Процедура : 2017/2270(INL)
Етапи на разглеждане в заседание
Етапи на разглеждане на документа : A8-0328/2018

Внесени текстове :

A8-0328/2018

Разисквания :

PV 13/11/2018 - 16
CRE 13/11/2018 - 16

Гласувания :

PV 14/11/2018 - 14.11
CRE 14/11/2018 - 14.11
Обяснение на вота

Приети текстове :


ДОКЛАД     
PDF 705kWORD 71k
16.10.2018
PE 623.853v01-00 A8-0328/2018

с препоръки към Комисията относно хуманитарните визи

(2017/2270(INL))

Комисия по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи

Докладчик: Хуан Фернандо Лопес Агилар

(Право на инициатива – член 46 от Правилника за дейността)

PR_INL

ИЗМЕНЕНИЯ
ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
 ПРИЛОЖЕНИЕ КЪМ ПРЕДЛОЖЕНИЕТО ЗА РЕЗОЛЮЦИЯПРЕПОРЪКИ ОТНОСНО СЪДЪРЖАНИЕТО НА ИСКАНОТО ПРЕДЛОЖЕНИЕ
 ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ
 СТАНОВИЩЕ на комисията по правата на жените и равенството между половете
 ИНФОРМАЦИЯ ОТНОСНО ПРИЕМАНЕТО ВЪВ ВОДЕЩАТА КОМИСИЯ
 ПОИМЕННО ОКОНЧАТЕЛНО ГЛАСУВАНЕ ВЪВ ВОДЕЩАТА КОМИСИЯ

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

с препоръки към Комисията относно хуманитарните визи

(2017/2270(INL))

Европейският парламент,

–  като взе предвид член 225 от Договора за функционирането на Европейския съюз,

–  като взе предвид Хартата на основните права на Европейския съюз, и по-специално членове 4, 18 и 19 от нея,

–  като взе предвид Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г., и Протокола от 1967 г. към нея,

–  като взе предвид Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. за създаване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс)(1),

–  като взе предвид Глобалния пакт на ООН за безопасна, организирана и законна миграция и Глобалния пакт на ООН за бежанците, които последваха Декларацията от Ню Йорк за бежанците и мигрантите, приета единодушно от Общото събрание на Организацията на обединените нации на 19 септември 2016 г.,

–  като взе предвид оценката на европейската добавена стойност относно хуманитарните визи, изготвена от Службата на ЕП за парламентарни изследвания,

–  като взе предвид членове 46 и 52 от своя правилник,

–  като взе предвид доклада на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи и становището на комисията по правата на жените и равенството между половете (A8-0328/2018),

A.  като има предвид, че въпреки многобройните съобщения и искания за безопасни и законни пътища, които предоставят достъп до европейската територия за лицата, търсещи международна закрила, понастоящем на равнището на Съюза не съществуват хармонизация относно процедурите за закрила при влизане и правна рамка за хуманитарните визи, т.е. визи, издадени с цел достигане територията на държавите членки с цел търсене на международна закрила;

Б.  като има предвид, че съгласно решението на Съда на ЕС от 7 март 2017 г. по дело C-638/16(2) държавите членки не са задължени в съответствие с правото на Съюза да предоставят хуманитарна виза на лица, които желаят да влязат на тяхна територия с цел да кандидатстват за предоставяне на убежище, но запазват свободата си да го направят въз основа на своето национално право; като има предвид, че това решение тълкува съществуващото право на Съюза, което може да бъде изменено;

В.  като има предвид, че понастоящем няколко държави членки имат или са имали по-рано национални схеми за издаване на хуманитарни визи или разрешения за пребиваване, за да гарантират национална закрила при влизане на нуждаещите се лица;

Г.  като има предвид, че броят на лицата, допуснати въз основа на национални процедури за хуманитарна закрила при влизане или чрез презаселване, остава нисък в сравнение със световните нужди, като съществуват значителни различия между държавите членки; като има предвид, че обхватът на националните процедури за хуманитарна закрила при влизане или презаселване е тясно определен и в случаите на презаселване е тясно свързан с критериите за уязвимост и регистрация като бежанец във Върховния комисариат за бежанците на ООН (ВКБООН);

Д.  като има предвид, че в резултат на това приблизително 90% от лицата, на които е предоставена международна закрила, са достигнали Съюза чрез незаконни начини, което води до тяхното стигматизиране преди пристигането им на външните граници на държавите членки;

Е.  като има предвид, че неомъжените жени, пътуващи сами или с деца, жените – глави на домакинства, бременните жени и кърмачките, хората с увреждания, подрастващите момичета и жените в напреднала възраст са сред особено уязвимите лица по миграционните маршрути към Европа и са изправени пред много по-голям риск да станат обект на насилие, основано на пола, като изнасилване и насилие, и стават мишена на контрабандисти и трафиканти с цел сексуална и икономическа експлоатация; като има предвид, че съществува тенденция жените и момичетата да са по-уязвими на всички форми на експлоатация, включително трудова експлоатация и сексуална експлоатация по миграционните маршрути към Съюза, и често са принудени да правят секс с цел да оцелеят, за да могат да продължат пътуването си;

Ж.  като има предвид, че човешката цена на тези политики се оценява на поне 30 000 смъртни случая по границите на Съюза от началото на 2000 г.; като има предвид, че спешно е необходима правна рамка на Съюза като средство за справяне с прекалените смъртни случаи в Средиземноморието и по миграционните маршрути към Съюза с цел действителна борба с контрабандата на хора, излагането на трафик на хора, на трудова експлоатация и насилие, с цел управление на организирани пристигания, достойно приемане и добросъвестно обработване на молбите за убежище и оптимизиране на бюджета на държавите членки и на Съюза в областта на процедурите за предоставяне на убежище, контрола по границите и дейностите по издирване и спасяване, както и за постигането на съгласувани практики в достиженията на правото на Съюза в областта на убежището;

