Verfahren : 2018/2092(INI)
Werdegang im Plenum
Entwicklungsstadium in Bezug auf das Dokument : A8-0365/2018

Eingereichte Texte :

A8-0365/2018

Aussprachen :

PV 10/12/2018 - 16
CRE 10/12/2018 - 16

Abstimmungen :

PV 11/12/2018 - 5.16
Erklärungen zur Abstimmung

Angenommene Texte :

P8_TA(2018)0497

BERICHT     
PDF 304kWORD 57k
9.11.2018
PE 623.658v02-00 A8-0365/2018

über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in Bulgarien und in Rumänien: Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen

(2018/2092(INI))

Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres

Berichterstatter: Sergei Stanishev

ÄND.
ENTWURF EINER ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS
 BEGRÜNDUNG
 ANGABEN ZUR ANNAHME IM FEDERFÜHRENDEN AUSSCHUSS
 NAMENTLICHE SCHLUSSABSTIMMUNG IM FEDERFÜHRENDEN AUSSCHUSS

ENTWURF EINER ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

zur vollständigen Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in Bulgarien und in Rumänien: Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen

(2018/2092(INI))

Das Europäische Parlament,

–  unter Hinweis auf das Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union (11997D/PRO/02),

–  unter Hinweis auf Artikel 4 Absatz 2 der Beitrittsakte von 2005,

–  unter Hinweis auf die Entwürfe für Beschlüsse des Rates über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Republik Bulgarien und Rumänien vom 29. September 2010 (14142/2010) und vom 8. Juli 2011 (14142/1/2010),

–  unter Hinweis auf den Entwurf eines Beschlusses des Rates über den Rahmen für die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Republik Bulgarien und Rumänien vom 7. Dezember 2011 (14302/3/11),

–  unter Hinweis auf seine legislative Entschließung vom 8. Juni 2011 zu dem Entwurf eines Beschlusses des Rates über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Republik Bulgarien und Rumänien(1),

–  unter Hinweis auf die Schlussfolgerungen des Rates (Justiz und Inneres) vom 9. und 10. Juni 2011, 22. und 23. September 2011, 25. und 26. Oktober 2012, 7. und 9. März 2013 sowie 5. und 6. Dezember 2013,

–  unter Hinweis auf seine Entschließung vom 13. Oktober 2011 zu dem Beitritt von Bulgarien und Rumänien zu Schengen(2),

–  unter Hinweis auf den achten Halbjahresbericht der Kommission vom 15. Dezember 2015 über das Funktionieren des Schengen-Raums (COM(2015)0675),

–  unter Hinweis auf seine Entschließung vom 30. Mai 2018 zu dem Jahresbericht über das Funktionieren des Schengen-Raums(3),

–  unter Hinweis auf den Beschluss (EU) 2017/1908 des Rates vom 12. Oktober 2017 über das Inkraftsetzen einiger Bestimmungen des Schengen-Besitzstands über das Visa-Informationssystem in der Republik Bulgarien und in Rumänien(4),

–   unter Hinweis auf den Entwurf eines Beschlusses des Rates vom 18. April 2018 über das Inkraftsetzen der übrigen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands über das Schengener Informationssystem in der Republik Bulgarien und in Rumänien (15820/1/2017),

–  unter Hinweis auf seine legislative Entschließung vom 13. Juni 2018 zu dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates über das Inkraftsetzen der übrigen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands über das Schengener Informationssystem in der Republik Bulgarien und in Rumänien(5),

–  gestützt auf Artikel 52 seiner Geschäftsordnung,

–  unter Hinweis auf den Bericht des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (A8-0365/2018),

A.  in der Erwägung, dass Bulgarien und Rumänien mit ihrem Beitritt zur Europäischen Union im Jahr 2007 den Schengen-Besitzstand übernommen haben; in der Erwägung, dass Bulgarien seine Bereitschaftserklärung im Hinblick auf den Beginn der Bewertung durch die Gruppe „Schengen-Bewertung“ (SCH-EVAL) im Jahr 2008 abgegeben hat, die sich aus Sachverständigen aus den Schengen-Mitgliedstaaten zusammensetzt; in der Erwägung, dass Rumänien seine Bereitschaftserklärung im Hinblick auf den Beginn der von der Gruppe „Schengen-Bewertung“ durchzuführenden Bewertung 2007 und 2008 abgegeben hat;

