SOOVITUS mis käsitleb nõukogu määruse eelnõu, millega muudetakse määrust (EL) nr 216/2013 Euroopa Liidu Teataja elektroonilise avaldamise kohta

15.10.2018   - (14463/2017 – C8‑0412/2018 – 2017/0039(APP)) - ***

Õiguskomisjon
Raportöör: Pavel Svoboda

EUROOPA PARLAMENDI SEADUSANDLIKU RESOLUTSIOONI PROJEKT

mis käsitleb nõukogu määruse eelnõu, millega muudetakse määrust (EL) nr 216/2013 Euroopa Liidu Teataja elektroonilise avaldamise kohta

(14463/2017 – C8‑0412/2018 – 2017/0039(APP))

(Seadusandlik erimenetlus – nõusolek)

Euroopa Parlament,

–  võttes arvesse nõukogu määruse eelnõu (14463/2017),

–  võttes arvesse nõusoleku taotlust, mille nõukogu esitas vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 352 (C8‑0412/2018),

–  võttes arvesse õiguskomisjoni arvamust esitatud õigusliku aluse kohta,

–  võttes arvesse kodukorra artikli 99 lõikeid 1 ja 4 ning artiklit 39,

–  võttes arvesse õiguskomisjoni soovitust (A8-0323/2018),

1.  annab nõusoleku nõukogu määruse eelnõule;

2.  teeb presidendile ülesandeks edastada Euroopa Parlamendi seisukoht nõukogule ja komisjonile ning liikmesriikide parlamentidele.

ÕIGUSKOMISJONI ARVAMUS ÕIGUSLIKU ALUSE KOHTA

11.9.2017

Pavel Svoboda

Esimees

Õiguskomisjon

BRÜSSEL

Teema:  Ettepanek võtta vastu nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL) nr 216/2013 Euroopa Liidu Teataja elektroonilise avaldamise kohta (COM(2017)0087 – 2017/0039(APP)) – arvamus õigusliku aluse kohta

Austatud esimees

Õiguskomisjon otsustas 19.–20. juuli 2017. aasta koosolekul vastavalt kodukorra artikli 39 lõikele 3 kontrollida omal algatusel komisjoni kõnealuse ettepaneku õigusliku aluse kehtivust ja sobivust.

Õiguskomisjon arutas eespool nimetatud küsimust 7. septembri 2017. aasta koosolekul.

I. Taust

Euroopa Liidu Teatajas (edaspidi „ELT“) avaldatakse ametlikult Euroopa Liidu õigus- ja muud aktid. Kuni 2014. aastani loeti ainsaks kehtivaks ja õiguslikult siduvaks väljaandeks selle trükiversiooni. Elektroonilist versiooni, mis on olnud internetis kättesaadav alates 1998. aastast, loeti vaid teabevahendiks, millel puudub igasugune õigusjõud.

Euroopa Kohus otsustas kohtuasjas Skoma-Lux[1], et liidu õigusakte ei saa kohaldada üksikisiku suhtes, kui need ei ole nõuetekohaselt avaldatud ELTs, ja et nende õigusaktide võrgus kättesaadavaks tegemine ei ole samaväärne nõuetekohase avaldamisega ELTs, kui liidu õiguses puuduvad sellekohased õigusnormid.

Et olukorda parandada ja kõigil oleks võimalik tugineda elektroonilisele versioonile kui ELT ametlikule, autentsele, ajakohasele ja täielikule versioonile, muudeti määrusega (EL) nr 216/2013[2] varasemat tava alates 2014. aastast nii, et elektrooniline versioon on autentne ja õiguslikult siduv, samas kui trükiversioon avaldatakse ja see on õiguslikult siduv üksnes siis, kui Euroopa Liidu Väljaannete Talituse infosüsteem häirete tõttu ei toimi.

Aluslepingutes puudub selgesõnaline õiguslik alus, millega nähakse ette seadusandlik menetlus, mida kasutada seoses aktide avaldamisega ELTs. Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 287 ja 297 hõlmavad aga kohustust avaldada õigusaktid ELTs. Määruse (EL) nr 216/2013 õiguslikuks aluseks võeti seetõttu ELi toimimise lepingu artikkel 352, s.o nn paindlikkuse klausel, mida tohib kasutada üksnes juhul, kui aluslepingutes määratletud poliitika raames osutub aluslepingute mõne eesmärgi saavutamiseks vajalikuks liidu meede ning aluslepingutes ei ole sätestatud selleks vajalikke volitusi.

