Procedura : 2017/2023(INI)
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A8-0465/2018

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PV 17/01/2019 - 10.5

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P8_TA(2019)0037

RELAZIONE     
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13.12.2018
PE 622.144v06-00 A8-0465/2018

sulle domande di restituzione transfrontaliere delle opere d'arte e dei beni culturali saccheggiati durante conflitti armati e guerre

(2017/2023(INI))

Commissione giuridica

Relatore: Pavel Svoboda

Relatore per parere (*):Nikolaos Chountis, commissione per la cultura e l'istruzione

(*) Procedura con le commissioni associate – articolo 54 del regolamento

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
 MOTIVAZIONE
 PARERE della commissione per la cultura e l'istruzione
 INFORMAZIONI SULL’APPROVAZIONEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO
 VOTAZIONE FINALE PER APPELLO NOMINALEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulle domande di restituzione transfrontaliere delle opere d'arte e dei beni culturali saccheggiati durante conflitti armati e guerre

(2017/2023(INI))

Il Parlamento europeo,

–  visti la Convenzione dell'Aia del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato e il suo secondo protocollo del marzo 1999,

–  viste le sue risoluzioni del 14 dicembre 1995 sulla restituzione alla comunità ebraica dei beni depredati(1) e del 16 luglio 1998 sulla restituzione dei beni appartenenti alle vittime dell'Olocausto(2),

–  visti il pacchetto di misure adottato nel dicembre 2016 per rafforzare la capacità dell'UE di lottare contro il finanziamento del terrorismo e della criminalità organizzata, onorando gli impegni assunti nel quadro del piano d'azione per rafforzare la lotta contro il finanziamento del terrorismo, del 2 febbraio 2016 (COM(2016)0050), e la proposta di regolamento relativo all'importazione di beni culturali (COM(2017)0375),

–  vista la sua risoluzione del 30 aprile 2015 sulla distruzione di siti culturali ad opera dell'ISIS/Daesh(3),

–  vista la Convenzione dell'UNIDROIT sui beni culturali rubati o illecitamente esportati, del 24 giugno 1995,

–  vista la direttiva 2014/60/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro(4),

–  visto l'articolo 1 del primo protocollo della Convenzione europea dei diritti dell'uomo,

–  visto l'articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,

–  visto il regolamento (CE) n. 116/2009 del Consiglio, del 18 dicembre 2008, relativo all'esportazione di beni culturali(5),

–  visto il regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale(6), in particolare l'articolo 7, paragrafo 4,

–  vista la sua risoluzione del 17 dicembre 2003 su un quadro giuridico per la libera circolazione nel mercato interno di beni la cui proprietà è suscettibile di essere contestata(7),

–  visto lo studio pubblicato nel 2016 dalla sua direzione generale delle Politiche interne, dal titolo "Cross-border restitution claims of art looted in armed conflicts and wars and alternatives to court litigation" (Domande di restituzione transfrontaliere delle opere d'arte saccheggiate durante conflitti armati e guerre e alternative al contenzioso giudiziale),

–  visto il regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)(8),

–  vista la Convenzione dell'UNESCO concernente le misure da adottare per interdire e impedire l'illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà di beni culturali, del 14 novembre 1970,

–  vista la risoluzione 14232/12 del Consiglio, del 4 ottobre 2012, relativa alla creazione di una rete informale di autorità incaricate dell'applicazione della legge ed esperti competenti nel settore dei beni culturali (EU CULTNET),

–  visto l'articolo 52 del suo regolamento,

–  visti la relazione della commissione giuridica e il parere della commissione per la cultura e l'istruzione (A8-0465/2018),

A.  considerando che, secondo Interpol, il mercato nero delle opere d'arte sta divenendo altrettanto lucrativo quanto quello della droga, delle armi e della merce contraffatta;

B.  considerando che, in base alla valutazione d'impatto della proposta della Commissione di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'importazione di beni culturali (COM(2017)0375), le merci di provenienza illecita rappresentano una percentuale compresa tra l'80 e il 90 % degli oggetti di antiquariato venduti a livello mondiale;

C.  considerando che il patrimonio culturale è uno degli elementi fondamentali della civiltà, ad esempio in ragione del suo valore simbolico e della sua funzione di memoria culturale dell'umanità che unisce i popoli; che, negli ultimi anni, sono stati perpetrati numerosi crimini contro il patrimonio culturale mondiale da fazioni in guerra e gruppi terroristici in tutto il mondo, che opere d'arte, sculture e reperti archeologici di valore sono stati venduti e importati nell'UE da alcuni paesi terzi e che i profitti di tali transazioni potrebbero essere utilizzati per finanziare attività terroristiche; che è essenziale impegnarsi in maniera risoluta a contrastare il traffico illecito di beni culturali, come nel caso delle opere d'arte depredate durante i conflitti armati e le guerre in Libia, in Siria e in Iraq; che i beni culturali rivestono grande importanza culturale, artistica, storica e scientifica e devono essere protetti dalle appropriazioni illecite e dai saccheggi;

D.  considerando che subito dopo la seconda guerra mondiale sono stati compiuti tentativi per ritrovare e restituire beni saccheggiati al rispettivo paese d'origine;