B.  in der Erwägung, dass der Abschluss des Schengen-Evaluierungsprozesses für Bulgarien und Rumänien sowie die Bereitschaft der beiden Länder zur Umsetzung aller Bestimmungen des Schengen-Besitzstands von Sachverständigen der Gruppe „Schengen-Bewertung“ und vom Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 9. und 10. Juni 2011 bestätigt wurden; in der Erwägung, dass der Rat in seinem Entwurf eines Beschlusses vom 8. Juli 2011 geprüft hat, ob die erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands in allen Bereichen – nämlich Datenschutz, Luftgrenzen, Landgrenzen, polizeiliche Zusammenarbeit, Schengener Informationssystem, Seegrenzen und Visa – erfüllt worden waren; in der Erwägung, dass der Abschluss des Schengen-Evaluierungsprozesses zusätzlich zu der Herausforderung, die Außengrenzen der Europäischen Union zu verwalten, auch bewirkt hat, dass die beiden Länder ihre Grenzüberwachungssysteme grundlegend umstrukturiert und sich für die Stärkung der Kapazitäten der Strafverfolgungsbehörden eingesetzt haben; in der Erwägung, dass der erfolgreiche Abschluss der Schengen-Evaluierungsverfahren gemäß der Beitrittsakte von 2005 die einzige Voraussetzung für die vollständige Anwendung des Schengen-Besitzstands ist, wozu auch die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen gehört; in der Erwägung, dass die Bereitschaft Bulgariens und Rumäniens zur vollständigen Anwendung des Schengen-Besitzstands mehrfach von den Staats- und Regierungschefs im Rat sowie von Kommission und Parlament anerkannt wurde, zuletzt in der Mitteilung der Kommission vom 27. September 2017 und der Entschließung des Parlaments vom 30. Mai 2018;

C.  in der Erwägung, dass der Rat in seinem Entwurf eines Beschlusses vom 29. September 2010 die vollständige Anwendung des Schengen-Besitzstands in Bulgarien und Rumänien sowie die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen vorgeschlagen hat; in der Erwägung, dass das Parlament in seiner legislativen Entschließung vom 8. Juni 2011 diesen Beschluss gebilligt und den Rat aufgefordert hat, es erneut zu konsultieren, falls er beabsichtigt, den Beschluss entscheidend zu ändern;

D.  in der Erwägung, dass der Ratsvorsitz im September 2011 einen Vorschlag für die Umsetzung einzelner Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in Bulgarien und Rumänien – nämlich nur die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den See- und Luftgrenzen – vorgelegt und in Bezug auf die Landgrenzen einen gesonderten Beschluss zu einem späteren Zeitpunkt vorgesehen hat;

E.  in der Erwägung, dass der Rat (Justiz und Inneres) in seinen Schlussfolgerungen mehrfach seine Absicht bekräftigt hat, einen künftigen Beschluss über die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen für Bulgarien und Rumänien auf der Grundlage eines zweistufigen Ansatzes zu fassen; in der Erwägung, dass die Annahme dieses Beschlusses durch den Rat (Justiz und Inneres) mehrfach verschoben wurde;

F.  in der Erwägung, dass Bulgarien und Rumänien mit dem Beschluss des Rates vom 12. Oktober 2017 der passive Zugang zum Visa-Informationssystem gewährt wurde; in der Erwägung, dass der Rat in seinem Entwurf eines Beschlusses vom 18. April 2018 vorgeschlagen hat, die übrigen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands über das Schengener Informationssystem in beiden Mitgliedstaaten vollständig anzuwenden;

G.  in der Erwägung, dass weder in der Beitrittsakte von 2005 noch im Schengen-Evaluierungsmechanismus vorgesehen ist, unterschiedliche Zeitpläne für die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen festzulegen; in der Erwägung, dass sämtliche früheren Erweiterungen des Schengen-Raums mit einem einzigen Rechtsakt erlassen wurden;

