision du Conseil proposée autorisera donc les États membres à ratifier au nom de l'Union le protocole HNS de 2010 ou à y adhérer et, par conséquent, à être liés par les règles de la convention HNS de 2010.

II. - Articles pertinents des traités

L'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité FUE, figurant dans la cinquième partie intitulée "L'action extérieure de l'Union", et l'article 192 du traité FUE, figurant dans la troisième partie intitulée "Les politiques et actions internes de l'Union" sont présentées comme les bases juridiques de la proposition de la Commission. Ils sont libellés comme suit:

Article 218

(ex-article 300 du TCE)

[...]

6. Le Conseil, sur proposition du négociateur, adopte une décision portant conclusion de l'accord.

Sauf lorsque l'accord porte exclusivement sur la politique étrangère et de sécurité commune, le Conseil adopte la décision de conclusion de l'accord:

a) après approbation du Parlement européen dans les cas suivants:

[...]

v) accords couvrant des domaines auxquels s'applique la procédure législative ordinaire ou la procédure législative spéciale lorsque l'approbation du Parlement européen est requise.

Article 192

(ex-article 175 du TCE)

1. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions, décident des actions à entreprendre par l'Union en vue de réaliser les objectifs visés à l'article 191.

[...]

L'article 191 du traité FUE est libellé comme suit (soulignement ajouté):

Article 191

(ex-article 174 du TCE)

1. La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants:

- la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement,

- la protection de la santé des personnes,

- l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles,

- la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique.

2. La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur.

[...]

La proposition de décision du Conseil se fonde sur l'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité FUE et sur l'article 100, paragraphe 2, du traité FUE qui sont libellés comme suit (soulignement ajouté):

Article 100

(ex-article 80 du TCE)

[...]

2. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir les dispositions appropriées pour la navigation maritime et aérienne. Ils statuent après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions.

III. - Jurisprudence en matière de base juridique

Selon la jurisprudence constante de la Cour de justice, "le choix de la base juridique d'un acte communautaire (désormais de l'Union) doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l'acte"(3). Le choix d'une base juridique erronée peut donc justifier l'annulation de l'acte concerné(4).

Pour ce qui est des bases juridiques multiples, si l'examen d'un acte démontre qu'il poursuit une double finalité ou qu'il a une double composante et si l'une de celles-ci est identifiable comme principale ou prépondérante, tandis que l'autre n'est qu'accessoire, l'acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou composante principale ou prépondérante(5). Toutefois, s'il est établi que l'acte poursuit à la fois plusieurs objectifs ou qu'il a plusieurs composantes, qui sont liés d'une façon indissociable, sans que l'un soit second et indirect par rapport à l'autre, un tel acte devra être fondé sur les différentes bases juridiques correspondantes(6).

IV. - Finalité et contenu de la proposition de décision du Conseil et de la convention HNS de 2010

Comme exposé ci-dessus, la finalité de la proposition de décision du Conseil consiste à autoriser les États membres à ratifier au nom de l'Union le protocole HNS de 2010 ou à y adhérer et, par conséquent, à être liés par les règles de la convention HNS de 2010.

L'article 1er de la proposition de décision du Conseil autorise notamment les États membres à ratifier le protocole de 2010 à la convention HNS ou à y adhérer dans l'intérêt de l'Union. Les articles 2 et 3 définissent les mesures que les États membres s'efforcent de prendre pour ratifier le protocole de 2010 et pour mettre en place un système de déclaration des cargaisons donnant lieu à contribution en vertu de la convention HNS. Les articles 4 et 5 contiennent les dispositions finales concernant la date d'entrée en vigueur de la décision et précisent les destinataires, à savoir les États membres.

En ce qui concerne la finalité et le contenu de la convention HNS de 2010, une note préparée par le service juridique du Parlement confirme en substance que(7)

la convention HNS de 2010 a pour objet d'offrir une indemnisation convenable, prompte et efficace aux personnes, aux biens en cas de perte ou de dommages et à l'environnement survenus lors du transport par mer de substances nocives potentiellement dangereuses. La Convention couvre les dommages dus à la pollution et les dommages liés à d'autres risques comme l'incendie et l'explosion. Son contenu porte sur les questions de responsabilité en cas de dommages causés aux personnes, aux biens et à l'environnement, sur l'indemnisation de ces dommages par le Fonds international pour les substances nocives et potentiellement dangereuses ainsi que sur les règles de demandes d'indemnisation et les actions en justice.

L'article 3 a) couvre les dommages tant de nature environnementale que de nature non environnementale; l'article 3 b) couvre les dommages de nature environnementale; l'article 3 c) couvre les dommages de nature non environnementale; l'article 3 d) couvre les mesures destinées à éviter ou à réduire les dommages de nature environnementale ou de nature non environnementale. Après avoir énoncé des dispositions générales aux articles 1 à 6, la convention fixe, dans son chapitre II (articles 7 à 12), les règles de responsabilité en cas de dommages entrant dans le champ d'application de la convention, dans son chapitre III (articles 13 à 36), les règles d'indemnisation correspondantes du Fonds international pour les substances nocives et potentiellement dangereuses (Fonds SNPD), dans son chapitre IV (articles 37 à 42), les règles de demandes d'indemnisation et les actions en justice(8). Les chapitres V et VI portent sur les dispositions transitoires et les clauses finales.