E.  considerando che la restituzione di oggetti commercializzati e/o reperiti in scavi od ottenuti illecitamente deve essere garantita nel rispetto dell'impegno dell'UE a favore di processi equi e del risarcimento delle vittime, nonché in linea con la Convenzione relativa alla costituzione dell'UNESCO e le convenzioni in materia di protezione del patrimonio;

F.  considerando che i principi della conferenza di Washington sulle opere d'arte confiscate dai nazisti, il forum di Vilnius e la dichiarazione di Terezin sui beni dell'epoca dell'Olocausto e le questioni correlate hanno tutti sottolineato l'importanza di provvedere alla restituzione dei beni immobili individuali; che il numero di opere d'arte restituite in seguito alla conferenza di Washington si attesta, secondo le stime, tra 1 000 e 2 000(9); che non esiste un elenco completo delle opere d'arte restituite negli ultimi anni;

G.  considerando che alcune opere d'arte risultano ancora introvabili e attendono di essere restituite ai loro legittimi proprietari o ai rispettivi eredi; che, in occasione della conferenza di Washington del 1998, Jonathan Petropoulos ha stimato che in tutta Europa sarebbero state rubate circa 650 000 opere d'arte, mentre Ronald Lauder ha affermato che 11 000 opere, per un valore compreso tra 10 e 30 miliardi di dollari all'epoca (1998), risultavano ancora disperse; che generalmente Claims Conference e la WJRO affermano che non vi sono stime precise; che, delle circa 650 000 opere d'arte rubate, 100 000 potrebbero ancora essere disperse;

H.  considerando che le parti ricorrenti continuano a incontrare problemi giuridici dovuti, da un lato, alla natura spesso molto specifica delle loro richieste e, dall'altro, alla desuetudine delle leggi postbelliche sulle restituzioni, all'irretroattività delle norme convenzionali, alla mancanza di una definizione di "opera d'arte saccheggiata", ai termini di prescrizione delle domande o alle disposizioni in materia di usucapione e buona fede;

I.  considerando che le domande di restituzione di opere d'arte e beni culturali saccheggiati sono principalmente trattate attraverso gli strumenti del diritto internazionale pubblico; che occorre integrare tali dispositivi normativi con norme più rigorose di diritto internazionale privato;

J.  considerando che la dimensione del diritto privato, sviluppata in maniera insufficiente sia a livello internazionale, sia a livello europeo, contribuisce all'incertezza giuridica nei casi di restituzione transfrontaliera di opere d'arte e beni culturali saccheggiati, non solo in relazione alle transazioni completate concernenti le opere d'arte saccheggiate dai nazisti, ma anche per quanto riguarda casi futuri;

K.  considerando che vigono normative dell'UE che disciplinano in maniera esplicita e completa le domande di restituzione delle opere d'arte e dei beni culturali saccheggiati durante i conflitti armati da soggetti privati;

L.  considerando che l'UNESCO, in collaborazione con grandi case d'aste, musei e collezionisti rinomati di tutta Europa, conduce ricerche approfondite sulla provenienza di tali opere in modo da poterle restituire ai proprietari;

M.  considerando che, al fine di completare la banca dati di Interpol sui beni rubati, il Consiglio internazionale dei musei (ICOM) pubblica da oltre dieci anni liste rosse che elencano le categorie di oggetti vulnerabili al traffico illecito;

1.  si rammarica che ad oggi non sia stato dato praticamente alcun seguito alla sua risoluzione su un quadro giuridico per la libera circolazione nel mercato interno di beni la cui proprietà è suscettibile di essere contestata, nella quale il Parlamento ha chiesto alla Commissione di lavorare a uno studio avente per oggetto una serie di aspetti connessi alle norme di diritto civile e processuale, alla ricerca della provenienza, ai sistemi di catalogazione, a meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie e all'opportunità di creare un'autorità amministrativa transfrontaliera di coordinamento; ritiene che l'articolo 81, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) potrebbe fungere da base giuridica per conferire all'Unione la competenza ad agire in tale ambito;

2.  sottolinea che il saccheggio di opere d'arte e altri beni culturali durante conflitti armati e guerre, nonché in tempo di pace, è motivo di grande preoccupazione comune e deve essere affrontato in termini sia di prevenzione che di restituzione dei beni culturali trafugati, al fine di tutelare e garantire l'integrità del patrimonio e dell'identità culturali delle società, delle comunità, dei gruppi e dei singoli individui;

3.  rileva che, a livello dell'UE, non è stata prestata sufficiente attenzione alla restituzione delle opere d'arte e dei beni culturali saccheggiati, rubati od ottenuti illecitamente, ad esempio durante conflitti armati, in particolare nell'ambito del diritto privato, del diritto internazionale privato e del diritto processuale civile; invita la Commissione a tutelare, sostenere e incentivare le domande di restituzione transfrontaliere dei beni culturali dispersi e sottratti a seguito di atti di razzia puniti dallo Stato o saccheggiati durante conflitti armati; invita la Commissione e gli Stati membri a elaborare raccomandazioni e orientamenti per accrescere la consapevolezza sulla necessità di sostenere le istituzioni nazionali degli Stati membri per quanto riguarda le domande di restituzione;

4.  sottolinea che istituzioni come l'UNESCO e Interpol chiedono un rafforzamento della tutela del patrimonio culturale e una responsabilizzazione degli Stati in vista dell'introduzione di disposizioni che agevolino le restituzioni;