H.  in der Erwägung, dass der Schengen-Raum ein einzigartiges Gebilde und eine der größten Errungenschaften der Europäischen Union darstellt, da an den Binnengrenzen des Schengen-Raums ein freier Personenverkehr möglich ist; in der Erwägung, dass dies im Wege einer Vielzahl von Ausgleichsmaßnahmen ermöglicht wurde, zu denen beispielsweise die Errichtung des Schengener Informationssystems (zur Stärkung des Informationsaustauschs) und die Schaffung eines Evaluierungsmechanismus gehören, mit dem die Umsetzung des Schengen-Besitzstands durch die Mitgliedstaaten überprüft und das gegenseitige Vertrauen in das Funktionieren des Schengen-Raums gefördert wird;

I.  in der Erwägung, dass die Beibehaltung von Kontrollen an den Binnengrenzen der Union und deren Wiedereinführung im Schengen-Raum den Alltag der europäischen Bürger und all jener Menschen, denen der Grundsatz des freien Personenverkehrs innerhalb der EU zugutekommt, erheblich beeinträchtigt und ihr Vertrauen in die europäischen Organe und die europäische Integration deutlich schwächt; in der Erwägung, dass dies direkte Betriebs- und Investitionskosten für Grenzgänger, Touristen, den Straßengüterverkehr und die öffentliche Verwaltung nach sich zieht, was sich lähmend auf die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten und das Funktionieren des EU-Binnenmarkts auswirkt; in der Erwägung, dass sich die Beibehaltung von Kontrollen an den Binnengrenzen zu Bulgarien und Rumänien negativ auf die Exporte und Importe aus und in die beiden Mitgliedstaaten sowie auf die Beförderungen von und zu einigen der größten südeuropäischen Zivil- und Frachthäfen auswirkt, was zu entgangenen Gewinnen und höheren Ausgaben führt; in der Erwägung, dass sich die einmaligen Kosten für die Europäische Union im Zusammenhang mit der Wiedereinführung von Grenzkontrollen Schätzungen zufolge auf 0,05 Mrd. EUR bis 20 Mrd. EUR und die laufenden Kosten auf 2 Mrd. EUR jährlich belaufen dürften(6);

J.  in der Erwägung, dass die Beibehaltung von Kontrollen an den Binnengrenzen der Union und deren Wiedereinführung im Schengen-Raum eher mit einer wahrgenommenen Bedrohung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit als mit belastbaren Nachweisen für das tatsächliche Vorliegen einer ernsthaften Bedrohung zusammenzuhängen scheint; in der Erwägung, dass die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen infolge der vollständigen Anwendung des Schengen-Besitzstands in bereits beigetretenen Mitgliedstaaten nicht zu höheren Kriminalitätsraten geführt hat; in der Erwägung, dass die Erweiterung des Schengen-Raums im Jahr 2007 mit einer niedrigeren Rate an Beschaffungskriminalität sowohl in den neu beigetretenen Schengen-Mitgliedstaaten als auch in den bisherigen Schengen-Mitgliedstaaten einherging und das Gefühl der Unsicherheit unter den Unionsbürgern nicht verstärkt hat(7);

1.  weist darauf hin, dass Bulgarien und Rumänien im Jahr 2011 alle erforderlichen Voraussetzungen für die vollständige Anwendung des Schengen-Besitzstands erfüllt haben;

2.  bedauert, dass der Rat in den seitdem vergangenen sieben Jahren keinen Beschluss zur vollständigen Anwendung des Schengen-Besitzstands in Bulgarien und Rumänien gefasst hat, obwohl sowohl die Kommission als auch das Parlament dies mehrfach gefordert haben;

3.  vertritt die Ansicht, dass der Vorschlag, die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen auf zwei Rechtsakte aufzuteilen und somit unterschiedliche Zeitpläne für die Abschaffung der Kontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen festzulegen, eine erhebliche Abweichung vom Wortlaut des vom Parlament gebilligten Entwurfs eines Beschlusses des Rates vom 29. September 2010 darstellt;

4.  weist darauf hin, dass der Rat einen Beschluss über die Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in Bulgarien und Rumänien erst fassen kann, nachdem das Parlament konsultiert wurde – diese Verpflichtung ergibt sich aus Artikel 4 Absatz 2 der Beitrittsakte von 2005; fordert den Rat erneut auf, das Parlament zu unterrichten, falls er beabsichtigt, von dem vom Parlament in seiner legislativen Entschließung vom 8. Juni 2011 gebilligten Text abzuweichen;