V. - Choix de la base juridique appropriée

Comme indiqué ci-dessus, le choix de la base juridique d'un acte de l'Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, dont, notamment, le but et le contenu de l'acte. En outre, le recours à une double base juridique est exclu lorsque les procédures prévues pour l'une et l'autre de ces bases sont incompatibles ou lorsque le cumul de bases juridiques est de nature à porter atteinte aux droits du Parlement. Tant l'article 100, paragraphe 2, du traité FUE – proposé par le Conseil – que l'article 192, paragraphe 1, du traité FUE – proposé par la Commission – prévoient que le Parlement et le Conseil statuent conformément à la procédure législative ordinaire et établissent les dispositions appropriées, respectivement dans le domaine des transports et dans le domaine de l'environnement. Dans la mesure où la proposition de décision du Conseil vise par ailleurs à autoriser les États membres à ratifier le protocole HNS de 2010 ou à y adhérer, avec pour conséquence d'être liés par les règles de la convention HNS de 2010, qui, à son tour, a pour objet d'offrir une indemnisation convenable, prompte et efficace aux personnes, aux biens en cas de perte ou de dommages et à l'environnement survenus lors du transport par mer de substances nocives potentiellement dangereuses, il est possible d'en conclure que la dimension environnementale ne saurait en aucun cas être assimilée à un élément ne revêtant un caractère "qu'accessoire".

Il apparaît donc que la convention de 2010 poursuit plusieurs objectifs et qu'elle a plusieurs composantes, qui sont liées d'une façon indissociable. Elle vise, d'une part, à instituer le principe du pollueur-payeur et le principe d'action préventive en cas de préjudice environnemental en prévoyant des règles de responsabilité et d'indemnisation en la matière. Elle a, d'autre part, pour objet de donner effet à une convention qui a été conclue sous l'égide de l'Organisation maritime internationale et qui est destinée tant à réglementer l'indemnisation pour les dommages résultant du transport par mer, notamment les préjudices de nature non environnementale imputables au transport par mer, qu'à éviter ou à réduire de tels dommages. Il prévoit à ce titre des règles de responsabilité et d'indemnisation pour les préjudices de nature non environnementale.

Il est ainsi possible de conclure, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, que la proposition de décision du Conseil devrait se fonder sur l'article 100, paragraphe 2, du traité FUE ainsi que sur les dispositions combinées de l'article 192, paragraphe 1, et de l'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité FUE.

VI. - Conclusions et recommandations

Eu égard à l'analyse qui précède, sachant que la proposition de décision du Conseil vise à autoriser les États membres à ratifier, au nom de l'Union européenne, le protocole HNS de 2010, ou à y adhérer, et à ensuite être liés par la convention HNS de 2010 qui ne couvre pas seulement les dommages causés à l'environnement (donnant ainsi effet au principe d'action préventive et à celui du pollueur-payeur) mais également les préjudices de nature non environnementale, imputables les uns comme les autres au transport par mer de certaines substances, l'article 100, paragraphe 2, l'article 192, paragraphe 1, et l'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité FUE constituent les bases juridiques appropriées de la proposition.

Au cours de sa réunion du 17 février 2016, la commission des affaires juridiques a donc décidé, à l'unanimité(9), que l'article 100, paragraphe 2, l'article 192, paragraphe 1, et l'article 218, paragraphe 6, point a) v), du traité FUE constituent les bases juridiques correctes.

(Formule de politesse)

Pavel Svoboda

RÉSULTAT DU VOTE FINAL

EN COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

Date de l’adoption

24.5.2016

 

 

 

Résultat du vote final

+:

–:

0:

21

0

2

Membres présents au moment du vote final

Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Laura Ferrara, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Jiří Maštálka, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, József Szájer, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka

Suppléants présents au moment du vote final

Daniel Buda, Angel Dzhambazki, Stefano Maullu

Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final

Jens Nilsson

(1)

Voir document 13806/15.

(2)

COM(2015) 304 final.

(3)

Affaire C-411/06, Commission/Parlement et Conseil, Rec. 2009, p. I-7585, point 45, ainsi qu'affaire C-130/10, Parlement/Conseil, Rec. 2012, point 42, et jurisprudence citée.

(4)

Avis 2/00 relatif au protocole de Cartagena, Rec. 2001, p. I-9713, point 5.

(5)

Affaire C-137/12, Commission/Conseil, EU:C:2013:675, point 53; affaire C-411/06, Commission/Parlement et Conseil, Rec. 2009, I-7585, point 46, et jurisprudence citée; affaire C-490/10, Commission/Conseil, EU:C:2012:525, point 45; affaire C-155/07, Parlement/Conseil, Rec. 2008, p. I-08103, point 34.

(6)

Affaire C-211/01, Commission/Conseil, Rec. 2003, p. I-08913, point 40; affaire C-411/06, Commission/Parlement et Conseil, Rec. 2009, I-7585, point 47; affaire C-178/03, Commission/Parlement et Conseil, Rec. 2006, p. I-107, points 43 à 56.

(7)

SJ-0066/16, p. 3.

(8)

Le chapitre IV fait l'objet d'une proposition distincte de décision du Conseil.

(9)

Étaient présents au moment du vote final: Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Therese Comodini Cachia, Kostas Chrysogonos, Mady Delvaux, Angel Dzhambazki, Jytte Guteland, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Jiří Maštálka, António Marinho e Pinto, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Pavel Svoboda, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka.

Avis juridique