5.  deplora la mancanza di statistiche affidabili sulla portata esatta del saccheggio e del commercio illecito di beni culturali; invita la Commissione e gli Stati membri a elaborare statistiche affidabili al riguardo;

6.  esprime preoccupazione per il fatto che la maggior parte delle iniziative politiche e legislative in corso si concentrino esclusivamente sul diritto pubblico, amministrativo e/o penale; sottolinea che, al fine di istituire un quadro normativo esaustivo, occorre prendere maggiormente in considerazione il diritto privato; invita le autorità competenti ad adottare tutte le misure e le iniziative necessarie al raggiungimento di tale obiettivo;

7.  ritiene che sia necessaria un'indagine più approfondita al fine di far luce sulle zone d'ombra del commercio illecito di beni culturali e di ottenere migliori informazioni sulla sua portata, sulla sua struttura e sulle sue dimensioni, come ad esempio nel caso del progetto ILLICID in fase di svolgimento in Germania;

8.  si compiace che alcuni Stati membri abbiano riconosciuto che è necessario affrontare i problemi specifici associati alle domande di restituzione delle opere d'arte e dei beni culturali saccheggiati, rubati od ottenuti illecitamente durante conflitti armati e guerre al fine di giungere a soluzioni giuridiche che salvaguardino i diritti di proprietà di soggetti privati, istituzioni statali e locali e associazioni religiose che sono stati ingiustamente privati delle loro opere d'arte durante conflitti armati o guerre;

9.  insiste sull'importanza di promuovere una consapevolezza collettiva per denunciare tali pratiche illegali e ricorda che ciascun oggetto sottratto al proprietario rappresenta un valore storico e scientifico perso per sempre;

10.  osserva che il modo più efficiente per contrastare il traffico illecito di beni culturali e l'espansione del mercato illegale di opere d'arte, nonché per contribuire alla restituzione di tali oggetti, consiste nel promuovere lo sviluppo di pratiche eque nel commercio di opere d'arte e nella restituzione delle stesse in una prospettiva transnazionale e mondiale, con un impatto in termini sia di prevenzione, sia di coercizione o punizione;

11.  ritiene che, al fine di disporre di norme realmente in grado di impedire il saccheggio e il contrabbando di opere d'arte e beni culturali, nonché di conseguire un mercato globale delle opere d'arte pienamente trasparente, responsabile ed etico, la Commissione dovrebbe tentare di collaborare con i paesi terzi nell'ottica di istituire partenariati proficui, tenendo conto, a tale scopo, dei principi sanciti dalla Convenzione dell'UNIDROIT del 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati;

12.  ritiene che l'azione legislativa dell'UE, compresa la dimensione del diritto internazionale privato, sarà adeguata soltanto per le transazioni future;

13.  è dell'opinione che, al fine di istituire un mercato europeo delle opere d'arte che sia responsabile ed etico, sia giunto il momento di porre fine ad anni di circonvoluzioni e sfumature; invita a tale proposito la Commissione a individuare misure di diritto civile che aiutino a superare i complessi problemi incontrati dai soggetti privati che chiedono la restituzione delle opere d'arte di cui sono i legittimi proprietari; invita nel contempo la Commissione a sviluppare un nuovo quadro di discussione al fine di individuare le migliori prassi e soluzioni per il presente e il futuro;

14.  accoglie con favore la proposta della Commissione di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2017, relativo all'importazione di beni culturali (COM(2017)0375), come pure gli emendamenti alla proposta approvati dal Parlamento in data 25 ottobre 2018; ribadisce, in considerazione della portata globale del mercato delle opere d'arte e della quantità di oggetti detenuti da privati, la necessità di incrementare gli sforzi concernenti la restituzione transfrontaliera di opere d'arte e beni culturali trafugati durante conflitti armati e guerre; sottolinea che la ricerca della provenienza dei beni e la cooperazione europea si sono dimostrate utili ai fini dell'identificazione degli oggetti trafugati e della loro conseguente restituzione e, in alcuni casi, hanno contribuito a impedire il finanziamento di gruppi terroristici o guerre;

15.  si rammarica che, a causa dell'assenza o del lassismo delle norme in materia di ricerca della provenienza e di dovuta diligenza, o delle differenze esistenti tra gli Stati membri, numerose domande di restituzione transfrontaliere non possano essere espletate in maniera efficiente e coordinata, il che può di conseguenza alimentare i saccheggi e il traffico illecito nonché incentivare il contrabbando; osserva che, in ragione della carenza di norme comuni, la procedura applicabile spesso non è chiara a nessuna delle parti interessate, inclusi musei, mercanti d'arte, collezionisti, turisti e viaggiatori; chiede pertanto alla Commissione di armonizzare le norme in materia di ricerca della provenienza e di integrare alcuni dei principi fondamentali della Convenzione dell'UNIDROIT del 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati;

16.   sottolinea l'urgenza di promuovere attivamente il ricorso sistematico a ricerche della provenienza indipendenti e di qualità per identificare le opere d'arte trafugate, agevolarne la restituzione ai legittimi proprietari, conseguire un mercato dell'arte pienamente trasparente, responsabile ed etico, nonché prevenire e scoraggiare in maniera efficace i saccheggi e il traffico di opere d'arte e beni culturali sottratti durante conflitti armati e guerre; constata le possibilità offerte in tal senso dagli strumenti finanziari europei; invita la Commissione e gli Stati membri a promuovere e sostenere, a livello unionale e nazionale, programmi speciali di formazione in materia di ricerca della provenienza, così da permettere soprattutto alle parti impegnate nella lotta al commercio illecito di beni culturali di sviluppare e migliorare le proprie competenze, anche mediante progetti transfrontalieri;

