ZPRÁVA o strategickém šetření veřejné ochránkyně práv OI/2/2017 týkajícím se transparentnosti legislativních jednání v přípravných orgánech Rady EU

4.12.2018 - (2018/2096(INI))

Výbor pro ústavní záležitosti
Petiční výbor
Zpravodajové: Jo Leinen, Yana Toom
(Společné schůze výborů – článek 55 jednacího řádu)

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o strategickém šetření veřejné ochránkyně práv OI/2/2017 týkajícím se transparentnosti legislativních jednání v přípravných orgánech Rady EU

(2018/2096(INI))

Evropský parlament,

–  s ohledem na čl. 15 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) a jeho ustanovení upravující přístup k dokumentům orgánů Unie,

–  s ohledem na článek 228 SFEU,

–  s ohledem na Listinu základních práv Evropské unie, zejména na článek 11 této listiny,

–  s ohledem na čl. 3 odst. 7 statutu evropského veřejného ochránce práv,

–  s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise[1],

–  s ohledem na své usnesení ze dne 28. dubna 2016 o přístupu veřejnosti k dokumentům (čl. 116 odst. 7) v letech 2014–2015[2],

–  s ohledem na své usnesení ze dne 16. února 2017 o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy[3],

–  s ohledem na své usnesení ze dne 14. září 2017 o odpovědnosti, transparentnosti a integritě v orgánech EU[4],

–  s ohledem na své usnesení ze dne 30. května 2018 o výkladu a provádění interinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů[5],

–  s ohledem na články 2.6 a 2.7 příspěvku LIX. zasedání konference COSAC, který byl přijat na plenárním zasedání v Sofii ve dnech 17.–19. června 2018,

–  s ohledem na zvláštní zprávu veřejné ochránkyně práv Evropskému parlamentu, která navazuje na strategické šetření OI/2/2017/TE týkající se transparentnosti legislativního procesu v Radě,

–  s ohledem na článek 52 jednacího řádu,

–  s ohledem na společná jednání Výboru pro ústavní záležitosti a Petičního výboru podle článku 55 jednacího řádu,

–  s ohledem na zprávu Výboru pro ústavní záležitosti a Petičního výboru (A8-0420/2018),

A.  vzhledem k tomu, že článek 228 SFEU a článek 3 statutu veřejného ochránce práv umožňují veřejné ochránkyni provádět šetření, která považuje za opodstatněná, a to na základě stížnosti nebo z vlastního podnětu;

B.  vzhledem k tomu, že článek 1 a čl. 10 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (SEU) stanoví, že rozhodnutí musí být přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům;

C.  vzhledem k tomu, že Evropský parlament jako orgán přímo zastupující občany a Rada Evropské unie zastupující členské státy jsou dvěma složkami evropské zákonodárné moci, které představují dvojí zdroj legitimity Evropské unie;

D.  vzhledem k tomu, že Evropský parlament pracuje v rámci svého legislativního procesu s vysokou měrou transparentnosti, a to i ve fázi projednávání ve výborech, což umožňuje občanům, sdělovacím prostředkům a zúčastněným stranám jasně rozeznat odlišné postoje uvnitř Parlamentu a původ konkrétních návrhů, stejně jako sledovat přijetí konečných rozhodnutí;

E.  vzhledem k tomu, že podle čl. 16 odst. 8 SEU musí Rada zasedat veřejně, pokud projednává návrh legislativního aktu a hlasuje o něm;

F.  vzhledem k tomu, že Rada přijímá na základě konsenzu a bez formálního hlasování většinu rozhodnutí, která by mohla být přijata hlasováním kvalifikovanou většinou;

G.  vzhledem k tomu, že veřejná ochránkyně práv zahájila šetření transparentnosti legislativních jednání v přípravných orgánech Rady, přičemž Radě dne 10. března 2017 předložila čtrnáct otázek a zahájila veřejnou konzultaci;

