Procedura : 2018/2271(INL)
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A8-0423/2018

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PV 11/12/2018 - 5.13
CRE 11/12/2018 - 5.13

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P8_TA(2018)0494

RELAZIONE     
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4.12.2018
PE 630.712v02-00 A8-0423/2018

recante raccomandazioni alla Commissione concernenti i visti umanitari

(2018/2271(INL))

Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni

Relatore: Juan Fernando López Aguilar

(Iniziativa – articolo 46 del regolamento)

EMENDAMENTI
PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
 ALLEGATO ALLA PROPOSTA DI RISOLUZIONERACCOMANDAZIONI CONCERNENTI IL CONTENUTO DELLA PROPOSTA RICHIESTA
 MOTIVAZIONE
 INFORMAZIONI SULL'APPROVAZIONEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO
 VOTAZIONE FINALE PER APPELLO NOMINALEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

recante raccomandazioni alla Commissione concernenti i visti umanitari

(2018/2271(INL))

Il Parlamento europeo,

–  visto l'articolo 225 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

–  vista la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in particolare gli articoli 4, 18 e 19,

–  visti la Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, e il relativo Protocollo del 1967,

–  visto il regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti)(1),

–  visti il patto mondiale delle Nazioni Unite per una migrazione sicura, ordinata e regolare e il patto mondiale delle Nazioni Unite sui rifugiati, che hanno fatto seguito alla dichiarazione di New York per i rifugiati e i migranti adottata all'unanimità dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 19 settembre 2016,

–  vista la valutazione del valore aggiunto europeo sui visti umanitari preparata dal Servizio Ricerca del Parlamento europeo,

–  visti gli articoli 46 e 52 del suo regolamento,

–  vista la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A8‑0423/2018),

A.  considerando che, nonostante numerosi annunci e richieste di percorsi sicuri e legali che consentano l'accesso al territorio europeo per le persone che necessitano di protezione internazionale, non esiste attualmente alcuna armonizzazione a livello di Unione in merito alle procedure d'ingresso protetto né un quadro giuridico dell'Unione per i visti umanitari, vale a dire per i visti rilasciati allo scopo di raggiungere il territorio di uno Stato membro per ottenere protezione internazionale;

B.  considerando che, secondo la sentenza della Corte di giustizia del 7 marzo 2017 nella causa C-638/16(2), X. e X./État belge, gli Stati membri non sono tenuti, in forza del diritto dell'Unione, a concedere visti umanitari alle persone che intendono recarsi nel loro territorio con l'intenzione di chiedere asilo, ma restano liberi di farlo sulla base del rispettivo diritto nazionale; che tale sentenza interpreta il diritto vigente dell'Unione, che può essere modificato;

C.  considerando che diversi Stati membri dispongono attualmente o disponevano in passato di sistemi nazionali per il rilascio di visti umanitari o permessi di soggiorno per motivi umanitari al fine di garantire procedure nazionali di ingresso protetto per le persone in stato di necessità;

D.  considerando che il numero delle persone ammesse sulla base delle procedure nazionali d'ingresso per la protezione umanitaria o mediante il reinsediamento rimane basso rispetto alle necessità globali, con disparità significative tra gli Stati membri; che l'ambito di applicazione delle procedure nazionali d'ingresso per la protezione umanitaria e il reinsediamento è definito in maniera ristretta e, nel caso del reinsediamento, è strettamente connesso ai criteri di vulnerabilità e di registrazione con lo status di rifugiato dell'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati;

E.   considerando che, di conseguenza, si stima che il 90 % di coloro che hanno ottenuto protezione internazionale abbia raggiunto l'Unione con mezzi irregolari, il che ne ha determinato la stigmatizzazione ancor prima dell'arrivo alle frontiere esterne degli Stati membri;

F.   considerando che le donne che viaggiano sole o con bambini, le donne a capo di un nucleo familiare, le donne in gravidanza e in allattamento, le persone con disabilità, le ragazze adolescenti e le donne anziane sono particolarmente vulnerabili lungo le rotte migratorie verso l'Europa e affrontano rischi notevolmente superiori di subire violenza di genere, tra cui lo stupro, la violenza e il fatto di diventare vittime di trafficanti per essere sfruttate sessualmente ed economicamente; che, inoltre, le donne e le ragazze tendono ad essere più vulnerabili a tutte le forme di sfruttamento, compreso lo sfruttamento lavorativo e sessuale, lungo le rotte migratorie verso l'Unione e sono spesso costrette a ricorrere al sesso di sopravvivenza per poter proseguire il viaggio;