17.  ritiene che la ricerca della provenienza sia strettamente legata all'obbligo di dovuta diligenza applicabile al momento dell'acquisizione di un'opera d'arte e costituisca un'importante preoccupazione per tutti gli attori del mercato dell'arte in quanto l'acquisizione, intenzionale o per negligenza, di opere d'arte rubate è punibile a norma di determinate leggi nazionali;

18.  è dell'opinione che occorra ovviamente adoperarsi per stilare un elenco completo di tutti i beni culturali, compresi quelli di proprietà di ebrei, che sono stati saccheggiati dai nazisti e dai loro alleati, dalla data del loro saccheggio ad oggi; esorta la Commissione a sostenere l'istituzione di un sistema di catalogazione, utilizzabile anche dagli enti pubblici e dai collezionisti privati, per raccogliere dati sulla situazione dei beni culturali depredati, rubati od ottenuti illecitamente e sull'esatto stato di avanzamento delle domande di restituzione esistenti; esorta la Commissione a sostenere progetti di digitalizzazione che istituiscano banche dati digitali o che creino collegamenti tra quelle esistenti al fine di agevolare lo scambio di tali dati e la ricerca della provenienza;

19.  ritiene che, al fine di consentire un'adeguata ricerca della provenienza, sia necessario procedere alla creazione di un archivio documentale o di un registro delle transazioni quanto più dettagliato possibile; chiede alla Commissione di sostenere attivamente l'elaborazione di orientamenti comuni per tali registri e di adottare tutte le misure del caso per incoraggiare gli Stati membri a imporre ai professionisti del mercato dell'arte l'obbligo generale di mantenere un registro delle transazioni e, più in generale, di aderire alla Convenzione dell'UNIDROIT del 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati;

20.  esorta la Commissione a incoraggiare e sostenere finanziariamente le attività di ricerca della provenienza in tutta l'Unione; suggerisce che la Commissione organizzi uno spazio di discussione dedicato allo scambio delle migliori prassi e alla ricerca delle soluzioni più efficaci per il presente e il futuro;

21.  invita la Commissione, al fine di superare gli ostacoli giuridici esistenti, a considerare l'istituzione di uno specifico meccanismo di risoluzione delle controversie per trattare i casi di domande di restituzione di opere d'arte e beni culturali saccheggiati, come ad esempio una forma ibrida di arbitrato e mediazione; sottolinea l'importanza di stabilire norme chiare e procedure trasparenti e imparziali;

22.  osserva che i termini di prescrizione spesso mettono in difficoltà le parti ricorrenti nelle questioni riguardanti le restituzioni; invita la Commissione a valutare la questione e a trovare il giusto equilibrio per quanto riguarda i termini di prescrizione applicabili alle domande di restituzione delle opere d'arte trafugate, comprese quelle saccheggiate dai nazisti, tenendo in considerazione la tutela degli interessi delle vittime di razzia e furto come pure degli interessi del mercato; ritiene che la legge statunitense sul recupero delle opere d'arte espropriate durante l'Olocausto potrebbe fungere da esempio;

23.  invita la Commissione a considerare l'adozione di misure legislative atte a rafforzare il sistema giuridico per le domande di restituzione transfrontaliere delle opere d'arte e dei beni culturali saccheggiati durante conflitti armati e guerre sulla base degli strumenti del diritto internazionale privato;

24.  invita le istituzioni dell'UE competenti a incoraggiare gli Stati membri a condividere le informazioni sulle prassi esistenti per quanto riguarda il controllo della provenienza dei beni culturali, nonché a intensificare la loro cooperazione in modo da armonizzare le misure di controllo e le procedure amministrative intese a determinare la provenienza dei beni culturali;

25.  pone in evidenza la mancanza di coordinamento a livello degli Stati membri per quanto concerne l'interpretazione del concetto di "dovuta diligenza"; invita la Commissione a precisare il concetto di dovuta diligenza in relazione alla buona fede; segnala, a titolo di esempio, l'articolo 16 della legge federale svizzera sul trasferimento internazionale di beni culturali, che vieta ai commercianti e ai venditori all'asta di effettuare una transazione relativa a un'opera d'arte nel caso in cui abbiano dubbi sulla provenienza dell'oggetto; osserva che tale legge trasferisce in parte l'onere della prova al venditore; sottolinea tuttavia che il possessore di un'opera d'arte non può appellarsi al principio della buona fede se non è in grado di dimostrare di aver prestato la dovuta attenzione al momento dell'acquisizione; invita la Commissione ad adottare misure volte a sensibilizzare il mercato dell'arte nonché i potenziali acquirenti di artefatti circa l'importanza della ricerca della provenienza, dal momento che tale ricerca è legata all'obbligo di dovuta diligenza;