H.  vzhledem k tomu, že po provedení šetření veřejná ochránkyně práv došla k závěru, že netransparentnost Rady ve věci přístupu veřejnosti k jejím legislativním dokumentům a její současná praxe představují s ohledem na transparentnost jejího rozhodovacího postupu, zejména v přípravné fázi na úrovni výboru Coreper a na úrovni pracovní skupiny, nesprávný úřední postup;

I.  vzhledem k tomu, že dne 9. února 2018 veřejná ochránkyně práv předložila Radě šest návrhů na zlepšení a tři konkrétní doporučení, pokud jde o transparentnost činnosti přípravných orgánů Rady, a požádala ji o reakci;

J.  vzhledem k tomu, že Rada na doporučení obsažená ve zprávě veřejné ochránkyně práv v zákonem stanovené lhůtě v délce tří měsíců neodpověděla a že veřejná ochránkyně práv Radě tuto lhůtu neprodloužila s ohledem na význam, jaký má otázka transparentnosti legislativního procesu, a zprávu předložila Parlamentu;

1.  je hluboce znepokojen tím, že Evropská unie je často kritizována, že trpí nedostatky v oblasti demokracie; zdůrazňuje tudíž, že když jeden z jejích tří hlavních orgánů přijímá rozhodnutí bez transparentnosti, kterou lze od demokratické instituce očekávat, je to ke škodě ambicióznímu počinu, který evropský projekt představuje;

2.  je hluboce přesvědčen, že plně demokratické a vysoce transparentní přijímání rozhodnutí na evropské úrovni je nezbytně nutné pro prohloubení důvěry občanů v evropský projekt a orgány EU, zejména v období před volbami do Evropského parlamentu v květnu 2019, a je tedy odhodlán posilovat demokratickou odpovědnost všech orgánů EU;

3.  sdílí názor veřejné ochránkyně práv, že zabezpečení toho, aby občané mohli pochopit a podrobně sledovat pokrok v tvorbě právních předpisů a zapojit se do něj, je právním požadavkem stanoveným Smlouvami a základním požadavkem na moderní demokracii;

4.  zdůrazňuje, že vysoká míra transparentnosti legislativního procesu je klíčová pro to, aby se zvolení zástupci a vlády zodpovídali občanům, sdělovacím prostředkům a zúčastněným stranám;

5.  je přesvědčen, že vysoká míra transparentnosti působí jako záruka proti šíření spekulací, falešných zpráv a konspiračních teorií, a sice tím, že poskytuje skutkový základ k tomu, aby taková tvrzení byla veřejně vyvrácena;

6.  připomíná, že Evropský parlament zastupuje zájmy evropských občanů otevřeným a transparentním způsobem, jak potvrdila veřejná ochránkyně práv, a bere na vědomí pokrok, kterého dosáhla Komise při zkvalitňování svých standardů transparentnosti; lituje, že Rada zatím srovnatelné standardy nedodržuje;

7.  upozorňuje na to, že činnost přípravných orgánů Rady, tj. Výborů stálých zástupců (Coreper I a II) a více než 150 pracovních skupin, je s rozhodovacími postupy v rámci Rady neoddělitelně spjata;

8.  s politováním konstatuje, že na rozdíl od schůzí výborů Parlamentu probíhají schůze přípravných orgánů Rady a většina rozprav v Radě samotné neveřejně; domnívá se, že občané, sdělovací prostředky a zainteresované strany musí mít prostřednictvím vhodných metod přístup ke schůzím Rady a jejích přípravných orgánů, a to mj. na základě živého vysílání a internetového přenosu, a že zápisy z těchto jednání by měly být zveřejňovány s cílem zajistit vysokou míru transparentnosti legislativního procesu v obou složkách evropské zákonodárné moci; zdůrazňuje, že v souladu se zásadou demokratické legitimity musí být veřejnost schopna povolat obě složky zákonodárné moci za jejich činy k odpovědnosti;