G.   considerando che il costo stimato di queste politiche in termini di vite umane è stato di almeno 30 000 decessi alle frontiere dell'Unione dal 2000; che è urgentemente necessario un quadro giuridico dell'Unione quale mezzo per far fronte all'intollerabile bilancio delle vittime nel Mediterraneo e sulle rotte migratorie verso l'Unione, per combattere realmente il traffico di esseri umani e l'esposizione alla tratta di esseri umani, allo sfruttamento della manodopera e alla violenza, per gestire l'arrivo ordinato, la ricezione dignitosa e l'equo trattamento delle domande di asilo e per ottimizzare l'impiego del bilancio degli Stati membri e dell'Unione relativo alle procedure d'asilo, ai controlli alle frontiere e alle attività di ricerca e salvataggio, nonché per giungere a pratiche coerenti nell'acquis dell'Unione in materia di asilo;

H.   considerando che il Parlamento ha cercato di includere disposizioni in tal senso nei suoi emendamenti al regolamento (CE) n. 810/2009;

I.   considerando che sia il Consiglio che la Commissione hanno respinto tali emendamenti con la motivazione, tra l'altro, che tali disposizioni non dovrebbero essere incluse nel regolamento (CE) n. 810/2009 dal momento che il suo ambito di applicazione copre soltanto i visti per soggiorni di breve durata;

J.  considerando che il Parlamento, di fronte all'inerzia della Commissione, ha quindi deciso di procedere all'elaborazione della presente risoluzione sui visti umanitari;

K.   considerando che è stato svolto un intenso lavoro, anche con l'aiuto di esperti, per elaborare le raccomandazioni allegate alla presente risoluzione;

1.  chiede alla Commissione di presentare, entro il 31 marzo 2019, sulla base dell'articolo 77, paragrafo 2, lettera a), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), una proposta di regolamento che istituisca un visto umanitario europeo, seguendo le raccomandazioni figuranti in allegato;

2.  ritiene che gli Stati membri debbano avere la possibilità di rilasciare visti umanitari europei alle persone che necessitano di protezione internazionale, al fine di consentire loro di entrare nel territorio dello Stato membro che ha rilasciato il visto al solo scopo di presentare una domanda di protezione internazionale in quello Stato membro;

3.  ritiene che i visti umanitari europei debbano completare e non sostituire le procedure d'ingresso nazionali esistenti per la protezione umanitaria, le procedure di reinsediamento e le domande spontanee conformemente al diritto internazionale dei rifugiati e che la decisione di rilasciare visti umanitari europei debba rimanere di esclusiva competenza degli Stati membri;

4.  ritiene che qualsiasi iniziativa in materia di visti umanitari europei debba lasciare impregiudicate le altre iniziative di politica migratoria, comprese quelle volte ad affrontare le cause profonde della migrazione;

5.  sottolinea l'urgente necessità di percorsi sicuri e legali verso l'Unione, uno dei quali dovrebbe essere costituito dal visto umanitario europeo, il che riveste una notevole importanza anche da una prospettiva di genere, poiché le donne sono particolarmente vulnerabili e pertanto più esposte alla violenza sessuale e di genere lungo le rotte e nei centri di accoglienza; sottolinea che spesso la vulnerabilità economica e altri tipi di dipendenza pongono le donne e le ragazze di paesi terzi in una situazione in cui è ancor più difficile rispetto agli uomini fare richiesta di asilo in condizioni di sicurezza;

6.  ritiene che una parte delle implicazioni finanziarie della proposta richiesta debba essere coperta dal bilancio generale dell'Unione quale espressione concreta del principio di solidarietà e dell'equa ripartizione delle responsabilità, comprese le sue implicazioni finanziarie, tra gli Stati membri, conformemente all'articolo 80 TFUE;

7.  incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione e le raccomandazioni allegate alla Commissione e al Consiglio, ai parlamenti nazionali, alla Corte di giustizia dell'Unione europea, al Servizio europeo per l'azione esterna, all'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo, all'Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera, all'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto e all'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali.

(1)

GU L 243 del 15.9.2009, pag. 1.

(2)

Sentenza della Corte di giustizia del 7 marzo 2017, X. e X./État belge, C-638/16, ECLI:EU:C:2017:173.