26.  esorta la Commissione a sviluppare principi comuni in materia di accesso ad archivi pubblici o privati contenenti informazioni che consentano di identificare o localizzare un bene, nonché a stilare un inventario minuzioso delle banche dati esistenti relative ai beni culturali e a prevedere la creazione di una banca di metadati centrale che tenga conto delle informazioni disponibili, che sia regolarmente aggiornata e che sia accessibile a tutti i soggetti interessati; ritiene che, sulla base di tale banca di metadati centrale, sia opportuno introdurre un sistema comune di catalogazione che potrebbe utilizzare identificativi standardizzati delle opere; chiede pertanto alla Commissione di incoraggiare l'introduzione degli identificativi delle opere sviluppati e promossi dall'ICOM e da altre organizzazioni quali standard per l'intero mercato comune; rileva che tale banca dati dovrebbe essere collegata alla banca dati di Interpol riguardante le opere d'arte rubate ("Stolen Works of Art Database") ed essere aggiornata regolarmente;

27.  ritiene che la creazione di un registro documentale o di un registro delle transazioni dei beni culturali volta a consentire una ricerca della provenienza più approfondita e accurata potrebbe costituire un ulteriore strumento utile a integrazione della suddetta banca dati; chiede alla Commissione di adottare tutte le misure del caso per incoraggiare gli Stati membri a imporre agli operatori del mercato dell'arte l'obbligo generale di mantenere tale archivio documentale o registro delle transazioni e, più in generale, di aderire alla Convenzione dell'UNIDROIT del 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati;

28.  sostiene che la banca dati centrale dovrebbe funzionare sulla base di un sistema comune di catalogazione in cui gli oggetti siano identificati in maniera standardizzata (tenendo in considerazione caratteristiche quali i materiali, le tecniche, le dimensioni, le iscrizioni, il titolo, il soggetto, la data o il periodo ecc.);

29.  invita la Commissione a individuare principi comuni sulle modalità di costituzione della proprietà o del titolo di proprietà nonché norme sulla prescrizione, sui requisiti di prova e sui concetti di saccheggio e opera d'arte, tenendo conto delle pertinenti regolamentazioni vigenti negli Stati membri;

30.  invita gli Stati membri e i paesi candidati ad adoperarsi in ogni modo per adottare misure volte a garantire la creazione di meccanismi che facilitino la restituzione dei beni oggetto della presente risoluzione, e a tenere bene a mente che la restituzione ai legittimi richiedenti di oggetti d'arte depredati, rubati od ottenuti illecitamente nel contesto di un crimine contro l'umanità è una questione d'interesse generale a norma dell'articolo 1 del primo protocollo della Convenzione europea dei diritti dell'uomo;

31.  evidenzia che, al fine di disporre di una serie di norme in grado di prevenire in maniera efficace il saccheggio e il contrabbando di opere d'arte e beni culturali, nonché di conseguire un mercato globale delle opere d'arte pienamente trasparente, responsabile, ed etico, la Commissione dovrebbe cercare di cooperare con i paesi terzi e stabilire partenariati proficui che favoriscano la restituzione dei beni oggetto della presente risoluzione, tenendo conto al contempo sia dei principi di cui alla Convenzione dell'UNIDROIT del 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati, sia dell'articolo 1 del primo protocollo della Convenzione europea dei diritti dell'uomo;

32.  rammenta che l'istruzione promuove il rispetto e l'apprezzamento delle opere d'arte e dei beni culturali di altro tipo quali simboli del patrimonio culturale e, pertanto, svolge un ruolo importante nel prevenire e nello scoraggiare il saccheggio e il commercio illecito di beni culturali; invita la Commissione e gli Stati membri a incoraggiare e sostenere la realizzazione di attività di sensibilizzazione e istruzione in tal senso, in particolare in contesti non formali e informali;

33.  invita la Commissione e tutte le autorità competenti ad adottare misure volte a sensibilizzare il mercato dell'arte e i potenziali acquirenti di artefatti circa l'importanza della ricerca della provenienza, dal momento che tale ricerca è legata all'obbligo di dovuta diligenza;

34.  ricorda che una stretta collaborazione tra i servizi di polizia e le dogane a livello europeo e internazionale è essenziale per combattere il traffico illecito di opere del patrimonio culturale;

35.  sostiene l'idea secondo cui le procedure transfrontaliere di restituzione concernenti opere d'arte e beni culturali saccheggiati, rubati od ottenuti illecitamente, così come la promozione attiva della ricerca della provenienza, dovrebbero essere trattate nell'ambito dell'iniziativa dell'anno europeo del patrimonio culturale 2018; invita pertanto la Commissione e il gruppo di lavoro da essa istituito a iscrivere tale punto nel programma di lavoro che descrive le attività per l'anno europeo del patrimonio culturale 2018;

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36.  incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione e ai governi e ai parlamenti degli Stati membri.

(1)

  GU C 17 del 22.1.1996, pag. 199.

(2)

  GU C 292 del 21.9.1998, pag. 166.

(3)

  GU C 346 del 21.9.2016, pag. 55.

(4)

  GU L 159 del 28.5.2014, pag. 1.

(5)

  GU L 39 del 10.2.2009, pag. 1.

(6)

  GU L 351 del 20.12.2012, pag. 1.

(7)

  GU C 91E del 15.4.2004, pag. 500.

(8)

  GU L 119 del 4.5.2016, pag. 1.

(9)

  Secondo i dati dell'iniziativa sulle opere d'arte e i beni culturali saccheggiati, posta in essere dalla Conferenza sulle rivendicazioni materiali degli ebrei nei confronti della Germania (Claims Conference) e dall'Organizzazione ebraica mondiale per le restituzioni (WJRO).