З.  като има предвид, че Парламентът се опита да включи разпоредби в тази насока в Регламент (ЕО) № 810/2009;

И.  като има предвид, че Съветът и Комисията отхвърлиха тези изменения на основание, наред с другото, че такива разпоредби не следва да бъдат включени в Регламент (ЕС) № 810/2009, предвид неговия обхват, в който влизат само визите за краткосрочно пребиваване;

Й.  като има предвид, че Парламентът, изправен пред бездействието на Комисията, взе решение да пристъпи към изготвянето на този законодателен доклад по собствена инициатива относно хуманитарните визи;

К.  като има предвид, че е предприета интензивна работа, включително с помощта на експерти, за изготвяне на препоръките, приложени към настоящото предложение;

1.  отправя искане към Комисията да представи до 31 март 201 г., въз основа на член 77, параграф 2, буква а) от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), предложение за регламент за създаване на европейска хуманитарна виза съгласно препоръките, посочени в приложението към настоящата резолюция;

2.  счита, че държавите членки следва да могат да издават европейска хуманитарна виза на лицата, търсещи международна закрила, за да могат тези лица да влязат на територията на държавата членка, която издава визата, с единствената цел да подадат молба за международна закрила в тази държава членка;

3.  счита, че европейските хуманитарни визи следва да допълват, а не да заместват, вече съществуващите национални процедури за хуманитарна закрила при влизане, процедури за презаселване и спонтанни молби съгласно международното право за бежанците;

4.  счита, че нито една инициатива относно европейските хуманитарни визи не следва да бъде в ущърб на останалите инициативи в областта на миграционната политика, включително и насочените към справяне с първопричините за миграцията;

5.  подчертава спешната нужда от безопасни и законни начини за влизане в Съюза, един от които следва да бъде хуманитарната виза, също и понеже е особено важно от гледна точка на пола, тъй като жените са особено уязвими и следователно по-изложени на сексуално и основано на пола насилие по маршрутите и в приемните центрове; подчертава, че икономическата уязвимост и други видове зависимост често поставят жените и момичетата в трети държави в положение, в което за тях е още по-трудно да търсят убежище по безопасен начин, отколкото за мъжете;

6.  счита, че част от финансовите аспекти на исканото предложение следва да бъдат поети от общия бюджет на Съюза като практически израз на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително финансовите аспекти в тази връзка, в съответствие с член 80 от ДФЕС;

7.  възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция и придружаващите препоръки на Комисията и на Съвета, както и на националните парламенти, на Съда на Европейския съюз, на Европейската служба за външна дейност, на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището, на Европейската агенция за гранична и брегова охрана, на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането и на Агенцията на Европейския съюз за основните права.

(1)

  OВ L 243, 15.9.2009 г, стр. 1.

(2)

  Решение на Съда на ЕС от 7 март 2018 г., X. и X. срещу État Belge, C-638/16 PPU, ECLI:EU:C:173:173.


ПРИЛОЖЕНИЕ КЪМ ПРЕДЛОЖЕНИЕТО ЗА РЕЗОЛЮЦИЯПРЕПОРЪКИ ОТНОСНО СЪДЪРЖАНИЕТО НА ИСКАНОТО ПРЕДЛОЖЕНИЕ

Европейският парламент счита, че законодателният акт, който трябва да бъде приет, следва:

1.  ФОРМА И ЗАГЛАВИЕ НА ИНСТРУМЕНТА, КОИТО СЛЕДВА ДА БЪДЕ ПРИЕТ

–  да бъде отделен правен акт, който да бъде приет под формата на регламент, озаглавен „Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на европейска хуманитарна виза“,

2.  ПРАВНО ОСНОВАНИЕ

–  да има за правно основание член 77, параграф 2, буква а) от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС),

3.  ОБОСНОВКА

–  да бъде обоснован от:

–  сегашната правна празнота в правото на Съюза, в което освен приложимите процедури за презаселване на уязвими бежанци не се предвиждат процедури за приемането на територията на държавите членки на лица, търсещи закрила, нито в достиженията на правото в областта на визите, нито в областта на границите или убежището, като приблизително 90% от лицата впоследствие са признати за бежанци или им е предоставена субсидиарна закрила и са достигнали до територията на държавите членки незаконно(1) , често по животозастрашаващи маршрути;

–  риска от фрагментиране, тъй като държавите членки все по-често въвеждат свои собствени програми за хуманитарно приемане и процедури, които са в противоречие с общата цел по член 78, параграф 1 от ДФЕС за разработване на обща политика в областта на убежището и субсидиарната и временната закрила, както и риска тези различни схеми да възпрепятстват еднаквото прилагане на общите разпоредби при влизане на територията на държавите членки на граждани на трети държави, както е предвидено в Регламент (ЕС) № 810/2009(2) и Регламент (ЕС) № 2016/399(3) на Европейския парламент и на Съвета;

–  високите разходи в човешко, но също и социално, икономическо и бюджетно отношение, свързани със статуквото, за съответните граждани на трети държави (разходи за контрабанда, риск от трафик и експлоатация, риск от преследване, риск от смъртни случаи и малтретиране и т.н.), както и за държавите членки и Съюза (повишени разходи за търсене и спасяване, включително за частни морски превози, гранична защита, сътрудничество с трети държави, процедури за предоставяне на убежище и евентуално връщане в случай на отхвърлени молби за международна закрила, както и борба с организираната престъпност, трафика и контрабандата на хора и т.н.);

–  добавената стойност на действията на Съюза по отношение на гарантирането на спазване на ценностите на Съюза, включително основните права, взаимно доверие между държавите членки и доверие в системата от страна на лицата, търсещи убежище, правна сигурност, предвидимост и еднакво прилагане и изпълнение на правилата, постигане на икономии от мащаба и намаляване на горепосочените разходи, свързани със статуквото;

–  да припомня, че Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета(4) и Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета(5) се прилагат единствено на територията на държавите членки и че понастоящем няма достатъчно законни начини кандидатите за убежище да достигнат до тази територия,