9.  vyjadřuje politování nad skutečností, že Rada aktivně nezveřejňuje většinu svých dokumentů týkajících se legislativních návrhů, čímž brání občanům, aby se dozvěděli, jaké dokumenty skutečně existují, což omezuje právo občanů vyžádat si přístup k dokumentům; lituje skutečnosti, že dostupné informace o legislativních dokumentech jsou Radou poskytovány v rejstříku, který je neúplný a není uživatelsky vstřícný; vyzývá Radu, aby ve svém veřejném rejstříku uvedla všechny dokumenty týkající se legislativních návrhů, a to bez ohledu na jejich formát a klasifikaci; v této souvislosti konstatuje, že Komise, Parlament a Rada vyvíjejí úsilí o vytvoření společné databáze legislativních návrhů, a zdůrazňuje, že všechny tři orgány jsou zodpovědné za rychlé dokončení této práce;

10.  má za to, že postup Rady, který spočívá v systematickém označování dokumentů rozdělovaných mezi její přípravné orgány a týkajících se legislativních návrhů výrazem „LIMITE“, je v rozporu s judikaturou[6] Soudního dvora Evropské unie a s právním požadavkem, aby byl přístup veřejnosti k legislativním dokumentům co nejširší; vyzývá Radu, aby plně provedla rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie a odstranila přetrvávající nesrovnalosti a rozdílné postupy; připomíná, že pro označení „LIMITE“ neexistuje žádný pevný právní základ, a domnívá se, že je třeba přezkoumat vnitřní pokyny Rady, aby se zaručilo, že dokumenty mohou být označeny jako „LIMITE“ pouze v řádně odůvodněných případech, které jsou v souladu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie;

11.  vyjadřuje politování nad tím, že v návaznosti na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci Access Info Europe v roce 2013 Coreper rozhodl, že autor dokumentu by měl zpravidla zaznamenávat názvy členských států v dokumentech týkajících se probíhajících legislativních postupů, „kde je to vhodné“; považuje za nepřijatelné, že stanoviska přijímaná jednotlivými členskými státy v přípravných orgánech Rady nejsou ani zveřejňována, ani systematicky zaznamenávána, což občanům, sdělovacím prostředkům a zúčastněným stranám znemožňuje účinně kontrolovat jednání jimi zvolených vlád;

12.  upozorňuje na to, že tento nedostatek informací ztěžuje vnitrostátním parlamentům kontrolu postupů vnitrostátních vlád v Radě, což je zásadní funkce vnitrostátních parlamentů v legislativním procesu EU, a umožňuje členům těchto vlád distancovat se ve vnitrostátním prostředí od rozhodnutí přijatých na evropské úrovni, která sami utvářeli a přijali; domnívá se, že tento postup je v rozporu s duchem Smluv, a považuje za nezodpovědné, aby členové vnitrostátních vlád oslabovali důvěru v Evropskou unii „svalováním viny na Brusel“ za přijetí rozhodnutí, do nichž byli sami zapojeni; zastává názor, že systematické zaznamenávání postojů členských států v přípravných orgánech Rady by odrazovalo od této praxe, s níž se musí okamžitě skončit; poukazuje na to, že tato praxe hraje do rukou politikům, kteří se snaží delegitimizovat EU v očích veřejnosti;

13.  domnívá se, že je neslučitelné s demokratickými zásadami, aby při interinstitucionálních jednáních spolunormotvůrců vedl nedostatek transparentnosti v Radě k nerovnováze, pokud jde o dostupnost informací, a tím i k systémové výhodě Rady vůči Evropskému parlamentu; opakuje svůj požadavek, aby byla výměna dokumentů a informací mezi Parlamentem a Radou zefektivněna a aby byl zástupcům Parlamentu umožněn jako pozorovatelům přístup na jednání Rady a jejích orgánů, zejména v případě projednávání legislativy, ekvivalentně tomu, jak Parlament umožňuje přístup na svá zasedání Radě;