MOTIVAZIONE

Negli ultimi anni la questione delle opere d'arte saccheggiate e della restituzione dei beni culturali ha assunto un ruolo di primo piano nella ricerca storica e anche nella coscienza pubblica. Il problema dei beni culturali saccheggiati in tempo di guerra mediante atti di violenza, confisca o transazioni o aste apparentemente legali resta parte della storia dell'uomo. Le razzie durante l'epoca coloniale e i saccheggi in Siria e Iraq costituiscono ancora un grave problema.

Uno dei maggiori furti organizzati e istituzionalizzati di opere d'arte nella storia ha avuto luogo durante la seconda guerra mondiale. I nazisti confiscarono o rubarono milioni di oggetti di rilevanza culturale; oggi, oltre settant'anni dopo la fine della guerra, migliaia di opere d'arte sono ancora disperse e attendono di essere restituite ai loro legittimi proprietari o ai rispettivi eredi. Spesso le autorità giurisdizionali non sono in grado di giudicare le domande nel merito.

A norma del diritto internazionale, tali saccheggi si sono verificati illegalmente. Durante la guerra, le Nazioni Unite dichiararono esplicitamente che le proprietà saccheggiate recuperate dagli Stati dovevano essere restituite alla rispettiva nazione di origine affinché tornassero al proprietario originario. A dette proprietà depredate fu poi attribuito uno status speciale dal tribunale di Norimberga, che sentenziò esplicitamente che a titolo dell'articolo 6, lettera b), della Carta di Norimberga, il saccheggio di proprietà private durante la guerra poteva costituire un crimine a norma del diritto internazionale. Nella sentenza definitiva, il tribunale sentenziò specificamente che taluni saccheggi perpetrati successivamente al 1° settembre 1939 costituivano un crimine contro l'umanità. Le leggi nazionali adottate dopo la guerra in Svizzera, Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia e Paesi Bassi riconoscevano tale concetto, determinando una presunzione a favore del proprietario originario del bene saccheggiato durante quel periodo. La cessazione dell'efficacia delle leggi postbelliche sulle restituzioni, l'irretroattività delle norme convenzionali e vari istituti giuridici come i termini di prescrizione delle azioni, l'usucapione, la buona fede e l'assenza di una definizione di opere d'arte saccheggiate sono alla base dell'esistenza di norme internazionali relative alle domande di restituzione delle opere d'arte depredate dai nazisti.

In seguito alla Convenzione dell'Aia del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato(1), alla Convenzione dell'UNESCO del 1970 concernente le misure da adottare per interdire e impedire l'illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali(2) e alla Convenzione dell'UNIDROIT del 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati(3), la conferenza di Washington ha riportato all'ordine del giorno a livello internazionale la questione della ricerca sulla provenienza e della restituzione delle opere d'arte a quelli che erano i loro legittimi proprietari prima della guerra o ai rispettivi eredi. Le pratiche internazionali sono oggi caratterizzate da una mancanza di trasparenza: spesso le controversie vengono risolte e le opere "liquidate" mediante accordi confidenziali senza un'argomentazione giuridica. Ciononostante, Austria, Francia, Paesi Bassi, Regno Unito e Germania hanno istituito comitati con la funzione di assistere le istituzioni nei casi di restituzione. Nel settembre 2018, il Moderna Museet e il Nationalmuseum di Stoccolma hanno presentato una proposta al governo svedese con cui chiedevano, tra l'altro, la creazione di un comitato indipendente con compiti di assistenza nella gestione dei casi riguardanti le opere d'arte saccheggiate dai nazisti.

Esperti con base presso istituzioni locali, nazionali e internazionali come ministeri, musei, case d'aste, archivi, gallerie o persino collezionisti privati hanno iniziato ad adottare misure concepite per indurre il mondo dell'arte a dotarsi di pratiche eque per individuare, recuperare e restituire le opere d'arte saccheggiate. Il settore resta tuttavia diviso in compartimenti delimitati da confini nazionali, istituzionali e professionali e mostra ancora una marcata tendenza a concentrarsi su specifici casi o specifiche collezioni(4). Si veda a tale proposito lo studio, commissionato dalla commissione giuridica al dipartimento tematico Diritti dei cittadini e affari costituzionali, dal titolo "Cross-border restitution claims of art looted in armed conflicts and wars and alternatives to court litigation" (Domande di restituzione transfrontaliere delle opere d'arte saccheggiate durante conflitti armati e guerre e alternative al contenzioso giudiziale).