–  да припомня, че след подаването на молба за убежище в която и да е държава членка се прилагат разпоредбите на общата европейска система за убежище на Съюза,

–  да подчертава, че отхвърлянето на молба за европейска хуманитарна виза не засяга по никакъв начин правото на подаване на молба за убежище в рамките на Съюза, нито възпрепятства кандидата да се полза от други налични схеми за закрила;

4.  ОБЩИ РАЗПОРЕДБИ

–   да има за цел да установи разпоредби относно процедурите и условията за издаване от страна на държавите членки на европейска хуманитарна виза за лицата, търсещи международна закрила, за да могат тези лица да влязат на територията на държавата членка, която издава визата, с единствената цел да подадат молба за международна закрила в тази държава членка;

–  да обхваща гражданите на трети държави, които съгласно Регламент (ЕО) № 539/20013 на Съвета(6)трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, и по отношение на които твърденията за излагане на преследване или за риск от преследване съгласно определението в Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета(7) са явно основателни, но които все още не участват в процедура по презаселване, както е определена в националните схеми по преместване или в [новия регламент за създаване на рамка на Съюза за преместване или] Директива 2001/55/ЕО(8),

–  да не обхваща членовете на семейството, които по друг начин биха придобили право своевременно да се присъединят към семейството си в дадена държава членка в съответствие с други правни разпоредби на правото на Съюза или на националното право,

5.  ПРОЦЕДУРИ ЗА ИЗДАВАНЕ НА ХУМАНИТАРНИ ВИЗИ

–  да предвижда тези молби за виза да се подават пряко, по електронен път или в писмена форма във което и да е консулство или посолство на държавите членки,

–  да предвижда практическите условия за тези молби за издаване на виза, включително попълването на формуляр за подаване на молба, предоставянето на информация за самоличността на кандидата, в т.ч. биометрични идентификатори, и посочването на основанията, доколкото е възможно документирани, за опасенията за преследване или тежки посегателства,

–  да предвижда кандидатът за такава виза да бъде поканен на интервю (при нужда със съдействието на преводач), което може да се проведе и дистанционно чрез използване на аудио и видео комуникации, които гарантират подходящо ниво на безопасност, сигурност и поверителност,

–  да предвижда извършването на оценка на представените документи, включително по отношение на автентичността им, от компетентен, независим и безпристрастен орган, който разполага с достатъчни познания и опит в областта на международната закрила,

–  да предвижда молбите за такава виза да се оценяват въз основа на декларацията и интервюто на кандидата и на удостоверителните документи, ако има такива, без да се провежда пълната процедура по определяне на статута,

–  да предвижда преди издаването на такава виза всеки кандидат да бъде подлаган на проверка за сигурност чрез съответните национални бази данни и бази данни на Съюза, като се зачитат изцяло приложимите разпоредби за защита на данните, с цел да се гарантира, че въпросното лице не представлява риск за сигурността,

–  да предвижда решението за такава виза да се взема в рамките на 15 календарни дни от датата на подаване на молбата,

–  да предвижда решението по молбата да бъде съобщено на кандидата и да бъде индивидуално, в писмена форма и мотивирано,

–  да предвижда, че гражданин на трета държава, на когото е отказана такава виза, има възможност за обжалване, както се предвижда понастоящем в случай на отказ за издаване на виза или на отказ за влизане на границата,

6.  ИЗДАВАНЕ НА ХУМАНИТАРНА ВИЗА

–  да предвижда тези визи да бъдат издавани посредством общ стикер и да бъдат въвеждани във Визовата информационна система (ВИС),

–  да предвижда след издаването на хуманитарна виза нейният притежател да може да влезе на територията на държавата членка, която издава визата, с единствената цел да подаде молба за международна закрила в тази държава членка,

7.  АДМИНИСТРАТИВНО УПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ

–  да предвижда, че молбите за такава виза се оценяват от надлежно обучени служители,

–  да предвижда, че тези служители могат да бъдат командировани в посолства или консулства или в държави членки, в случай че молбите се предават по електронен път и интервютата се провеждат дистанционно,

–  да предвижда, че определени аспекти на процеса, които не включват предварителен подбор на случаи, оценяване или вземане на решения от какъвто и да е вид, могат да бъдат управлявани от външни доставчици на услуги, в т.ч. предоставянето на информация, управлението на срещите за интервюта и събирането на биометрични данни,

–  да гарантира, че са въведени подходящи мерки за гарантиране на защитата и сигурността на данните и поверителността на съобщенията,

–  да гарантира, че държавите членки си сътрудничат помежду си, с агенциите на Съюза, с международни организации, с правителствени и неправителствени организации и с други съответни заинтересовани лица с цел осигуряване на хармонизираното прилагане на законодателния акт,

–  да предвижда широкото разпространение на информация относно процедурите и условията за такава виза, както и относно условията и процедурите за получаване на международна закрила на територията на държавите членки, включително на уебсайтовете на посолствата и консулствата на държавите членки и чрез Европейската служба за външна дейност,

8.  ЗАКЛЮЧИТЕЛНИ РАЗПОРЕДБИ

–  да предвижда предоставянето на значителна финансова подкрепа на държавите членки от страна на Фонда за интегрирано управление на границите с оглед на прилагането на законодателния акт,

–  да предвижда, че държава членка, която издава хуманитарна виза, има достъп до същата компенсация от фонд „Убежище, миграция и интеграция“, както при приемането на бежанец по реда на европейската рамка за презаселване,

9.  ИЗМЕНЕНИЕ НА ДРУГИ ПРАВНИ АКТОВЕ

–  да предвижда изменения на:

–  Регламент (ЕО) № 810/2009 с цел да се поясни, че за лицата, искащи да получат международна закрила, се прилагат разпоредбите на Регламента за създаване на европейска хуманитарна виза,

–  Регламент (ЕО) № 767/2008 на Европейския парламент и на Съвета(9) с цел да се предвиди въвеждането на молбите за хуманитарна виза във ВИС,

–  Регламент (ЕС) 2016/399 с цел адаптиране на условията за влизане на лицата, получили европейска хуманитарна виза,

–  Фонда за интегрирано управление на границите, за да се осигури финансиране на държавите членки за изпълнението на Регламента за създаване на европейска хуманитарна виза,

–  член 26 от Конвенцията за прилагане на Шенгенското споразумение от 14 юни 1985 г. между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на проверките на техните общи граници(10) и на Директива 2001/51/ЕО на Съвета(11) с цел да освободят от отговорност, задължения и санкции превозвачите, превозващи граждани на трети държави, когато въпросните граждани на трети държави заявяват своето намерение да подадат молба за международна или хуманитарна закрила на територията на държавите членки.