5.  ist besorgt darüber, dass die Einführung eines zweistufigen Ansatzes negative Auswirkungen auf die künftige Erweiterung des Schengen-Raums haben könnte; betont, dass die fehlende Einigkeit innerhalb des Rates Zweifel an der einheitlichen Anwendung der Bestimmungen der EU-Verträge und an der Glaubwürdigkeit der EU aufkommen lässt, wodurch die öffentliche Unterstützung für eine gemeinsame EU-Politik immer weiter untergraben wird, da aufgezeigt wird, dass die Mitgliedstaaten und ihre Bürger ungleich behandelt werden, und dies zu künstlichen Trennlinien innerhalb der Union führt; äußert seine Besorgnis darüber, dass derartige Praktiken zu einem Erstarken des Populismus und Nationalismus auf dem gesamten Kontinent beitragen, was eine grundlegende Herausforderung für das Funktionieren der EU mit sich bringt;

6.  unterstreicht, dass der freie Personenverkehr über die Binnengrenzen hinweg, der aus der Überführung des Schengen-Besitzstands in den EU-Rechtsrahmen herrührt, eine der wichtigsten Errungenschaften der EU darstellt; betont, dass die Funktionsweise und die Erweiterung des Schengen-Raums nicht durch Mängel in anderen Politikbereichen der EU, etwa im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem, beeinträchtigt werden dürfen;

7.  begrüßt die Annahme des Beschlusses des Rates vom 12. Oktober 2017, mit dem Bulgarien und Rumänien der passive Zugang zum Visa-Informationssystem gewährt wurde, sowie des Vorschlags des Rates für die vollständige Anwendung der übrigen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands über das Schengener Informationssystem in beiden Mitgliedstaaten; bedauert, dass die Annahme dieser Beschlüsse nicht unmittelbar auf die Überprüfung des erfolgreichen Abschlusses des Schengen-Evaluierungsprozesses im Jahr 2011 folgte, sondern als Ad-hoc-Maßnahme veranlasst wurde, um sicherzustellen, dass die Voraussetzung für die Umsetzung des Einreise-/Ausreisesystems, das bis 2020 betriebsbereit sein soll, erfüllt werden; vertritt die Auffassung, dass diese Rechtsakte dazu beitragen, die Informationslücken zwischen den Mitgliedstaaten, die den Schengen-Besitzstand vollständig anwenden, und denen, die nur einen Teil davon anwenden, zu schließen; besteht entschieden darauf, dass die Annahme dieser Rechtsakte nicht dazu dienen darf, die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen weiter zu verzögern; weist darauf hin, dass mit der Annahme dieser Beschlüsse Bulgarien und Rumänien zwar alle Zuständigkeiten und Pflichten einer vollwertigen Mitgliedschaft im Schengen-Raum übernehmen müssen, jedoch nicht in den Genuss aller damit verbundenen Vorteile kommen;

8.  betont, dass der Schengen-Besitzstand nicht darauf ausgelegt ist, den Anforderungen von Mitgliedstaaten mit unterschiedlichem Rechtsstatus Rechnung zu tragen; weist darauf hin, dass die längere Untätigkeit des Rates dazu geführt hat, dass in den Rechtsvorschriften der EU zu Informations- und Grenzmanagementsystemen klar zwischen den Mitgliedstaaten, die den Schengen-Besitzstand vollständig anwenden, und denen, die nur einen Teil davon anwenden, unterschieden werden muss; äußert seine Besorgnis darüber, dass dadurch gesetzlich festgeschrieben wird, dass de facto zwei Schengen-Räume nebeneinander existieren, einer mit und einer ohne Freizügigkeit, und dass dies mit dem Risiko von Lücken beim Informationsaustausch, gesetzlichen Unzulänglichkeiten und einer fehlenden Verknüpfung zwischen den Bereichen Justiz und Inneres einhergeht;

9.  betont, dass in Bezug auf die vollständige Anwendung des Schengen-Besitzstands keine zusätzlichen Kriterien als die in der Beitrittsakte von 2005 festgelegten Voraussetzungen eingeführt oder Verknüpfungen zu anderen Mechanismen und Politikbereichen der Union hergestellt werden sollten, einschließlich und unbeschadet des Kooperations- und Kontrollverfahrens; fordert die Mitgliedstaaten auf, einen Beschluss über die Erweiterung des Schengen-Raums ausschließlich auf der Grundlage der Erfüllung der einschlägigen Voraussetzungen für die Anwendung des Schengen-Besitzstands nach dem Abschluss des Schengen-Evaluierungsprozesses zu fassen;