Alates Lissaboni lepingu jõustumisest 2009. aastal eeldab ELi toimimise lepingu artiklis 352 ette nähtud paindlikkuse klausli kasutamine Euroopa Parlamendi nõusolekut. Selline nõusolek anti, kui määrus (EL) nr 216/2013 vastu võeti, sest trükiversioonilt elektroonilisele versioonile üleminekut peeti puhtalt tehnilist laadi muudatuseks, see ei hõlmanud võimalikke poliitilisi valikuid, mille kohta Euroopa Parlament kui kaasseadusandja peaks seisukoha võtma, ja oldi huvitatud sellest, et määrus jõustuks esimesel võimalusel[3].

Praeguse ettepanekuga muuta määrust (EL) nr 216/2013 soovitakse ajakohastada ELT elektroonilise versiooni autentimise menetlust, arvestades, et elektroonilisi allkirju käsitlevat asjaomast ELi õigusakti on vahepeal ajakohastatud. Õigusakt võeti vastu seadusandliku tavamenetluse abil ELi toimimise lepingu artikli 114 alusel, mis käsitleb siseturul võetavaid ühtlustamismeetmeid.

Seetõttu tekib küsimus, kas selle muutmisettepaneku aluseks peaks olema ELi toimimise lepingu artiklis 352 ette nähtud paindlikkuse klausel või ELi toimimise lepingu artiklis 114 ette nähtud ühtlustamise õiguslik alus või mõlemad.

II. Asjakohased aluslepingute artiklid

Komisjoni ettepanekus on õigusliku alusena nimetatud Euroopa Liidu toimimise lepingu järgmine artikkel (rõhuasetus lisatud):

Artikkel 352

(endine EÜ asutamislepingu artikkel 308)

1. Kui aluslepingutes määratletud poliitika raames osutub aluslepingute mõne eesmärgi saavutamiseks vajalikuks liidu meede ning aluslepingutes ei ole sätestatud selleks vajalikke volitusi, võtab nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist ühehäälselt vastu kohased sätted. Kui nõukogu võtab asjaomased sätted vastu seadusandliku erimenetluse kohaselt, teeb nõukogu samuti otsuse ühehäälselt komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast Euroopa Parlamendi nõusoleku saamist.

2. Kasutades Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõikes 3 osutatud subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli menetlust, juhib komisjon riikide parlamentide tähelepanu käesoleva artikli põhjal tehtavatele ettepanekutele.

3. Käesoleva artikli alusel võetud meetmed ei saa kaasa tuua liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamist juhtudel, kui aluslepingud välistavad sellise ühtlustamise.

4. Käesolevat artiklit ei saa kasutada ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga seotud eesmärkide saavutamise alusena ning mis tahes asjaomase artikli kohaselt vastu võetud õigusaktis tuleb pidada kinni Euroopa Liidu lepingu artikli 40 teises lõigus sätestatud piiridest.

ELi toimimise lepingu artikli 114 sõnastus on järgmine (rõhuasetus lisatud):

Artikkel 114

(endine EÜ asutamislepingu artikkel 95)

1. Kui aluslepingutes ei ole ette nähtud teisiti, kohaldatakse artiklis 26 seatud eesmärkide saavutamiseks järgmisi sätteid. Seadusandliku tavamenetluse kohaselt ning pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomiteega võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu liikmesriikides nii õigus- kui ka haldusnormide ühtlustamiseks meetmed, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine.

[...]

ELi toimimise lepingu artiklite 287 ja 297 sõnastus on järgmine (rõhuasetus lisatud):

Artikkel 287

(endine EÜ asutamislepingu artikkel 248)

1. Kontrollikoda kontrollib liidu kõigi tulude ja kulude raamatupidamiskontosid. Ta kontrollib ka kõigi liidu loodud organite või asutuste tulude ja kulude raamatupidamiskontosid niivõrd, kuivõrd asjassepuutuv asutamisakt sellist kontrolli ei välista.

Kontrollikoda teeb Euroopa Parlamendile ja nõukogule avalduse, mis kinnitab raamatupidamiskontode usaldatavust ja nende aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust ning avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas. Sellele avaldusele võib lisada konkreetse hinnangu liidu iga suurema tegevusvaldkonna kohta.

[...]

4. Iga eelarveaasta lõppemise järel koostab kontrollikoda aastaaruande. See saadetakse liidu muudele institutsioonidele ning avaldatakse koos nende institutsioonide vastustega kontrollikoja märkustele Euroopa Liidu Teatajas.

[...]