(1)

HEIN / DONATO (CIR) 2012 г.: Проучване на нови възможности за закрила при влизане в Европа, стр. 17

(2)

  Регламент (ЕО) № 810/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. за установяване на Визов кодекс на Общността (Визов кодекс) (ОВ L 243, 15.9.2009 г., стр. 1).

(3)

  Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 г. относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 77, 23.3.2016 г., стр. 1).

(4)

  Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (OВ L 180, 29.6.2013 г., стр. 60).

(5)

  Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство(ОВ L 180, 29.6.2013 г., стр. 31).

(6)

  Регламент (ЕО) № 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 г. за определяне на третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите членки, както и тези, чиито граждани са освободени от това изискване (ОВ L 81, 21.3.2001 г., стр. 1).

(7)

  Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 г. относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 20.12.2011 г., стр. 9).

(8)

  Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 г. относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (ОВ L 212, 7.8.2001 г., стр. 12).

(9)

  Регламент (ЕО) № 767/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 9 юли 2008 г. относно Визовата информационна система (ВИС) и обмена на данни между държави членки относно визите за краткосрочно пребиваване (Регламент за ВИС) (ОВ L 218, 13.8.2008 г., стр. 60).

(10)

  OВ L 239, 22.9.2000 г, стр. 19.

(11)

  Директива 2001/51/ЕО на Съвета от 28 юни 2001 година за допълнение на разпоредбите на член 26 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година (ОВ L 187, 10.7.2001 г., стр. 45).


ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ

Контекст(1)

Парламентът започна да призовава за предоставяне на хуманитарни визи в контекста на миграционната криза и на недопустимия брой смъртни случаи в Средиземно море. Той изрази възгледите си, наред с другото, в резолюцията от 12 април 2016 г. относно положението в Средиземно море и необходимостта от всеобхватен подход на ЕС към миграцията.

Идеята за въвеждане на хуманитарни визи вече беше разгледана в контекста на ЕС, без обаче да се достигне до конкретни резултати. Понастоящем има редица целенасочени национални програми, но липсва правна уредба на равнището на ЕС.

Комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи се опита да запълни този правен вакуум в рамките на преразглеждането на Визовия кодекс (2014/0094(COD)), но както Съветът, така и Комисията се противопоставиха на измененията в тази насока в рамките на тристранните преговори, които започнаха през май 2016 г. През септември 2017 г., след продължилата месеци наред патова ситуация, предизвикана от отказа на Съвета да продължи преговорите, ако тези изменения не бъдат оттеглени, преговарящият екип на Парламента оттегли въпросните изменения. Вместо това комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи реши да изготви настоящия законодателен доклад по собствена инициатива.

Въпреки това Съветът и Комисията преустановиха преговорите.

На 6 декември 2017 г. комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи получи разрешение да изготви настоящия законодателен доклад по собствена инициатива въз основа на член 225 от ДФЕС и член 46 от Правилника за дейността на Европейския парламент.

При подготовката на настоящия доклад докладчикът поиска становището на докладчиците в сянка, но също така и на гражданското общество и академичните среди. Освен това неговата подготовка беше подкрепена от оценка на европейската добавена стойност, изготвена от Службата на ЕП за парламентарни изследвания. Докладчикът би искал да изрази благодарността си за съдействието и предоставената подкрепа.

Искания на Парламента към Комисията

Следва да бъде отправено ясно искане за изготвяне на законодателно предложение за създаване на европейска хуманитарна виза към Комисията, която следва да представи такова предложение до края на март 2019 г. Този срок може да изглежда кратък, но той е напълно оправдан, като се имат предвид неотложният характер на въпроса и фактът, че вече са проведени задълбочени дискусии и са извършени проучвания и че настоящият доклад съдържа подробни препоръки.

Подробно обяснение на препоръките

Редът на препоръките, които са приложени към предложението за резолюция и които представляват част от това предложение, следва структурата на законодателните инструменти. Препоръките обхващат основните елементи, които подобен законодателен инструмент следва да съдържа.

Този законодателен инструмент следва да бъде нов, отделен правен акт, тъй като дискусиите относно Визовия кодекс показаха, че е необходимо актът да бъде обособен. Докладчикът счита, че най-подходящият инструмент в случая е регламентът, подобно на другите инструменти в рамките на достиженията на правото на ЕС в областта на визите.

Правно основание

Докладчикът счита, че съчетанието от членове 77, параграф 2, б) и член 78, параграф 2, буква ж) от ДФЕС, които уреждат граничните проверки и управлението на притока на хора, кандидатстващи за убежище, би било подходящото правно основание.

Обосновка на предложението

Съображенията в новия законодателен инструмент следва да започнат с обяснение на главните основания за създаването на инструмента. 