14.  připomíná, že po strategickém šetření veřejné ochránkyně práv týkajícím se transparentnosti třístranných jednání nebyla doporučení zohledněna, a to z velké části kvůli neochotě Rady; je přesvědčen, že vzhledem k tomu, že třístranná jednání se stala běžnou praxí pro dosažení dohod o legislativních dokumentech, měla by se na ně vztahovat vysoká míra transparentnosti; domnívá se, že by to mělo zahrnovat aktivní zveřejňování příslušných dokumentů, stanovení interinstitucionálního harmonogramu a obecné pravidlo, podle něhož mohou být jednání zahájena teprve po přijetí veřejných mandátů v souladu se zásadami zveřejňování a transparentnosti, jež jsou nedílnou součástí legislativního procesu EU;

15.  žádá, aby Rada jako jedna ze dvou složek evropské zákonodárné moci sladila své pracovní postupy se standardy parlamentní a participativní demokracie, jak vyžadují Smlouvy, namísto toho, aby působila jako diplomatické fórum, což není její zamýšlená funkce;

16.  zastává názor, že vlády členských států zbavují občany jejich práva na informace a obcházejí standardy transparentnosti i řádnou demokratickou kontrolu tím, že připravují nebo předurčují dalekosáhlá ekonomická a finanční rozhodnutí v neformálních formátech jako Euroskupina a evropský summit; trvá na tom, aby se právní předpisy EU o transparentnosti a přístupu k dokumentům neprodleně uplatňovaly na neformální orgány a přípravné orgány v rámci Rady, zejména na Euroskupinu, Pracovní skupinu pro Euroskupinu, Výbor pro finanční služby a Hospodářský a finanční výbor; vyzývá k úplné formalizaci Euroskupiny při příští revizi Smluv, aby se zaručily řádný přístup veřejnosti a parlamentní kontrola;

17.  opakuje svou výzvu, aby se z Rady stala skutečná legislativní komora, čímž by byl vytvořen opravdový systém dvoukomorového zákonodárství zahrnující Radu a Parlament, přičemž Komise by působila jako výkonný orgán; navrhuje zapojit v současnosti aktivní specializovaná legislativní složení Rady jako přípravné orgány pro jedinou legislativní Radu, zasedající veřejně, podobně jako fungují výbory v Evropském parlamentu, přičemž všechna konečná legislativní rozhodnutí se budou přijímat v jediné legislativní Radě;

18.  považuje veřejné hlasování za základní rys demokratického procesu přijímání rozhodnutí; naléhavě žádá Radu, aby využívala možnosti hlasovat kvalifikovanou většinou a aby se případně zdržela praxe, která spočívá v přijímání rozhodnutí na základě konsenzu, aniž by došlo k formálnímu veřejnému hlasování;

19.  vyjadřuje plnou podporu doporučením evropské veřejné ochránkyně práv a naléhavě vyzývá Radu, aby přinejmenším přijala veškerá opatření nezbytná k co nejrychlejšímu provedení těchto doporučení, a to zejména:

a)  systematicky zaznamenávat, která vláda členského státu vyjádřila v přípravných orgánech Rady jaké stanovisko;

b)  vypracovat jasná a veřejně dostupná kritéria pro označování dokumentům výrazem „LIMITE“, a to v souladu s právem EU;

c)  systematicky přezkoumávat status dokumentů s označením „LIMITE“ v počáteční fázi, před konečným přijetím legislativního aktu a včetně fáze před zahájením neformálních vyjednávání v rámci třístranných jednání, kdy Rada dospěje k výchozímu stanovisku k legislativnímu návrhu;

20.  domnívá se, že odvolávání se na služební tajemství nelze systematicky využívat k tomu, aby se zabránilo evidování a zveřejňování dokumentů;