ALLEGATO ALLA PROPOSTA DI RISOLUZIONERACCOMANDAZIONI CONCERNENTI IL CONTENUTO DELLA PROPOSTA RICHIESTA

Il Parlamento europeo ritiene che lo strumento legislativo da adottare debba:

1.  FORMA E TITOLO DELLO STRUMENTO DA ADOTTARE

–   essere un atto giuridico distinto da adottare sotto forma di regolamento dal titolo "Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un visto umanitario europeo",

2.  BASE GIURIDICA

–   avere come base giuridica l'articolo 77, paragrafo 2, lettera a), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),

3.  MOTIVAZIONE

–   essere giustificato dalle seguenti motivazioni:

–   l'attuale vuoto giuridico nel diritto dell'Unione, che al di là delle procedure di reinsediamento applicabili ai rifugiati vulnerabili non prevede procedure nell'acquis in materia di visti né in quello in materia di frontiere o di asilo per quanto concerne l'ammissione nel territorio degli Stati membri di persone in cerca di protezione, unitamente al fatto che si stima che il 90 % delle persone alle quali viene successivamente riconosciuto lo status di rifugiato e di beneficiario di protezione sussidiaria raggiunge il territorio degli Stati membri in modo irregolare(1), spesso attraverso rotte potenzialmente mortali,

–   il rischio di frammentazione, dal momento che gli Stati membri istituiscono sempre più spesso i propri programmi e procedure di ammissione umanitaria, in contrasto con l'obiettivo generale di cui all'articolo 78, paragrafo 1, TFUE di sviluppare una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, il che comporta anche il rischio che questi diversi regimi compromettano l'applicazione uniforme delle disposizioni comuni sull'ingresso di cittadini di paesi terzi nel territorio degli Stati membri, come previsto dai regolamenti (CE) n. 810/2009(2) e (UE) 2016/399(3) del Parlamento europeo e del Consiglio,

–   i costi elevati, in termini umani, ma anche sociali, economici e di bilancio, associati allo status quo per i cittadini dei paesi terzi interessati (tariffe dei trafficanti, rischio di tratta e di sfruttamento, rischio di persecuzioni, rischio di morte e di maltrattamenti, ecc.) e per gli Stati membri e l'Unione (spesa di bilancio elevata per la ricerca e il salvataggio, compreso il trasporto marittimo privato, per la protezione delle frontiere, la cooperazione con i paesi terzi, le procedure di asilo e l'eventuale rimpatrio in caso di respingimento delle domande di protezione internazionale, nonché per la lotta contro la criminalità organizzata, la tratta e il contrabbando, ecc.),

–   il valore aggiunto dell'azione dell'Unione, in termini di garanzia del rispetto dei valori dell'Unione, compresi i diritti fondamentali, la fiducia reciproca tra gli Stati membri e la fiducia nel sistema da parte dei richiedenti asilo, la certezza del diritto, la prevedibilità e l'applicazione e attuazione uniformi delle norme, il conseguimento di economie di scala e la riduzione dei sopra citati costi dello status quo,

–   ricordare che la direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio(4) e il regolamento (UE) n. 640/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio(5) si applicano soltanto nel territorio degli Stati membri, mentre al momento per i richiedenti asilo vi sono insufficienti modi legali per raggiungere tale territorio,

–  ricordare che, a seguito della presentazione di una domanda di asilo in uno Stato membro, si applica il sistema europeo comune di asilo dell'Unione,

–  sottolineare che il rifiuto di una domanda di visto umanitario europeo non pregiudica in alcun modo il diritto a presentare domanda di asilo nell'Unione né impedisce al richiedente di presentare domanda per altri sistemi di protezione disponibili,

4.  DISPOSIZIONI GENERALI

–   perseguire l'obiettivo di definire disposizioni sulle procedure e sulle condizioni alle quali uno Stato membro può rilasciare il visto umanitario europeo alle persone che necessitano di protezione internazionale, al fine di consentire loro di entrare nel territorio dello Stato membro che lo ha rilasciato al solo scopo di presentare una domanda di protezione internazionale in quello Stato membro,