На първо място следва да се изтъкне настоящият парадокс, а именно че правото на ЕС не съдържа разпоредби относно начина, по който бежанците би следвало да пристигат, което води до ситуация, в която почти всички бежанци пристигат по нередовен начин. Това положение има сериозни последици за отделните лица, но също и за държавите членки. На лицата, които бягат, се налага да предприемат с помощта на трафиканти опасни за живота си пътувания, за които те са принудени да плащат огромни суми и по време на които те са изложени на експлоатация, малтретиране и злоупотреби. Негативните последици за държавите членки са неконтролираният поток от пристигащи лица (чийто брой и самоличност не могат да се предвидят) и по-големите усилия, които е необходимо да се полагат за неговото управление чрез увеличаване на контрола и наблюдението на границите, операциите по търсене и спасяване, сътрудничеството с трети държави и т.н. Същевременно държавите членки се сблъскват с все по-голяма активност на организираната престъпност, която извлича финансови ползи от трафика на хора. 

Допълнителен аргумент за създаването на такъв нов законодателен инструмент е рискът от фрагментация. Държавите членки създават национални схеми, но всички те се различават помежду си. Докладчикът приветства всички инициативи, които предвиждат безопасно преминаване. Същевременно, като се има предвид, че ЕС представлява пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници (член 3, параграф 2 от ДЕС), следва да се постави по-силен акцент върху общите политики. 

Тъй като ЕС се основава на ценностите на зачитане на човешкото достойнство и на зачитане на правата на човека (член 2 от ДЕС), подобен инструмент в крайна сметка е необходим и за да може ЕС да спазва изискванията на своя договор.

Общи разпоредби

Целта на новия инструмент следва да се свежда до предвиждането на разпоредби относно процедурите и условията за издаване на хуманитарна виза. По своята същност тази виза следва да бъде виза с ограничен териториален обхват, за да може нейният притежател да достигне до определена територия, за да подаде там молба за международна закрила. Следователно държавата членка, която издава визата, ще бъде отговорна за процедурите по предоставяне на убежище.

Обсъден беше въпросът дали следва да има някакъв вид механизъм за преместване. След внимателен анализ докладчикът реши да не предлага такъв механизъм, за да се избегне прекомерното усложняване на системата. 

Новият инструмент следва да обхваща гражданите на трети държави, за които се изисква виза и които се нуждаят от закрила срещу реален риск от преследване или тежки вреди, при условие че те не попадат в обхвата на друг инструмент, например за презаселване. Докладчикът изразява силната си подкрепа за презаселването, но счита, че то не може да бъде единственият правен, безопасен начин, тъй като то е предназначено единствено за ограничена група от бежанци с вече признат статут.

Процедури и условия за издаване на хуманитарни визи 

Процедурите за такива визи следва да бъдат подобни на процедурите за издаване на визи за краткосрочно пребиваване, когато тяхното естество позволява това. Това например засяга процедурните стъпки, сроковете за обработка, необходимостта от формуляр за кандидатстване и биометричните данни, участието на външни доставчици на услуги, проверките с оглед на сигурността и правото на обжалване. Процедурите обаче следва да се различават, когато специфичното положение на лицата изисква това. Например винаги следва да се провежда интервю (също така с оглед на риска от трафик на хора) и следва да е възможно да се подава заявление по електронен път. Освен това, за да се спестят разходи и за да се вземе предвид положението на конкретното лице, съвременните комуникационни инструменти следва да се използват по-активно, отколкото това се прави при заявленията за издаване на виза. Например следва да е възможно да се провеждат интервюта от разстояние, като по този начин държавите членки ще могат да работят с експерти в областта на убежището, които не се намират непременно на територията на трети държави.

Оценката на заявлението за издаване на виза следва да се извършва prima facie, за да се прецени дали кандидатите имат приемливи основания да твърдят, че са изложени на действителен риск от преследване или тежки вреди. Докладчикът счита, че за да бъде процедурата надеждна, е необходимо да се извършва такава оценка. Той подчертава, че оценката представлява оценка на заявлението за издаване на виза, а не външна обработка на молба за убежище, която би повдигнала твърде много правни и практически въпроси. 

Административно управление и организация 

Инструментът ще изисква административни усилия, за които следва да бъде възможно държавите членки да получават подкрепа, включително във финансово отношение. За тази цел могат да се извършат изменения във финансовите програми по новата МФР, и по-специално във Фонда за интегрирано управление на границите. Освен това се очаква, че могат да бъдат направени икономии в други области, тъй като лицата ще пристигат по по-организиран начин, а и ще пристигат по-малко хора, за които ще бъде явно, че не се нуждаят от международна закрила. Използването на съвременни комуникационни технологии следва да предостави възможност за допълнителни икономии.

Заключителни разпоредби

Докладчикът съзнава напълно, че трябва да се извършат голям брой практически приготовления, преди новият инструмент да може да бъде приложен във вида, в който е предвиден тук. Необходимо е се преосмисли взаимовръзката между процедурите за издаване на виза и процедурите за предоставяне на убежище и да се организира целесъобразно административната работа. Поради това докладчикът предлага да има двугодишен преходен период преди да започнат да се прилагат новите правила. Впоследствие следва да се подберат някои трети държави като пилотни региони, в които правилата да бъдат изпитани в контролирана среда. Това следва да предостави възможност да се натрупа опит и да се извърши анализ, преди инструментът да започне да се използва по-широко.

Следва да се осигурят специфични помощни структури за държавите членки в пилотните региони. Те следва да могат да получават значително финансиране от ЕС (например от страна на Фонда за интегрирано управление на границите) с оглед на допълнителното приспособяване на своите сгради, обучението на персонала и реорганизацията на работните процеси и информационната инфраструктура. Агенциите, включително Европейската служба за подкрепа в областта на убежището, Frontex, Европол и Агенцията на Европейския съюз за основните права, следва да предоставят експертни становища. Следва да се извършва внимателен мониторинг на изпълнението в пилотните региони, за да се даде възможност за формулиране на заключения. Резултатите от мониторинга следва да бъдат включени в оценката, която ще бъде изготвена след две години. Тези резултати следва да бъдат подложени на внимателна оценка и при необходимост новият инструмент може да бъде изменен. След евентуалните корекции, които се окажат необходими, новият инструмент следва да започне да се прилага в по-широк мащаб.