10.  fordert den Rat nachdrücklich auf, so bald wie möglich einen neuen Entwurf eines Beschlusses über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in Bulgarien und Rumänien auf der Grundlage seines Entwurfs eines Beschlusses vom 29. September 2010 (14142/2010) vorzulegen und im Wege eines einzigen Rechtsakts unverzüglich einen Beschluss für die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen zu fassen;

11.  fordert den Rat auf, in Bezug auf Kroatien den gleichen Ansatz zu verfolgen und die Vollmitgliedschaft des Landes im Schengen-Raum zu bestätigen, sobald es den Schengen-Evaluierungsprozess erfolgreich abgeschlossen hat und die einschlägigen Kriterien erfüllt werden;

12.  beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat und der Kommission sowie den nationalen Parlamenten zu übermitteln.

(1)

ABl. C 380 E vom 11.12.2012, S. 160.

(2)

ABl. C 94 E vom 3.4.2013, S. 13.

(3)

Angenommene Texte, P8_TA(2018)0228.

(4)

ABl. L 269 vom 19.10.2017, S. 39.

(5)

Angenommene Texte, P8_TA(2018)0253.

(6)

Wouter van Ballegooij, „Die Kosten der Abkehr von Schengen: den Bereich Bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres betreffende Aspekte“, Bericht über die Kosten des Verzichts auf EU-politisches Handeln, Referat Europäischer Mehrwert, 2016, S. 32.

(7)

Ebd., S. 28 & 31.


BEGRÜNDUNG

I. HINTERGRUND

Im Jahr 2007 haben Bulgarien und Rumänien nach Maßgabe von Artikel 4 Absatz 2 ihrer Akte über den Beitritt zur Europäischen Union von 2005 den Schengen-Besitzstand übernommen. Einige Bestimmungen, darunter die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen, sollten in Bulgarien und Rumänien erst gelten, wenn der Rat nach einer Prüfung der Erfüllung der erforderlichen Voraussetzungen einen diesbezüglichen Beschluss gefasst hat. Der Rat hat am 9. Juni 2011 gemäß den geltenden Schengen-Evaluierungsverfahren festgestellt, dass Bulgarien und Rumänien die Voraussetzungen in allen Bereichen des Schengen-Besitzstands in Bezug auf Luftgrenzen, Landgrenzen, polizeiliche Zusammenarbeit, Datenschutz, Schengener Informationssystem, Seegrenzen und Visa erfüllen. Allerdings treten die Bestimmungen in Bezug auf die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen weiterhin erst dann in Kraft, wenn der Rat einen entsprechenden endgültigen Beschluss gefasst hat, der von allen derzeitigen Schengen-Mitgliedstaaten einstimmig verabschiedet werden muss.

Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts wenden Bulgarien und Rumänien nur einen Teil des Schengen-Besitzstands an, weshalb weiterhin Kontrollen an den Grenzen zu diesen beiden Mitgliedstaaten durchgeführt werden. Seit 2011 hat der Rat mehrfach seine Absicht bekräftigt, jegliche weitere Entscheidung auf der Grundlage eines „zweistufigen“ Ansatzes zu treffen, wonach zunächst nur die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den See- und Luftgrenzen und danach im Rahmen eines gesonderten Rechtsakts zu einem unbestimmten Zeitpunkt die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Landgrenzen vorgesehen ist.

Mit diesem Bericht soll der Standpunkt des Parlaments bekräftigt werden, wonach der Rat ohne weitere Verzögerung einen Beschluss über den Beitritt Bulgariens und Rumäniens als vollwertige Mitglieder des Schengen-Raums fassen muss. Nach Ansicht des Berichterstatters sollte dieses Parlament konsequent an dem Grundsatz festhalten, wonach der Rat, nachdem ein Beitrittsland den Schengen-Evaluierungsprozess in allen Bereichen erfolgreich abgeschlossen hat, nach Anhörung des Parlaments unverzüglich im Rahmen eines einzigen Rechtsaktes einen Beschluss zur Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen fassen sollte.