–   includere nel suo ambito d'applicazione i cittadini dei paesi terzi che devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, ai sensi del regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio(6), e la cui esposizione a persecuzioni o il cui rischio di persecuzioni, quali definiti nella direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio(7), sono manifestamente fondati, ma che non sono già oggetto di una procedura di reinsediamento quale definita dai sistemi nazionali di reinsediamento, dalla proposta di regolamento che istituisce un quadro dell'Unione per il reinsediamento e modifica il regolamento (UE) n. 516/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio(8) o dalla direttiva 2001/55/CE del Consiglio(9),

–   escludere dal suo ambito di applicazione i familiari che avrebbero altrimenti il diritto di raggiungere la loro famiglia in uno Stato membro in modo tempestivo conformemente ad altri atti legislativi di cui al diritto dell'Unione o nazionale,

5.  PROCEDURE PER IL RILASCIO DEI VISTI UMANITARI

–   prevedere che tali domande di visto siano presentate direttamente, per via elettronica o per iscritto, presso qualsiasi consolato o ambasciata degli Stati membri,

–   stabilire le modalità pratiche per tali domande di visto, comprese la compilazione del modulo di domanda, la comunicazione di informazioni sull'identità del richiedente, inclusi gli identificatori biometrici, e l'indicazione di motivazioni, per quanto possibile documentate, relative al timore di persecuzione o di un danno grave,

–   prevedere che il richiedente del visto sia invitato a un colloquio (se necessario con l'assistenza di un traduttore), che può anche essere condotto a distanza attraverso mezzi di comunicazione audio e video, che assicurino un livello adeguato di sicurezza, protezione e riservatezza,

–   prevedere che i documenti presentati siano valutati, anche in relazione alla loro autenticità, da un'autorità competente, indipendente e imparziale, con conoscenze e competenze adeguate in materia di protezione internazionale,

–   prevedere che le domande di visto siano valutate sulla base della dichiarazione del richiedente e del colloquio con lo stesso e, ove disponibile, della documentazione di supporto, senza esperire l'intera procedura di determinazione dello status,

–   prevedere che, prima del rilascio del visto, ciascun richiedente sia sottoposto a controlli di sicurezza, attraverso le pertinenti banche dati nazionali e dell'Unione nel pieno rispetto delle disposizioni applicabili sulla protezione dei dati, per assicurare che non presenti rischi per la sicurezza,

–   prevedere che la decisione in merito a tali domande di visto sia presa entro 15 giorni di calendario dalla data di presentazione,

–   prevedere che la decisione relativa alla domanda sia comunicata al richiedente e che sia personalizzata, scritta e motivata,

–   prevedere che al cittadino del paese terzo al quale tale visto è stato rifiutato sia consentito di presentare ricorso, come è attualmente possibile fare in caso di rifiuto di un visto di breve durata o di respingimento alla frontiera,

6.  RILASCIO DI UN VISTO UMANITARIO

–   prevedere che tali visti siano rilasciati mediante un adesivo comune e inseriti nel sistema di informazione visti,

–   prevedere che, una volta rilasciato un visto umanitario, esso consenta al suo titolare di entrare nel territorio dello Stato membro che lo ha rilasciato al solo fine di presentare una domanda di protezione internazionale in quello Stato membro,

7.  GESTIONE AMMINISTRATIVA E ORGANIZZAZIONE

–   prevedere che le domande relative al visto siano valutate da personale adeguatamente formato,

–   prevedere che il personale in questione possa essere distaccato in ambasciate, consolati o negli Stati membri e, in tal caso, le domande siano trasmesse per via elettronica e i colloqui siano condotti a distanza,

–   prevedere che determinati aspetti del processo, che non comportano preselezioni di casi, valutazioni o decisioni di alcun tipo, tra cui la fornitura di informazioni, la gestione degli appuntamenti per i colloqui e la raccolta di identificatori biometrici, possano essere gestiti da fornitori di servizi esterni,

–   prevedere l'adozione di misure appropriate per garantire la protezione e la sicurezza dei dati e la riservatezza delle comunicazioni,

–   prevedere che gli Stati membri cooperino tra loro, con le agenzie dell'Unione, con le organizzazioni internazionali, con le organizzazioni governative e non governative e con altri pertinenti portatori di interessi per garantire un'applicazione armonizzata,

–   prevedere che le informazioni sulle procedure e sulle condizioni dei visti, nonché sulle condizioni e sulle procedure per ottenere la protezione internazionale nel territorio degli Stati membri, siano rese ampiamente disponibili, anche sui siti web delle ambasciate e dei consolati degli Stati membri e tramite il Servizio europeo per l'azione esterna,