Artikkel 297

(endine EÜ asutamislepingu artikkel 254)

1. Seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastuvõetud seadusandlikele aktidele kirjutavad alla Euroopa Parlamendi president ja nõukogu eesistuja.

Seadusandliku erimenetluse kohaselt vastuvõetud seadusandlikele aktidele kirjutab alla need vastu võtnud institutsiooni president või eesistuja.

Seadusandlikud aktid avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas. Need jõustuvad neis kindlaks määratud kuupäeval või selle puudumisel kahekümnendal päeval pärast avaldamist.

2. Muudele kui seadusandlikele aktidele, mis on vastu võetud määruste, direktiivide või otsuste vormis, juhul kui viimastes ei ole adressaati märgitud, kirjutab alla need vastu võtnud institutsiooni president või eesistuja.

Määrused ja direktiivid, mis on adresseeritud kõigile liikmesriikidele, ja otsused, milles ei ole adressaati märgitud, avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas. Need jõustuvad neis kindlaks määratud kuupäeval või selle puudumisel kahekümnendal päeval pärast avaldamist.

Muud direktiivid ja otsused, milles on märgitud adressaat, tehakse teatavaks neile, kellele need on adresseeritud, ning jõustuvad sellisel teatavakstegemisel.

III. Kohtupraktika õigusliku aluse kohta

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt „peab ühenduse õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu“[4]. Väära õigusliku aluse valimine võib seepärast olla kõnealuse õigusakti tühistamise põhjuseks.

Selles kontekstis ei ole asjaolul, et mõni institutsioon soovib õigusakti vastuvõtmises aktiivsemalt osaleda, õigusakti vastuvõtmise tingimustel ega kõnealuse õigusaktiga hõlmatud tegevusvaldkonna teistes aspektides tehtud tööl õigusliku aluse kindlakstegemise seisukohast mingit tähtsust[5].

Seoses kahe õigusliku alusega tuleb kindlaks määrata, kas ettepanek

1.  taotleb kahte eesmärki või hõlmab kahte valdkonda, millest üks on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on üksnes kõrvalise tähtsusega, või

2.  taotleb samaaegselt mitut eesmärki või hõlmab mitut valdkonda, mis on lahutamatult üksteisega seotud, ilma et üks oleks teisejärguline või teistega võrreldes kaudsem.

Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab õigusakt esimesel juhul põhinema ühel õiguslikul alusel, nimelt sellel, mida nõuab peamine või ülekaalukas eesmärk või valdkond, ning teisel juhul vastavatel erinevatel õiguslikel alustel.[6]

IV. Kavandatava määruse eesmärk ja sisu

Ettepaneku eesmärk on ajakohastada ELT elektroonilise versiooni autentimise menetlust seoses elektroonilise allkirjaga. Direktiivis 1999/93/EÜ elektroonilisi allkirju käsitleva ühenduse raamistiku kohta[7] nähakse ette nõuetekohase sertifikaadi kasutamine selliste allkirjade jaoks. See direktiiv on kehtetuks tunnistatud ja asendatud määrusega (EL) nr 910/2014 e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike usaldusteenuste kohta siseturul[8], milles nähti ette võimalus autentida dokumenti täiustatud e-templiga.

Komisjoni seisukoha järgi võimaldaks täiustatud e-templi kasutamine automatiseerida elektroonilist allkirja ja kiirendada ELT EUR-Lexis avaldamise protsessi, arvestades, et õiguslikust seisukohast on oluline e-templi, mitte elektroonilise allkirja kasutamine, sest allkirja puhul põhineb autentimismeetod konkreetse füüsilise isiku osalusel, kuid kui kasutatakse templit, tekitab selle juriidiline isik ja puudub mis tahes märge selle kohta, kes juriidilises isikus vastutab dokumendi autentimise eest.

Ettepanek koosneb vaid kahest artiklist: esimesega muudetakse määruse (EL) nr 216/2013 artikli 2 lõiget 1 eespool esitatu põhjal ja teine on tavapärane jõustumiskuupäeva käsitlev artikkel.

V. Sobiva õigusliku aluse kindlakstegemine

Kõigepealt tuleks märkida, et kuna ettepaneku eesmärk on ajakohastada määrust (EL) nr 216/2013, et võtta arvesse tehnoloogilist ja seadusandlikku arengut, mis on toimunud alates selle jõustumisest 2014. aastal seoses ELT avaldamise tõhusamaks muutmisega, ei hõlma see mingeid võimalikke poliitilisi valikuid. Ettepanek on seetõttu puhtalt tehnilist laadi.