Изменение на други правни актове

Ще бъде необходимо да се изменят редица актове в рамките на достиженията на правото на ЕС в областта на визите, по-специално Визовият кодекс и Визовата информационна система, с цел те да бъдат адаптирани към този изцяло нов инструмент. Необходимо е да се направи същото със законодателните инструменти, които ще се прилагат спрямо притежателите на такава виза, когато те пътуват към ЕС. Например Кодексът на шенгенските граници ще трябва да бъде изменен, за да може този вид виза да бъде призната, когато дадено лице пристигне с нея на външните граници. И накрая, необходимо е да се направят някои корекции и на достиженията на правото на ЕС в областта на убежището. Макар че очевидно процедурата за предоставяне на убежище ще се прилага изцяло на територията на ЕС, фактът, че кандидатът притежава хуманитарна виза, следва да бъде взет под внимание. Например всяка оценка, която вече е била направена като част от молбата за издаване на виза, следва да бъде взета под внимание и в рамките на процедурата за предоставяне на убежище, за да се избегне излишното дублиране на усилия.

Заключение

Докладчикът счита, че е крайно време да се намерят иновативни решения, които да отговарят както на нуждите на лицата, търсещи закрила, така и на държавите членки. Сегашното разделно разглеждане на достиженията на правото на ЕС в областта на визите, от една страна, и на достиженията на правото на ЕС в областта на убежището, от друга, е изкуствено и не е адаптирано към днешната действителност. Необходимо е ЕС да предприеме смели стъпки, за да бъде на висотата на своите ценности.

(1)

  За по-подробна информация вж. работния документ на докладчика относно хуманитарните визи от 5 април 2018 г.


СТАНОВИЩЕ на комисията по правата на жените и равенството между половете (10.9.2018)

на вниманието на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи

с препоръки към Комисията относно хуманитарните визи

(2017/2270(INL))

Докладчик по становище: Малин Бьорк

(Право на инициатива – член 46 от Правилника за дейността)

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Комисията по правата на жените и равенството между половете приканва водещата комисия по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи да включи в предложението за резолюция, което ще приеме, следните предложения:

А.  като има предвид, че е широко прието, че полът е предмет на принадлежността към конкретна социална група, което е едно от основанията за закрила съгласно Конвенцията на ООН от 1951 г. за статута на бежанците и Протокола към нея от 1967 г. (Конвенцията за бежанците), и като има предвид, че преследването въз основа на пола представлява основание за търсене и предоставяне на закрила съгласно международната правна уредба и правната уредба на ЕС, включително Конвенцията от Истанбул, и като има предвид, че жените по света са засегнати непропорционално от сексуалните и други форми на насилие, основано на пола, и по-конкретно по време на въоръжени конфликти и война;

Б.  като има предвид, че в настоящата бежанска криза неомъжените жени, пътуващи сами или с деца, жените – глави на домакинства, бременните жени и кърмачките, хората с увреждания, подрастващите момичета и жените в напреднала възраст са сред особено уязвимите лица по миграционните маршрути към Европа и са изправени пред много по-голям риск да станат обект на насилие, основано на пола;

В.  като има предвид, че в Насоките на ВКБООН относно защитата срещу преследване, свързано с пола (2002 г.), се приема, че определението за бежанец следва да обхваща свързаните с пола заявления, и се отправя призив към предоставящите убежище да възприемат „съобразено с пола тълкуване“ на основанията за закрила и да гарантират недискриминационен процес;

Г.  като има предвид, че съгласно статистическите данни на Международната организация по миграция (МОМ) от 2014 г. насам над 15 хиляди мигранти са загубили живота си или са изчезнали в Средиземноморието на път към Европа; като има предвид също така, че Централното Средиземноморие остава най-смъртоносният маршрут с почти два смъртни случая на всеки 100 пътници през 2015 г., което е неприемливо;

Д.  като има предвид, че в Конвенцията от Истанбул, и по-специално в член 60 от нея, се изисква от страните по нея да предприемат необходимите законодателни или други мерки, за да гарантират, че основаното на пола насилие може да бъде признато като форма на преследване и да гарантират, че основанията за предоставяне на убежище, посочени в Конвенцията за бежанците от 1951 г., се тълкуват по съобразен с пола начин;

Е.  като има предвид, че съществува належаща необходимост от безопасни и законни възможности за миграция в Съюза, наред с другото от гледна точка на пола, и като има предвид, че хуманитарните визи могат да допълват, без да заместват, други безопасни пътища, като например презаселването и приема по хуманитарни причини;

Ж.  като има предвид, че настоящата липса на възможност да поискат закрила по хуманитарни причини, когато се намират извън Съюза, означава, че търсещите убежище лица са принудени да влизат в Европа по незаконен начин и така рискуват живота и здравето си, като особено жените, момичетата и ЛГБТИ лицата понасят и свързани с пола последици, като изнасилване и насилие, и стават мишена на контрабандисти и трафиканти с цел сексуална и икономическа експлоатация;

З.  като има предвид, че създаването на хуманитарна виза ще предостави на уязвимите лица и на лицата, които са изправени пред специфични предизвикателства, като например болни хора, хора с увреждания, семейства, жени, бременни жени, деца, хора в напреднала възраст и ЛГБТИ лица, достъп до процедури за получаване на убежище и до хуманитарна закрила, за да пътуват безопасно към Европа, където ще се обработват техните заявления за убежище или за хуманитарна помощ;

И.  като има предвид, че жените и момичетата могат да бъдат обект на специфични форми на свързано с пола преследване и дискриминация в страните на произход, включително, но не само, генитално осакатяване, насилствен брак, домашно насилие, изнасилване, сексуално насилие и „престъпления на честта“;

Й.  като има предвид, че според ВКБООН през 2017 г. жените са съставлявали 9 – 22% от пристигащите по море лица в Италия, Гърция и Испания(1), като голямата разлика между половете е свързана със специфичната уязвимост на жените, включително икономически и други зависимости;