8.  DISPOSIZIONI FINALI

–  prevedere un apprezzabile sostegno finanziario da parte del Fondo di gestione integrata delle frontiere da mettere a disposizione degli Stati membri per la sua attuazione,

–   prevedere che gli Stati membri che rilasciano tale visto umanitario abbiano accesso allo stesso contributo del Fondo Asilo, migrazione e integrazione che essi ricevono quando accolgono un rifugiato nell'ambito del quadro europeo per il reinsediamento,

9.  MODIFICA DI ALTRI ATTI GIURIDICI

–   prevedere modifiche:

–  del regolamento (CE) n. 810/2009 al fine di chiarire che le disposizioni del regolamento che istituisce un visto umanitario europeo si applicano alle persone che necessitano di protezione internazionale,

–  del regolamento (CE) n. 767/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio(10) al fine di garantire che le domande di visto umanitario siano inserite nel sistema di informazione visti,

–  del Regolamento (UE) 2016/399 per adeguare le condizioni di ingresso per le persone che hanno ottenuto un visto umanitario europeo,

–  del Fondo di gestione integrata delle frontiere al fine di fornire finanziamenti agli Stati membri per l'attuazione del regolamento che istituisce il visto umanitario europeo,

–  dell'articolo 26 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell'Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni(11) e della direttiva 2001/51/CE del Consiglio(12) al fine di esentare i vettori che trasportano cittadini di paesi terzi da responsabilità, obblighi e sanzioni se i cittadini in questione dichiarano l'intenzione di presentare domanda di protezione internazionale o umanitaria nel territorio degli Stati membri.

(1)

HEIN / DONATO (CIR) 2012: Exploring avenues for protected entry in Europe (Esplorare possibilità di ingresso protetto in Europa), pag. 17.

(2)

Regolamento (CE) n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce un Codice comunitario dei visti (codice dei visti) (GU L 243 del 15.9.2009, pag. 1).

(3)

Regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU L 77 del 23.3.2016, pag. 1).

(4)

Direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 60).

(5)

Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (GU L 180 del 29.6.2013, pag. 31).

(6)

Regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio, del 15 marzo 2001, che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (GU L 81 del 21.3.2001, pag. 1).

(7)

Direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU L 337 del 20.12.2011, pag. 9).

(8)

2016/0225(COD).

(9)

Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi (GU L 212 del 7.8.2001, pag. 12).

(10)

Regolamento (CE) n. 767/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 luglio 2008, concernente il sistema di informazione visti (VIS) e lo scambio di dati tra Stati membri sui visti per soggiorni di breve durata (regolamento VIS) (GU L 218 del 13.8.2008, pag. 60).

(11)

GU L 239 del 22.9.2000, pag. 19.

(12)

Direttiva 2001/51/CE del Consiglio, del 28 giugno 2001, che integra le disposizioni dell'articolo 26 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1985 (GU L 187 del 10.7.2001, pag. 45).


MOTIVAZIONE

Contesto(1)

Il Parlamento ha iniziato a chiedere visti umanitari nel contesto della crisi migratoria e dinanzi all'inaccettabile bilancio delle vittime nel Mediterraneo. Ha espresso il proprio punto di vista, tra l'altro, nella risoluzione del 12 aprile 2016 sulla situazione nel Mediterraneo e la necessità di un approccio globale dell'UE in materia di immigrazione.

La questione dei visti umanitari è già stata discussa nel contesto dell'UE, ma senza risultati concreti. Attualmente esiste un certo numero di programmi mirati degli Stati membri, ma il diritto dell'Unione non prevede alcuna normativa-quadro.

La commissione LIBE ha cercato di porre rimedio a questo vuoto giuridico nel contesto della revisione del codice dei visti (2014/0094(COD)), ma sia il Consiglio che la Commissione si sono opposti agli emendamenti inclusi al riguardo nei negoziati di trilogo che hanno avuto inizio nel maggio 2016. Nel settembre 2017, dopo mesi di stallo dovuti al rifiuto del Consiglio di proseguire i negoziati fintanto che gli emendamenti non fossero stati ritirati, la squadra negoziale del Parlamento ha ritirato tali emendamenti. Al loro posto, la commissione LIBE ha deciso di elaborare la presente relazione di iniziativa di carattere legislativo.

Malgrado ciò, il Consiglio e la Commissione hanno interrotto i negoziati.