21.  bere na vědomí prohlášení rakouského předsednictví na společné schůzi Výboru pro ústavní záležitosti a Petičního výboru ohledně toho, že Evropský parlament bude průběžně informován o pokroku v úvahách, které probíhají v Radě a týkají se toho, jak zdokonalit její pravidla a postupy, pokud se jedná o legislativní transparentnost; bere rovněž na vědomí, že toto prohlášení dále uvádělo, že Rada je připravena zapojit se na vhodné úrovni s Parlamentem do společné reflexe o těchto otázkách, které si žádají interinstitucionální koordinaci, a lituje skutečnosti, že Parlamentu dosud nebyl předložen žádný příspěvek;

22.  pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, evropské veřejné ochránkyni práv, Evropské radě, Komisi a parlamentům a vládám členských států.

• [1]  Úř. věst. L 145, 31.5.2001, s. 43.
• [2]  Úř. věst. C 66, 21.2.2018, s. 23.
• [3]  Úř. věst. C 252, 18.7.2018, s. 215.
• [4]  Úř. věst. C 337, 20.9.2018, s. 120.
• [5]  Přijaté texty, P8_TA(2018)0225.
• [6]  V souvislosti se zásadou co nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům viz: spojené věci C-39/05 P a C-52/05 P Švédsko a Turco v. Rada [2008] ECLI:EU:C:2008:374, bod 34; věc C-280/11 P Rada v. Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, bod 27 a věc T-540/15 De Capitani v. Parlament [2018] ECLI:EU:T:2018:167, bod 80.

INFORMACE O PŘIJETÍ V PŘÍSLUŠNÉM VÝBORU

Datum přijetí	22.11.2018
Výsledek konečného hlasování	+: –: 0:	31 0 3
Členové přítomní při konečném hlasování	Margrete Auken, Beatriz Becerra Basterrechea, Soledad Cabezón Ruiz, Alberto Cirio, Richard Corbett, Eleonora Evi, Danuta Maria Hübner, Peter Jahr, Ramón Jáuregui Atondo, Jude Kirton-Darling, Jo Leinen, Svetoslav Hristov Malinov, Notis Marias, Ana Miranda, Miroslavs Mitrofanovs, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Paulo Rangel, György Schöpflin, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Yana Toom, Cecilia Wikström
Náhradníci přítomní při konečném hlasování	Martina Anderson, Max Andersson, Enrique Guerrero Salom, György Hölvényi, Carlos Iturgaiz, Kostadinka Kuneva, Anne-Marie Mineur, József Nagy, Julia Pitera, Ángela Vallina
Náhradníci (čl. 200 odst. 2) přítomní při konečném hlasování	Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Csaba Sógor

JMENOVITÉ KONEČNÉ HLASOVÁNÍV PŘÍSLUŠNÉM VÝBORU

31	+
ALDE	Beatriz Becerra Basterrechea, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Yana Toom, Cecilia Wikström
ECR	Notis Marias
EFDD	Eleonora Evi
GUE/NGL	Kostadinka Kuneva, Ángela Vallina
PPE	Alberto Cirio, György Hölvényi, Danuta Maria Hübner, Carlos Iturgaiz, Peter Jahr, Teresa Jiménez Becerril Barrio, Svetoslav Hristov Malinov, József Nagy, Julia Pitera, Paulo Rangel, György Schöpflin, Csaba Sógor
S&D	Soledad Cabezón Ruiz, Richard Corbett, Enrique Guerrero Salom, Ramón Jáuregui Atondo, Jude Kirton Darling, Jo Leinen
VERTS/ALE	Max Andersson, Margrete Auken, Ana Miranda, Miroslavs Mitrofanovs, Josep Maria Terricabras

0	-

3	0
GUE/NGL	Martina Anderson, Anne Marie Mineur, Barbara Spinelli

Význam zkratek:

+  :  pro

-  :  proti

0  :  zdrželi se