II. ZEITLEISTE

Nachdem Bulgarien und Rumänien in den Jahren 2007 und 2008 ihre jeweiligen Bereitschaftserklärungen abgegeben hatten, wurden die beiden Länder einem ausführlichen und eingehenden Schengen-Evaluierungsprozess unterzogen, mit dem deren Bereitschaft zur Anwendung aller Teile des Schengen-Besitzstands (Datenschutz, SIS, Luftgrenzen, Landgrenzen, Seegrenzen, polizeiliche Zusammenarbeit und Visa) ermittelt werden sollte. Am 29. September 2010 veröffentlichte der Rat einen Entwurf eines Beschlusses über die vollständige Anwendung des Schengen-Besitzstands, der – vorbehaltlich der endgültigen Erfüllung der erforderlichen Voraussetzungen – auch die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen umfasste. Nach der Stellungnahme und der Zustimmung des Europäischen Parlaments vom 8. Juni 2011 (im Rahmen des Anhörungsverfahrens) bestätigte der Rat (Justiz und Inneres) in seinen Schlussfolgerungen vom 9. und 10. Juni 2011, dass der Schengen-Evaluierungsprozess für Bulgarien und Rumänien in allen Bereichen des Schengen-Besitzstands erfolgreich abgeschlossen sei. Der Rat versäumte es jedoch, einen Beschluss auf der Grundlage des nach Anhörung des Parlaments erstellten Rechtstextes zu fassen, und verschob die Angelegenheit auf September 2011.

Nachdem im Rat keine Einstimmigkeit zustande gekommen war, legte der damalige polnische Ratsvorsitz im September 2011 einen Kompromissvorschlag für einen „zweistufigen“ Ansatz vor. Dieser Vorschlag wurde dem Ausschuss der Ständigen Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (AStV) als Entwurf eines Beschlusses des Rates vorgelegt. Obwohl der Entwurf eines Beschlusses des Rates erheblich von dem vom Parlament gebilligten Text abwich, versäumte es der Rat, das Parlament erneut anzuhören, wie es dies in seiner legislativen Entschließung vom 8. Juni 2011 gefordert hatte.

Der Vorschlag für einen „zweistufigen“ Ansatz zur Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Grenzen Bulgariens und Rumäniens wurde seither mehrfach vom Rat (Justiz und Inneres) erörtert und auch in öffentlichen Erklärungen von Staatschefs der (Schengen-)EU-Mitgliedstaaten angesprochen.

III. AUSWIRKUNGEN DER ANWENDUNG EINES TEILS DES SCHENGEN-BESITZSTANDS DURCH DIE BEIDEN MITGLIEDSTAATEN

Dem Berichterstatter zufolge hat der derzeitige Aufschub des vollständigen Beitritts Bulgariens und Rumäniens zum Schengen-Raum unmittelbare negative Folgen für die beiden Mitgliedstaaten, aber auch für die Union als Ganzes.

Freizügigkeit ist einer der wesentlichen Grundsätze der EU. Dass wir innerhalb der Union reisen können und nicht durch Kontrollen an den Binnengrenzen aufgehalten werden, gehört zu ihren größten und greifbarsten Errungenschaften. Hierdurch wurde das Zugehörigkeitsgefühl der Bürger zu einem gemeinsamen Raum der Freiheit, des Friedens und des Wohlstands gestärkt. Die Tatsache jedoch, dass nicht alle europäischen Bürger nach und nach von dieser Errungenschaft profitieren, führt zu wachsender EU-Skepsis, schürt ein Gefühl der Ungerechtigkeit und schadet dem Zuspruch für die EU, wodurch die öffentliche Unterstützung für ein gemeinsames europäisches Vorgehen letztendlich untergraben wird.