Il 6 dicembre 2017 la commissione LIBE è stata autorizzata a elaborare la presente relazione di iniziativa di carattere legislativo ai sensi dell'articolo 225 TFUE e dell'articolo 46.

Per l'elaborazione della presente relazione, il relatore ha raccolto contributi dei relatori ombra, ma anche della società civile e del mondo accademico. Inoltre, l'elaborazione è stata sostenuta da una valutazione del valore aggiunto europeo preparata dal Servizio Ricerca del Parlamento europeo. Il relatore esprime la propria gratitudine per la cooperazione e il sostegno forniti.

Richieste del Parlamento alla Commissione

Alla Commissione dovrebbe essere presentata una chiara richiesta di proposta legislativa che istituisca il visto umanitario europeo. Tale proposta dovrebbe essere presentata entro la fine di marzo 2019. Questo periodo potrebbe sembrare breve. È, tuttavia, pienamente giustificato dati l'urgenza della questione, le approfondite discussioni che si sono svolte, gli studi intrapresi e le raccomandazioni particolareggiate formulate nella presente relazione.

Spiegazione dettagliata delle raccomandazioni

L'ordine delle raccomandazioni, allegate ma facenti parte della proposta di risoluzione, si basa sulla struttura di uno strumento legislativo. Le raccomandazioni riguardano gli elementi fondamentali che tale strumento legislativo dovrebbe contenere.

Questo strumento legislativo dovrebbe essere un atto giuridico nuovo, distinto. Le discussioni sul codice dei visti hanno dimostrato che è necessario un atto distinto. Il relatore ritiene che la scelta adeguata dello strumento sarebbe un regolamento, come nel caso degli altri strumenti dell'acquis in materia di visti.

Base giuridica

Il relatore ritiene che il combinato disposto dell'articolo 77, paragrafo 2, lettera b), e dell'articolo 78, paragrafo 2, lettera g), TFUE, in merito ai controlli alle frontiere e alla gestione dei flussi di richiedenti asilo, costituirebbe una base giuridica adeguata.

Motivazione della proposta

I considerando del nuovo strumento legislativo dovrebbero iniziare spiegando le motivazioni principali alla base dello strumento. 

Fra queste dovrebbe figurare, in primo luogo, l'attuale situazione paradossale in base alla quale nel diritto dell'Unione non esiste alcuna disposizione sulle modalità effettive di arrivo dei rifugiati, il che fa sì che quasi tutti gli arrivi siano irregolari. Questa situazione ha gravi conseguenze per i singoli, ma anche per gli Stati membri. Le persone in fuga devono intraprendere viaggi in cui rischiano la vita con l'aiuto di trafficanti a cui devono versare cifre esorbitanti e durante i quali sono vittime di sfruttamento, maltrattamenti e abusi. Un aspetto negativo per gli Stati membri sono gli effetti degli arrivi incontrollati (con numeri indefiniti e nessuna informazione su chi arriva) e gli sforzi necessari maggiori per gestire tali arrivi in termini di rafforzamento dei controlli e della sorveglianza alle frontiere, di attività di ricerca e salvataggio, di cooperazione con i paesi terzi, ecc. Allo stesso tempo, gli Stati membri si trovano ad affrontare una criminalità organizzata sempre più forte che beneficia del guadagno finanziario derivante dal traffico di esseri umani. 

Un altro argomento a favore di questo nuovo strumento legislativo è il rischio di frammentazione. Si può osservare come gli Stati membri istituiscono sistemi nazionali, ma questi ultimi sono tutti diversi fra loro. Il relatore accoglie con favore tutte le iniziative che garantiscono un passaggio sicuro. Allo stesso tempo, dato che l'UE costituisce uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia senza frontiere interne (articolo 3, paragrafo 2, TUE), occorre attribuire maggiore peso alle politiche comuni. 

Poiché l'UE si fonda sui valori del rispetto della dignità umana e dei diritti umani (articolo 2 TUE), tale strumento è, infine, necessario altresì per garantire che l'UE sia in linea con le disposizioni del suo stesso trattato.

Disposizioni generali

L'obiettivo del nuovo strumento dovrebbe essere limitato alle disposizioni sulle procedure e condizioni per il rilascio dei visti umanitari. Dovrebbe trattarsi di visti con validità territoriale limitata per consentire ai titolari di raggiungere il territorio in cui presentare domanda di protezione internazionale. Lo Stato membro che rilascia il visto diventerebbe, quindi, responsabile delle procedure di asilo.