In tale contesto, l'Unione europea ha compiuto una serie di sforzi per far fronte alle conseguenze dei saccheggi di opere d'arte compiuti durante la seconda guerra mondiale. Tali sforzi hanno avuto inizio con la direttiva 93/7/CEE del Consiglio relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, la quale ha istituto un meccanismo di cooperazione tra gli Stati membri, concepito per proteggere e salvaguardare meglio l'integrità del loro patrimonio culturale. Poco tempo dopo, alla direttiva è seguita l'adozione delle risoluzioni del Parlamento europeo del 14 dicembre 1995 sulla restituzione alla comunità ebraica dei beni depredati e del 16 luglio 1998 sulla restituzione dei beni appartenenti alle vittime dell'Olocausto. Il 17 novembre 2003 è stata approvata all'unanimità in sede di commissione la relazione De Clercq su un quadro giuridico per la libera circolazione nel mercato interno di beni la cui proprietà è suscettibile di essere contestata(5). Un mese più tardi il Parlamento europeo riunito in seduta plenaria ha adottato, con una maggioranza schiacciante di 487 voti a favore e 10 voti contrari, la risoluzione con cui invitava gli Stati membri ad adoperarsi in ogni modo per adottare misure volte a garantire la creazione di meccanismi in grado di facilitare la restituzione ai legittimi richiedenti di oggetti d'arte depredati e richiedeva altresì l'intervento della Commissione, la quale avrebbe dovuto intraprendere uno studio avente per oggetto una serie di aspetti connessi alle norme di diritto civile e processuale, alla ricerca sulla provenienza, ai sistemi di catalogazione, a meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie e all'opportunità di creare un'autorità amministrativa transfrontaliera di coordinamento. La Commissione non ha dato alcun seguito alle richieste del Parlamento.

A livello internazionale non esistono norme armonizzate sul conflitto di giurisdizione per quanto riguarda tale questione specifica. Il regolamento (UE) n. 1215/2012(6) ("regolamento Bruxelles I") e la convenzione di Lugano concernenti la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale puntano a determinare in anticipo quali sono le autorità giurisdizionali competenti. L'articolo 7, punto 4, del regolamento Bruxelles I individua le autorità competenti a valutare un'azione civile per il recupero, sulla base del titolo di proprietà, di un bene culturale. La sua applicazione è tuttavia limitata alla categoria definita dei beni culturali tutelata dalla direttiva 93/7/CEE (attualmente abrogata e sostituita dalla direttiva 2014/60/UE). Il regolamento Bruxelles I apporta in certa misura certezza per quanto riguarda i casi di conflitto di giurisdizione in relazione al foro competente, ma non per quanto concerne la scelta della legge applicabile, i termini di prescrizione, i requisiti di prova o le modalità di acquisizione del titolo di proprietà. Tali aspetti sono disciplinati dal regolamento (CE) n. 593/2008(7) ("regolamento Roma I") e dal regolamento (CE) n. 864/2007(8) ("regolamento Roma II"). I regolamenti Roma I e Roma II si applicano alle azioni relative a opere d'arte rubate o saccheggiate o ottenute mediante coercizione, se la controversia ha assunto la forma di un contenzioso in relazione a un contratto o a un fatto illecito. Individuando la legge applicabile a una controversia, i regolamenti Roma I e Roma II stabiliranno inoltre i termini di prescrizione, le modalità di acquisizione del titolo di proprietà di un bene e i requisiti di prova che dovrebbero disciplinare la questione. Tuttavia, tali regolamenti non hanno effetto retroattivo e si applicano rispettivamente solo ai contratti conclusi a decorrere dal 17 dicembre 2009 e solo agli eventi che determinano un danno verificatisi a decorrere dall'11 gennaio 2009. Le azioni nei confronti di convenuti domiciliati al di fuori degli Stati membri non rientrano nel loro ambito di applicazione. In tali casi, la competenza delle autorità giurisdizionali dello Stato è disciplinata dalle norme di diritto internazionale privato di tale Stato.

Un aspetto importante del procedere con le domande di restituzione transfrontaliere delle opere d'arte e dei beni culturali saccheggiati durante conflitti armati e guerre è la definizione del relativo ambito di applicazione. In generale, questo può essere diviso in tre ampie categorie:

1.  saccheggi e furti che si sono verificati in un'epoca storica, ad esempio nell'era della colonizzazione;

2.  saccheggi e furti che si sono verificati in tempi recenti, ad esempio durante la seconda guerra mondiale;

3.  saccheggi e furti che si verificano nel presente o nel futuro.

I tre casi richiedono tutti trattamenti e strumenti strategici diversi.

(1)

14 maggio 1954, 249 UNTS 240.

(2)

17 novembre 1970, 823 UNTS 231.

(3)

24 giugno 1995, 34 ILM 1322.

(4)

Si veda a tale proposito lo studio, commissionato dalla commissione giuridica al dipartimento tematico Diritti dei cittadini e affari costituzionali, dal titolo "Cross-border restitution claims of art looted in armed conflicts and wars and alternatives to court litigation" (Domande di restituzione transfrontaliere delle opere d'arte saccheggiate durante conflitti armati e guerre e alternative al contenzioso giudiziale).

(5)

A5-0278/2003.

(6)

Regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (rifusione) (GU L 351 del 20.12.2012, pag. 1).

(7)

Regolamento (CE) n. 593/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2008, sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (Roma I) (GU L 177 del 4.7.2008, pag. 6).

(8)

Regolamento (CE) n. 864/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 luglio 2007, sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali (Roma II) (GU L 199 del 31.7.2007, pag. 40).