К.  като има предвид, че жените и момичетата са изложени на голям риск от сексуална и физическа злоупотреба и насилие, включително изнасилване, и са застрашени в по-голяма степен от всякакви форми на експлоатация по миграционните маршрути към ЕС, включително трудова експлоатация и сексуална експлоатация; те често са принуждавани, в замяна на продължаване на пътуването, да правят секс, за да оцелеят; като има предвид, че престъпни групировки, някои контрабандисти и трафиканти се възползват от липсата на безопасен път за достъп до Европейския съюз;

Л.  като има предвид, че момичетата и жените – жертви на основано на пола насилие, които се нуждаят от международна закрила, може да нямат желание да посочат действителния размер на преследването, на което са подложени или от което се боят, и поради това се нуждаят от благоприятна среда, в която да им бъде гарантирана поверителност;

1.  подчертава спешната нужда от безопасни и законни начини за влизане в Европейския съюз, един от които следва да бъде хуманитарната виза; това е важно от гледна точка на пола, тъй като жените и ЛГБТИ лицата са особено уязвими и поради това са изложени в по-голяма степен на сексуално и основано на пола насилие по маршрутите и в центровете за приемане;

2.  изразява съжаление, че съществува голяма степен на неравенство между жените и мъжете, които са принудени да напуснат своите държави на произход, за да търсят международна закрила; подчертава, че икономическа уязвимост и други видове зависимост често поставят жените и момичетата в трети държави в положение, в което за тях е още по-трудно да търсят убежище по безопасен начин, отколкото за мъжете;

3.  осъжда настоящото положение, при което, за да потърсят убежище в ЕС, жените и момичета, както и ЛГБТИ лицата, се излагат на сериозен риск от сексуално и основано на пола насилие по маршрутите и в центровете за приемане;

4.  подчертава, че основаното на пола насилие, включително сексуалното насилие, има сериозни последици за живота и здравето на жените и момичетата, които биха могли да засегнат психичното здраве на жените и да доведат до посттравматично стресово разстройство, тревожност и депресия;

5.  подчертава, че жените, момичетата и ЛГБТИ лицата, които изразяват добре обоснован страх от основано на пола преследване, трябва да могат безопасно да подават заявления за визи по хуманитарни причини;

6.  призовава за отделен инструмент за хуманитарни визи, в допълнение към програмата на Съюза за презаселване и хуманитарен прием, с цел да се предостави безопасен и законен достъп до територията на ЕС за лицата, нуждаещи се от международна закрила, като същевременно се гарантира съобразен с пола подход и ефективната закрила на лицата, подложени на основано на пола преследване, при който от първостепенно значение е към процеса да се подхожда внимателно и с уважение, с пълно разбиране на сложния характер на положението и уязвимостта на всички кандидати, по-специално на жените, на децата и на ЛГБТИ лицата;

7.  изтъква, че инструментът за хуманитарна виза следва да включва също така заявления за хуманитарна закрила въз основа на здравословно състояние, наложителни семейни причини, когато те не представляват основания за събиране на семейството, причини за разселване, свързани с изменението на климата, и други убедителни случаи, при които има нужда от хуманитарна закрила;

8.  подчертава, че основаните на пола форми на насилие и дискриминация, включително, но не само, изнасилванията и сексуалното насилие, гениталното осакатяване на жени, насилствените бракове, домашното насилие, т.нар. „престъпления на честта“ и одобрената от държавата дискриминация, основана на пола, представляват преследване и следва да са правомерни основания за търсене на убежище или хуманитарна закрила и във връзка с това да намерят отражение в новия инструмент; ето защо призовава Комисията да признае преследването, основано на пола, като валидно основание за търсене на международна закрила, както и да осигури включването на аспекта за равенството между половете на всички етапи от процедурата по предоставяне на убежище, като се съобрази с Насоките на ВКБООН от 2002 г. относно защитата срещу преследване, свързано с пола;

9.  предупреждава, че новият инструмент за хуманитарна виза не може да служи като начин за прехвърляне на отговорността за оценяване на заявленията на бежанците към държави извън Европа, а като начин да се гарантира, че търсещите убежище и лицата, нуждаещи се от хуманитарна закрила, пътуват безопасно до Европа, където ще бъдат обработени техните заявления; като има предвид, че предложения, подобни на предложението за платформи за дебаркиране, подкопават основните принципи на международната и европейската закрила на бежанците;

10.  призовава Комисията и държавите членки да подобрят събирането на групирани по пол данни в настоящата бежанска криза и да гарантират, че аспектите, свързани с равенството между половете, са включени в съответните политики в областта на убежището;

11.  припомня, че законодателството и политиките за борба с незаконното превеждане на хора през граница не следва никога да възпрепятстват достъпа до процедурите на ЕС за предоставяне на убежище и следва да се стремят да помагат на мигрантите и бежанците да избегнат опасни ситуации, при които са експлоатирани;

12.  критикува определянето на трети държави като сигурни държави по произход, трети сигурни държави и първи страни на убежище и подчертава, че дори в страните, които са считани за сигурни, жените могат да бъдат подложени на основано на пола преследване, а ЛГБТИ лицата също могат да страдат от тормоз, като във връзка с това тяхното искане за закрила е легитимно;

13.  призовава за незабавно прекратяване на задържането под стража на деца, бременни и кърмещи жени, както и на жертвите на изнасилвания, сексуално насилие и трафик на хора, и да им бъде предоставена подходяща психологическа подкрепа;

14.  подчертава необходимостта от финансиране за подкрепа, по-конкретно, на по-уязвимите жени и момичета в нашето общество, по-специално жените с увреждания, жените бежанци и жените – жертви на трафик и злоупотреба;

15.  призовава държавите членки да осигурят необходимите и достатъчни обучения на персонала и на здравните специалисти, които работят с деца, момичета и жени, които са жертви на основано на пола насилие, когато те пристигнат в ЕС, за да им предоставят специализирана помощ и грижи, включително сексуално и репродуктивно здравеопазване и психологическа подкрепа;