Hanno avuto luogo discussioni sull'opportunità o meno dell'esistenza di una sorta di meccanismo di ricollocazione. Dopo un'attenta riflessione, il relatore non propone un simile meccanismo per evitare che il sistema diventi eccessivamente complicato. 

Il nuovo strumento dovrebbe riguardare i cittadini di paesi terzi soggetti all'obbligo di visto che necessitano di protezione contro un rischio reale di esposizione a persecuzioni o gravi danni e che non sono coperti da altri strumenti come il reinsediamento. Il reinsediamento è fortemente sostenuto dal relatore, ma non può essere l'unico percorso legale sicuro in quanto riguarda solo un gruppo limitato di persone alle quali è già stato riconosciuto lo status di rifugiato.

Procedure e condizioni per il rilascio dei visti umanitari 

Le procedure per tali visti dovrebbero essere simili a quelle per i visti per soggiorni di breve durata qualora la loro natura lo consenta. Ciò riguarderebbe, ad esempio, le fasi procedurali, i termini di trattamento, la necessità di moduli di domanda e di dati biometrici, il coinvolgimento di fornitori di servizi esterni, i controlli di sicurezza e il diritto di ricorso. Le procedure dovrebbero, tuttavia, essere diverse nel caso in cui la situazione specifica delle persone lo richieda. Dovrebbe, ad esempio, avere sempre luogo un colloquio (anche per far fronte al rischio di tratta) e dovrebbe essere possibile presentare domanda per via elettronica. Inoltre, per ridurre i costi e tenere conto della situazione delle persone, si dovrebbe fare uso di moderni strumenti di comunicazione più di quanto avvenga attualmente per le domande di visto. Dovrebbe, ad esempio, essere possibile condurre colloqui a distanza consentendo agli Stati membri di collaborare con esperti in materia di asilo non necessariamente ubicati nei paesi terzi.

La domanda di visto dovrebbe essere valutata prima facie per stabilire se i richiedenti sono realmente esposti a un rischio di persecuzione o di danno grave. Il relatore ritiene che tale valutazione sia necessaria affinché la procedura sia credibile. Sottolinea che la valutazione è una valutazione della domanda di visto e non un trattamento esterno di una domanda di asilo, che porrebbe troppi interrogativi di natura giuridica e pratica. 

Gestione amministrativa e organizzazione 

Lo strumento richiederà sforzi amministrativi per i quali gli Stati membri dovrebbero poter ricevere sostegno, anche dal punto di vista finanziario. A tal fine potrebbero essere apportate modifiche ai programmi finanziari del nuovo QFP, in particolare al Fondo di gestione integrata delle frontiere. Si prevedono, inoltre, risparmi in altri settori in quanto gli arrivi saranno più ordinati e caratterizzati da meno persone chiaramente non bisognose di protezione internazionale. L'utilizzo della moderna tecnologia di comunicazione dovrebbe consentire ulteriori risparmi.

Disposizioni finali

Il relatore riconosce senza alcun dubbio che occorre effettuare un numero considerevole di preparativi pratici prima che il nuovo strumento così concepito possa essere attuato. Sarà necessario considerare l'interconnessione tra le procedure di visto e di asilo in modo nuovo e organizzare di conseguenza il flusso di lavoro amministrativo. Per questo motivo il relatore propone un periodo di transizione di due anni prima che le nuove norme diventino applicabili. Successivamente, le norme dovrebbero essere testate nell'ambiente controllato di alcuni paesi terzi selezionati quali regioni pilota. Ciò dovrebbe consentire di fare e analizzare esperienze prima di un ulteriore sviluppo.

Dovrebbero essere fornite strutture di supporto specifiche per gli Stati membri nelle regioni pilota, che dovrebbero poter ricevere finanziamenti UE significativi (ad esempio dal Fondo di gestione integrata delle frontiere) per l'ulteriore adeguamento dei loro locali, la formazione del personale e la riorganizzazione dei flussi di lavoro e dell'infrastruttura IT. Le agenzie, tra cui l'EASO, Frontex, Europol e FRA, dovrebbero fornire la consulenza di esperti. L'attuazione nelle regioni pilota dovrebbe essere attentamente monitorata per consentire di trarre conclusioni. I risultati del monitoraggio dovrebbero rientrare nella valutazione dopo due anni. Tali risultati dovrebbero essere valutati attentamente e, se necessario, il nuovo strumento può essere modificato. Successivamente agli adeguamenti eventualmente necessari, il nuovo strumento dovrebbe essere ulteriormente sviluppato.