Arvestades Euroopa Kohtu eespool osutatud kohtupraktikat ja seda, et Euroopa Parlament andis oma nõusoleku määruse (EL) nr 216/2013 vastuvõtmiseks ELi toimimise lepingu artiklis 352 ette nähtud paindlikkuse klauslit kasutades, ei ole asjaolul, et selle muutmisettepaneku ajendiks on elektrooniliste allkirjadega seotud tehnoloogiliste muudatuste tekkimine määruse (EL) nr 910/2014 alusel, mis võeti vastu ELi toimimise lepingu artikli 114 põhjal, määruse (EL) nr 216/2013 õiguslikku alust muutvat mõju.

Samuti tuleks märkida, et kui Euroopa Parlament andis oma nõusoleku määruse (EL) nr 216/2013 vastuvõtmiseks, lükkas ta tagasi võimaluse, et selle oleks saanud vastu võtta seadusandliku tavamenetluse abil nn tuletatud pädevuse teooria alusel, põhjendusega, et see teooria on aegunud aluslepingute arvukate muutmiste ja muudatuste tõttu, mis on otsustamismenetlustes aset leidnud peaaegu 60 aasta jooksul, mis on möödunud alates ajast, mil ELT loomist käsitlev nõukogu otsus 1958. aastal selle teooria alusel vastu võeti.[9]

Lisaks kasutatakse paindlikkuse klauslit üksnes juhul, kui aluslepingutes määratletud poliitika raames osutub aluslepingute mõne eesmärgi saavutamiseks vajalikuks liidu meede ning aluslepingutes ei ole sätestatud selleks vajalikke volitusi. Kuna kohustus avaldada õigusaktid ELTs on ELi toimimise lepingu artiklite 287 ja 297 põhjal selge, on asjaolu, et ELi toimimise lepingu artiklis 114 nähakse ette seadusandliku tavamenetluse kasutamine, sellel eesmärgil ebaoluline, sest see ei ole seotud mitte kõnealuse avaldamise, vaid ühtlustamisega siseturul; kõnealuse menetluse kasutamine on oluline elektroonilisi allkirju käsitleva määruse (EL) nr 910/2014 korral, kuid mitte ELT avaldamist käsitleva määruse (EL) nr 216/2013 korral.

Seetõttu ei saa ettepanekut võtta vastu üksnes ELi toimimise lepingu artikli 114 alusel, vaid tuleb vastu võtta ELi toimimise lepingu artiklis 352 ette nähtud paindlikkuse klausli alusel.

Seejärel tekib küsimus, kas ettepaneku õiguslikku alusesse tuleks selle asemel lisada ELi toimimise lepingu artikkel 114 koos ELi toimimise lepingu artikliga 352. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kasutatakse ühte õiguslikku alust, kui ettepanek taotleb kahte eesmärki või hõlmab kahte valdkonda, millest üks on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on vaid kõrvalise tähtsusega. Kõnealusel juhul on selge, et ettepaneku põhieesmärk on ELT avaldamine ja et elektroonilist allkirja käsitlevad sätted, mis tulenevad määrusest (EL) nr 910/2014, on igal juhul vaid kõrvalise tähtsusega.

Ettepaneku aluseks peaks seega olema ELi toimimise lepingu artikkel 352.

Sellele vaatamata tuleks märkida, et paindlikkuse klausli kasutamine on vaevarikas ja tõenäoliselt aeganõudev – eelkõige seetõttu, et see on ette nähtud kasutamiseks harva ja ainult erandkorras, Euroopa Parlament saab öelda vaid jah või ei ilma otsese sekkumiseta lõpliku teksti väljatöötamisse ja mõned liikmesriigid nõuavad liikmesriikide parlamentide kontrolli kohaldamist selle kasutamise korral – ning et tulevane tehnoloogia areng robootika ja automatiseerimise vallas võib eeldada ELT avaldamist ja Euroopa Liidu Väljaannete Talituse tegevust käsitlevate sätete vastuvõtmist, millega kaasnevad olulised poliitilised valikud. Seetõttu tuleks arvestada võimalust, et aluslepingute tulevane muutmine võib hõlmata selgesõnalise õigusliku aluse lisamist kõnealuse avaldamise ja tegevusega seotud meetmete vastuvõtmiseks seadusandlikku tavamenetlust kasutades.

VI. Järeldus

Arvestades esitatud analüüsi, on ettepaneku nõuetekohane õiguslik alus ELi toimimise lepingu artikkel 352.