16.  изразява съжаление, че някои държави членки не са ратифицирали Конвенцията от Истанбул и отново призовава всички държави членки да ратифицират Конвенцията от Истанбул и незабавно да я приложат в пълна степен;

17.  призовава за споделена отговорност и тясно сътрудничество между европейските държави, международните организации, съответните заинтересовани страни и сектори на различни равнища; припомня на Комисията и на държавите членки, че закрилата на лицата, нуждаещи се от международна закрила, е въпрос, който засяга всички и е необходима съвместна реакция, основана на принципа на солидарност;

ИНФОРМАЦИЯ ОТНОСНО ПРИЕМАНЕТО В ПОДПОМАГАЩАТА КОМИСИЯ

Дата на приемане

3.9.2018

 

 

 

Резултат от окончателното гласуване

+:

–:

0:

15

8

0

Членове, присъствали на окончателното гласуване

Maria Arena, Beatriz Becerra Basterrechea, Malin Björk, Vilija Blinkevičiūtė, Anna Hedh, Mary Honeyball, Agnieszka Kozłowska-Rajewicz, Florent Marcellesi, Krisztina Morvai, Maria Noichl, João Pimenta Lopes, Michaela Šojdrová, Anna Záborská, Maria Gabriela Zoană

Заместници, присъствали на окончателното гласуване

José Inácio Faria, Eleonora Forenza, Jérôme Lavrilleux, Mylène Troszczynski, Monika Vana, Julie Ward

Заместници (чл. 200, пар. 2), присъствали на окончателното гласуване

Cécile Kashetu Kyenge, Patrick O’Flynn, Patrizia Toia

ПОИМЕННО ОКОНЧАТЕЛНО ГЛАСУВАНЕ В ПОДПОМАГАЩАТА КОМИСИЯ

15

+

ALDE

Beatriz Becerra Basterrechea

GUE/NGL

Malin Björk, Eleonora Forenza, João Pimenta Lopes

S&D

Maria Arena, Vilija Blinkevičiūtė, Anna Hedh, Mary Honeyball, Cécile Kashetu Kyenge, Maria Noichl, Patrizia Toia, Julie Ward, Maria Gabriela Zoană

VERTS/ALE

Florent Marcellesi, Monika Vana

8

-

EFDD

Patrick O'Flynn

ENF

Mylène Troszczynski

NI

Krisztina Morvai

PPE

José Inácio Faria, Agnieszka Kozłowska-Rajewicz, Jérôme Lavrilleux, Michaela Šojdrová, Anna Záborská

0

0

 

 

Легенда на използваните знаци:

+  :  „за“

-  :  „против“

0  :  „въздържал се“

(1)

https://data2.unhcr.org/en/documents/download/63039


ИНФОРМАЦИЯ ОТНОСНО ПРИЕМАНЕТО ВЪВ ВОДЕЩАТА КОМИСИЯ

Дата на приемане

10.10.2018

 

 

 

Резултат от окончателното гласуване

+:

–:

0:

39

10

0

Членове, присъствали на окончателното гласуване

Asim Ademov, Martina Anderson, Heinz K. Becker, Monika Beňová, Malin Björk, Michał Boni, Caterina Chinnici, Frank Engel, Laura Ferrara, Romeo Franz, Kinga Gál, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Brice Hortefeux, Filiz Hyusmenova, Sophia in ‘t Veld, Eva Joly, Marek Jurek, Dietmar Köster, Barbara Kudrycka, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Monica Macovei, Claude Moraes, József Nagy, Péter Niedermüller, Ivari Padar, Birgit Sippel, Branislav Škripek, Csaba Sógor, Sergei Stanishev, Traian Ungureanu, Bodil Valero, Josef Weidenholzer, Kristina Winberg, Tomáš Zdechovský, Auke Zijlstra

Заместници, присъствали на окончателното гласуване

Kostas Chrysogonos, Carlos Coelho, Gérard Deprez, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Jean Lambert, Jeroen Lenaers, Innocenzo Leontini, Angelika Mlinar, Barbara Spinelli, Daniele Viotti

Заместници (чл. 200, пар. 2), присъстващи на окончателното гласуване

John Stuart Agnew, Jude Kirton-Darling


ПОИМЕННО ОКОНЧАТЕЛНО ГЛАСУВАНЕ ВЪВ ВОДЕЩАТА КОМИСИЯ

39

+

ALDE

Gérard Deprez, Nathalie Griesbeck, Filiz Hyusmenova, Sophia in 't Veld, Angelika Mlinar

EFDD

Laura Ferrara

GUE/NGL

Martina Anderson, Malin Björk, Kostas Chrysogonos, Barbara Spinelli

PPE

Asim Ademov, Heinz K. Becker, Michał Boni, Carlos Coelho, Frank Engel, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Barbara Kudrycka, Jeroen Lenaers, Innocenzo Leontini, József Nagy, Csaba Sógor

S&D

Monika Beňová, Caterina Chinnici, Sylvie Guillaume, Jude Kirton-Darling, Dietmar Köster, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Claude Moraes, Péter Niedermüller, Ivari Padar, Birgit Sippel, Sergei Stanishev, Daniele Viotti, Josef Weidenholzer

VERTS/ALE

Romeo Franz, Eva Joly, Jean Lambert, Bodil Valero

10

-

ECR

Marek Jurek, Monica Macovei, Branislav Škripek, Kristina Winberg

EFDD

John Stuart Agnew

ENF

Auke Zijlstra

PPE

Kinga Gál, Brice Hortefeux, Traian Ungureanu, Tomáš Zdechovský

0

0

 

 

Легенда на използваните знаци:

+  :  „за“

-  :  „против“

0  :  „въздържал се“

Последно осъвременяване: 30 октомври 2018 г.Правна информация