Modifica di altri atti giuridici

Sarebbe necessario modificare una serie di atti dell'acquis in materia di visti, in particolare il codice dei visti e il VIS, al fine di adeguarli all'esistenza di questo strumento completamente nuovo. La stessa esigenza riguarda gli strumenti legislativi a cui il titolare del visto sarà soggetto quando si recherà nell'UE. Ad esempio, al momento dell'arrivo alla frontiera esterna con questo visto, il codice frontiere Schengen dovrà essere modificato per riconoscerlo. Sono infine necessari alcuni adeguamenti dell'acquis in materia di asilo. Anche se, ovviamente, la procedura di asilo si svolgerà interamente nel territorio dell'UE, dovrebbe essere integrato il fatto che il richiedente è titolare di un visto umanitario. Ad esempio, qualsiasi valutazione già effettuata nell'ambito della domanda di visto dovrebbe altresì essere presa in considerazione nella procedura di asilo per evitare inutili duplicazioni degli sforzi.

Conclusioni

Il relatore ritiene che sia giunto il momento di trovare soluzioni innovative affrontando le esigenze sia delle persone che chiedono protezione e sia degli Stati membri. L'approccio attuale per compartimenti stagni per quanto riguarda l'acquis in materia di visti e quello in materia di asilo è artificioso e non adattato alla realtà odierna. È necessario compiere un passo coraggioso affinché l'UE possa essere all'altezza dei suoi valori.

(1)

Per maggiori dettagli si rinvia al documento di lavoro del relatore sui visti umanitari del 5 aprile 2018.


INFORMAZIONI SULL'APPROVAZIONEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO

Approvazione

3.12.2018

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

37

10

3

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Heinz K. Becker, Monika Beňová, Malin Björk, Michał Boni, Caterina Chinnici, Cornelia Ernst, Raymond Finch, Romeo Franz, Kinga Gál, Sylvie Guillaume, Monika Hohlmeier, Brice Hortefeux, Filiz Hyusmenova, Sophia in ‘t Veld, Dietmar Köster, Barbara Kudrycka, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Roberta Metsola, Claude Moraes, József Nagy, Ivari Padar, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Branislav Škripek, Sergei Stanishev, Traian Ungureanu, Marie-Christine Vergiat, Udo Voigt, Josef Weidenholzer, Kristina Winberg, Auke Zijlstra

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Carlos Coelho, Pál Csáky, Gérard Deprez, Anna Hedh, Lívia Járóka, Petr Ježek, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Emilian Pavel, Morten Helveg Petersen, Christine Revault d'Allonnes Bonnefoy, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras

Supplenti (art. 200, par. 2) presenti al momento della votazione finale

Max Andersson, Elmar Brok, Alain Lamassoure, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, Renate Sommer, Jarosław Wałęsa


VOTAZIONE FINALE PER APPELLO NOMINALEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO

37

+

ALDE

Gérard Deprez, Filiz Hyusmenova, Sophia in 't Veld, Petr Ježek, Morten Helveg Petersen

GUE/NGL

Malin Björk, Cornelia Ernst, Barbara Spinelli, Marie-Christine Vergiat

PPE

Heinz K. Becker, Michał Boni, Elmar Brok, Carlos Coelho, Barbara Kudrycka, Alain Lamassoure, Roberta Metsola, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, Renate Sommer, Jarosław Wałęsa

S&D

Caterina Chinnici, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Dietmar Köster, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Claude Moraes, Ivari Padar, Emilian Pavel, Christine Revault d'Allonnes Bonnefoy, Birgit Sippel, Sergei Stanishev, Josef Weidenholzer

VERTS/ALE

Max Andersson, Romeo Franz, Judith Sargentini, Josep-Maria Terricabras

10

-

ECR

Branislav Škripek, Kristina Winberg

EFDD

Raymond Finch

ENF

Auke Zijlstra

NI

Udo Voigt

PPE

Pál Csáky, Kinga Gál, Brice Hortefeux, Lívia Járóka, Traian Ungureanu

3

0

PPE

Monika Hohlmeier, József Nagy

S&D

Monika Beňová

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-  :  contrari

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Ultimo aggiornamento: 10 dicembre 2018Avviso legale