VII. Soovitus

Õiguskomisjon otsustas 7. septembri 2017. aasta koosolekul ühehäälselt[10] soovitada saata presidendile kiri soovitusega teavitada nõukogu ja komisjoni võimalikest probleemidest, mis võivad tekkida, kui määruse (EL) nr 216/2013 kohta esitatakse põhjalikumaid muudatusettepanekuid seoses tehnoloogia arenguga tulevikus, ja kaaluda, kas see võiks õigustada aluslepingute muutmisega seotud tulevaste valitsustevaheliste konverentside kontekstis sellise uue selgesõnalise õigusliku aluse loomist, milles osutatakse seadusandlikule tavamenetlusele ELT avaldamist ja Euroopa Liidu Väljaannete Talituse tegevust käsitlevates küsimustes.

Lugupidamisega

Pavel Svoboda

• [1]  Kohtuotsus, 11. detsember 2007, Skoma-Lux, C-161/06, ECLI:EU:C:2007:773, punkt 48.
• [2]  Määrus (EL) nr 216/2013 Euroopa Liidu Teataja elektroonilise avaldamise kohta (ELT L 69, 13.3.2013, lk 1).
• [3]  Vt õiguskomisjoni 14. märtsi 2012. aasta soovituse projekti seletuskirja menetluses 2011/0070(APP).
• [4]  Kohtuasi C-45/86: komisjon vs. nõukogu (üldised tariifsed soodustused), EKL 1987, lk 1439, punkt 5; kohtuasi C-440/05, komisjon vs. nõukogu, EKL 2007, lk I-9097; kohtuasi C-411/06: komisjon vs. Euroopa Parlament ja nõukogu, EKL 2009, lk I-7585.
• [5]  Otsus kohtuasjas C-269/97: komisjon vs. nõukogu, EKL 2000, lk I-2257, punkt 44.
• [6]  Vt eespool osutatud kohtuasja C-411/06 punkte 46–47.
• [7]  EÜT L 13, 19.1.2000, lk 12.
• [8]  ELT L 257, 28.8.2014, lk 73.
• [9]  Vt õiguskomisjoni 14. märtsi 2012. aasta soovituse projekti seletuskirja menetluses 2011/0070(APP).
• [10]  Lõpphääletuse ajal olid kohal: Jean-Marie Cavada (esimehe kohusetäitja ja raportöör), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (aseesimees), Isabella Adinolfi, Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Kostas Chrysogonos, Sergio Gaetano Cofferati, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Mary Honeyball, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Julia Reda, Evelyn Regner, Axel Voss, Rainer Wieland, Tiemo Wölken, Tadeusz Zwiefka, Gabriel Mato, Andrey Novakov (Emil Radev – Rosa Estaràs Ferraguti asendusliige vastavalt kodukorra artikli 200 lõikele 2).

VASTUTAVA KOMISJONI MENETLUS

Pealkiri	Euroopa Liidu Teataja elektrooniline avaldamine
Viited	14463/2017 – C8-0412/2018 – COM(2017)0087 – 2017/0039(APP)
Konsulteerimise / nõusolekutaotluse kuupäev	18.9.2018
Vastutav komisjon istungil teada andmise kuupäev	JURI 1.10.2018
Raportöörid nimetamise kuupäev	Pavel Svoboda 28.2.2017
Õigusliku aluse vaidlustamine JURI arvamuse kuupäev	JURI 7.9.2017
Läbivaatamine parlamendikomisjonis	19.6.2017	10.10.2018
Vastuvõtmise kuupäev	10.10.2018
Lõpphääletuse tulemus	+: –: 0:	21 0 0
Lõpphääletuse ajal kohal olnud liikmed	Max Andersson, Joëlle Bergeron, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Pavel Svoboda, József Szájer, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliikmed	Geoffroy Didier, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Angelika Niebler, Virginie Rozière, Tiemo Wölken
Esitamise kuupäev	15.10.2018

NIMELINE LÕPPHÄÄLETUSVASTUTAVAS KOMISJONIS

21	+
ALDE	Jean-Marie Cavada, António Marinho e Pinto
ECR	Angel Dzhambazki
EFDD	Joëlle Bergeron
ENF	Gilles Lebreton
GUE/NGL	Kostas Chrysogonos
PPE	Geoffroy Didier, Angelika Niebler, Pavel Svoboda, József Szájer, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka
S&D	Mady Delvaux, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Virginie Rozière, Tiemo Wölken
VERTS/ALE	Max Andersson, Pascal Durand, Heidi Hautala

0	–

0	0

Kasutatud tähised:

+  :  poolt

–  :  vastu

0  :  erapooletu