Die Freizügigkeit innerhalb des Schengen-Raums brachte außerdem erhebliche wirtschaftliche Vorteile für die teilnehmenden Mitgliedstaaten mit sich, und die Integration des grenzüberschreitenden Handels wurde dadurch erleichtert. Die vom Ausschuss des Parlaments für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) in Auftrag gegebene Studie mit dem Titel „Die Kosten der Abkehr von Schengen: den Bereich Bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres betreffende Aspekte“ enthält wesentliche Schlussfolgerungen zu den negativen wirtschaftlichen Auswirkungen grenzüberschreitender Kontrollen zwischen den Mitgliedstaaten. Schätzungen zufolge dürften die Kosten im Zusammenhang mit der Wiedereinführung von Grenzkontrollen im Schengen-Raum zwischen 0,05 Mrd. EUR und 20 Mrd. EUR an einmaligen Kosten und zwischen 2 Mrd. EUR und 4 Mrd. EUR an jährlichen Betriebskosten betragen. Wenngleich die Quantifizierung der genauen wirtschaftlichen Auswirkungen für Bulgarien und Rumänien in mehrfacher Hinsicht schwierig ist, vertritt der Berichterstatter die Ansicht, dass die vorliegenden Daten einen Hinweis darauf geben, welch erhebliche wirtschaftliche und gesellschaftliche Verluste die anhaltende Blockade im Rat für die beiden Länder mit sich bringt.

Im öffentlichen Diskurs wird die Erweiterung des Schengen-Raums häufig mit anderen Politikbereichen der Union in Verbindung gebracht, etwa der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems oder den laufenden Bemühungen zur Schaffung einer wirksamen Sicherheitsunion. Der Berichterstatter ist der festen Überzeugung, dass die Freizügigkeit der Bürger nicht durch Mängel in anderen Politikbereichen der Union beeinträchtigt oder anderen Politikbereichen unterworfen werden darf. Die Gewährleistung der Sicherheit der Union erfordert gemeinsames Handeln und keine Fragmentierung. Gleichzeitig gilt es, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen Freiheiten und Sicherheit zu bewahren. Zu diesem Zweck bedarf es Anstrengungen zur Schaffung eines koordinierten, soliden und inklusiven Rechtsrahmens, bei dem alle Mitgliedstaaten gleichberechtigt sind.

Der anhaltende Aufschub des Beitritts Bulgariens und Rumäniens zum Schengen-Raum jedoch stellt einen Schritt in die entgegengesetzte Richtung dar. Er macht es notwendig, in den EU-Rechtsvorschriften eine Unterscheidung zwischen Mitgliedstaaten, die den Schengen-Besitzstand vollständig anwenden, und solchen, die nur einen Teil davon anwenden, vorzunehmen. Außerdem werden spezifische Maßnahmen erforderlich, um Lücken und mögliche Defizite zu vermeiden. Der Vorschlag für einen teilweisen Beitritt Bulgariens und Rumäniens ist ein weiterer Schritt dahin, dass gesetzlich festgeschrieben wird, dass de facto zwei Schengen-Räume nebeneinander existieren, einer mit Freizügigkeit und einer, in dem die Freizügigkeit nicht (oder nur teilweise) gilt.

Im Rahmen eines Prozesses, der als letzter Schritt vor der Aufhebung der Binnengrenzkontrollen für Bulgarien und Rumänien angesehen werden kann, wurde den beiden Ländern im Jahr 2017 passiver Zugang zum Visa-Informationssystem (VIS) gewährt. Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts läuft ein Verfahren, das die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands hinsichtlich des Schengener Informationssystems (SIS) ermöglichen soll. Die Kriterien für die Umsetzung dieser Rechtsakte wurden bereits im Jahr 2011 erfüllt. Diese Vorschläge des Rates wurden jedoch nicht infolge von im Namen der EU eingegangenen Verpflichtungen vorgelegt, sondern vielmehr im Rahmen der laufenden Vorbereitungen für die EU-weite Umsetzung des Einreise-/Ausreisesystems, das bis 2020 betriebsbereit sein soll. Der Berichterstatter ist der Ansicht, dass Bulgarien und Rumänien infolge dieser Beschlüsse zwar alle Zuständigkeiten und Verpflichtungen einer vollwertigen Mitgliedschaft im Schengen-Raum übernehmen werden müssen und somit zur Sicherheit aller Schengen-Mitgliedstaaten beitragen, dass jedoch die Unionsbürger noch immer nicht von der Freizügigkeit in diese Länder und aus diesen Ländern profitieren würden.

IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN DES BERICHTERSTATTERS

Der Berichterstatter vertritt die Auffassung, dass der Vorschlag für einen „zweistufigen“ Ansatz für den Beitritt Bulgariens und Rumäniens zum Schengen-Raum nicht nur jeglicher rechtlich fundierten Grundlage entbehrt, sondern auch eine Reihe von Risiken birgt, beispielsweise dass neue Bedingungen für einen weiteren Aufschub der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Landgrenzen eingeführt werden, sodass die erheblichen wirtschaftlichen Belastungen für die beiden Länder, die sich aus der Beibehaltung der Kontrollen an den Landgrenzen ergeben, weiter bestehen bleiben, und dass eine Keimzelle für künftige mögliche Informationslücken und gesetzliche Unzulänglichkeiten zwischen Schengen-Mitgliedstaaten und Nicht-Schengen-Mitgliedstaaten geschaffen wird.

Durch die Aufteilung des Beschlusses des Rates auf zwei Rechtsakte (einen für die Abschaffung der Kontrollen an den Luft- und Seegrenzen und einen für die Landgrenzen) würden zudem die derzeit im Schengen-Raum bestehenden Doppelstandards gesetzlich festgeschrieben, nach denen Bulgarien und Rumänien zwar sämtliche Verpflichtungen und Zuständigkeiten einer vollwertigen Schengen-Mitgliedschaft übernehmen müssen, jedoch nicht von den Vorteilen der Freizügigkeit profitieren.

Daher sollte das Europäische Parlament nach Ansicht des Berichterstatters konsequent an dem Modell festhalten, das im Zuge früherer Erweiterungen des Schengen-Raums etabliert wurde und bei dem die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands, einschließlich der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen an den Luft-, See- und Landgrenzen, nach Erfüllung der erforderlichen Voraussetzungen im Rahmen eines einzigen Rechtsakts umgesetzt wurde. Jeder anderslautende Beschluss würde einen Präzedenzfall schaffen, der negative politische, wirtschaftliche und soziale Folgen nicht nur für Bulgarien und Rumänien, sondern für die gesamte Union hätte und sich negativ auf künftige Erweiterungen des Schengen-Raums auswirken würde.


ANGABEN ZUR ANNAHME IM FEDERFÜHRENDEN AUSSCHUSS

Datum der Annahme

5.11.2018

 

 

 

Ergebnis der Schlussabstimmung

+:

–:

0:

36

4

1

Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Mitglieder

Heinz K. Becker, Monika Beňová, Michał Boni, Daniel Dalton, Frank Engel, Cornelia Ernst, Laura Ferrara, Kinga Gál, Ana Gomes, Sophia in ‘t Veld, Eva Joly, Dietmar Köster, Barbara Kudrycka, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Roberta Metsola, Claude Moraes, Ivari Padar, Judith Sargentini, Giancarlo Scottà, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Sergei Stanishev, Helga Stevens, Traian Ungureanu, Marie-Christine Vergiat, Josef Weidenholzer, Kristina Winberg, Auke Zijlstra

Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellvertreter

Carlos Coelho, Pál Csáky, Maria Grapini, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Jeroen Lenaers, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Morten Helveg Petersen, Barbara Spinelli

Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellv. (Art. 200 Abs. 2)

Petras Auštrevičius, Enrique Calvet Chambon, Rupert Matthews, Martina Michels


NAMENTLICHE SCHLUSSABSTIMMUNG IM FEDERFÜHRENDEN AUSSCHUSS

36

+

ALDE

Petras Auštrevičius, Enrique Calvet Chambon, Sophia in 't Veld, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Morten Helveg Petersen

ECR

Rupert Matthews, Helga Stevens

EFDD

Laura Ferrara

GUE/NGL

Cornelia Ernst, Martina Michels, Barbara Spinelli, Marie-Christine Vergiat

PPE

Heinz K. Becker, Michał Boni, Carlos Coelho, Pál Csáky, Frank Engel, Kinga Gál, Barbara Kudrycka, Roberta Metsola, Csaba Sógor, Traian Ungureanu

S&D

Monika Beňová, Ana Gomes, Maria Grapini, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Dietmar Köster, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Claude Moraes, Ivari Padar, Birgit Sippel, Sergei Stanishev, Josef Weidenholzer

VERTS/ALE

Eva Joly, Judith Sargentini

4

-

ECR

Kristina Winberg

ENF

Giancarlo Scottà, Auke Zijlstra

PPE

Jeroen Lenaers

1

0

ECR

Daniel Dalton

Erläuterungen:

+  :  dafür

-  :  dagegen

0  :  Enthaltungen

Letzte Aktualisierung: 29. November 2018Rechtlicher Hinweis