PARERE della commissione per la cultura e l'istruzione (28.6.2018)

destinato alla commissione giuridica

sulle domande di restituzione transfrontaliere delle opere d'arte e dei beni culturali saccheggiati durante conflitti armati e guerre

(2017/2023(INI))

Relatore per parere (*): Nikolaos Chountis

(*)   Procedura con le commissioni associate – articolo 54 del regolamento

SUGGERIMENTI

La commissione per la cultura e l'istruzione invita la commissione giuridica, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

1.  rammenta che l'istruzione promuove il rispetto e l'apprezzamento delle opere d'arte e dei beni culturali di altro tipo quali simboli del patrimonio e dell'identità culturali e, pertanto, svolge un ruolo importante nel prevenire e nello scoraggiare il saccheggio e il commercio illegale di beni culturali; invita la Commissione e gli Stati membri a promuovere e a sostenere apposite attività educative e di sensibilizzazione e istruzione, anche in contesti non formali e informali;

2.  sottolinea che, in ragione del carattere transfrontaliero della maggior parte delle domande di restituzione, è necessario adottare un approccio transfrontaliero chiaro e coerente in grado di superare le difficoltà esistenti e agevolare il conseguimento di soluzioni giuste ed eque; invita la Commissione a valutare l'istituzione di un organo consultivo a livello dell'Unione che assista gli Stati membri e gli altri attori negli sforzi volti a rintracciare e identificare le opere d'arte e altri beni culturali trafugati e ad accelerarne la restituzione ai legittimi proprietari;

3.  sottolinea che il saccheggio di opere d'arte e altri beni culturali durante conflitti armati e guerre, nonché in tempo di pace, è motivo di grande preoccupazione comune e deve essere affrontato in termini sia di prevenzione che di restituzione delle proprietà trafugate, al fine di tutelare e garantire l'integrità del patrimonio e dell'identità culturali delle società, delle comunità, dei gruppi e dei singoli individui;

4.   sottolinea l'urgenza di promuovere attivamente il ricorso sistematico a ricerche della provenienza indipendenti e di elevata qualità per identificare le opere d'arte trafugate, agevolarne la restituzione ai legittimi proprietari, conseguire un mercato dell'arte pienamente trasparente, responsabile ed etico, nonché prevenire e scoraggiare in maniera efficace i saccheggi e il traffico di opere d'arte e beni culturali durante conflitti armati e guerre; prende atto delle possibilità offerte in tal senso dagli strumenti finanziari europei; invita la Commissione e gli Stati membri a promuovere e sostenere, a livello unionale e nazionale, programmi speciali di formazione in materia di ricerca della provenienza, così da permettere soprattutto alle parti impegnate nella lotta al commercio illecito di beni culturali di sviluppare e migliorare le proprie competenze, anche mediante progetti transfrontalieri;

5.  accoglie con favore la proposta di regolamento relativo all'importazione di beni culturali, presentata dalla Commissione il 13 luglio 2017; evidenzia, tenendo conto della portata globale del mercato dell'arte e della quantità di oggetti detenuti da privati, la necessità di incrementare gli sforzi concernenti la restituzione transfrontaliera di opere d'arte e beni culturali trafugati durante conflitti armati e guerre; sottolinea che la ricerca della provenienza e la cooperazione europea si sono dimostrate utili ai fini dell'identificazione degli oggetti trafugati e della loro conseguente restituzione, nonché, in alcuni casi, per impedire il finanziamento di gruppi terroristici e guerre;

6.  è consapevole che la ricerca della provenienza è strettamente legata all'obbligo di dovuta diligenza applicabile al momento dell'acquisizione di un'opera d'arte e costituisce un'importante preoccupazione per tutti gli attori del mercato dell'arte in quanto l'acquisizione, intenzionale o per negligenza, di opere d'arte rubate è punibile a norma di determinate leggi nazionali;

7.  invita gli Stati membri ad adottare le misure opportune per porre fine al commercio illegale di beni culturali provenienti dai territori di Stati in guerra, come la Siria e l'Iraq, impedendo in tal modo che i beni culturali siano utilizzati come fonte di finanziamento del terrorismo;

8.   si rammarica che, a causa dell'assenza, del lassismo o delle differenze delle norme in materia di ricerca della provenienza e di dovuta diligenza esistenti tra gli Stati membri, numerose domande di restituzione transfrontaliere non possano essere espletate in maniera efficace e coordinata, il che può alimentare i saccheggi e il traffico illegale e incentivare il contrabbando; osserva che, in ragione della carenza di norme comuni, la procedura applicabile spesso non è chiara per tutte le parti interessate, compresi i musei, i mercanti d'arte, i collezionisti, i turisti e i viaggiatori; chiede pertanto alla Commissione di armonizzare le norme in materia di ricerca della provenienza e di integrare in un atto legislativo alcuni dei principi fondamentali della convenzione dell'UNIDROIT del 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati;

9.   rileva che la crescente consapevolezza dei cittadini circa le opere d'arte, i beni culturali trafugati durante la Seconda guerra mondiale, l'ondata di saccheggi di beni artistici e culturali registrata più recentemente nei conflitti in Iraq e Siria, nonché circa l'importanza della ricerca della provenienza, ha favorito lo sviluppo di risorse utili per determinare la cronologia storica della proprietà di un'opera d'arte; apprezza le iniziative prese da musei e altri istituti pubblici e privati allo scopo di sviluppare strumenti che favoriscano la ricerca della provenienza; invita la Commissione a stilare un inventario minuzioso delle banche dati esistenti e a prevedere la creazione di una banca di metadati centrale che tenga conto delle informazioni disponibili, sia regolarmente aggiornata nonché accessibile a tutti i soggetti interessati;

10.   ritiene opportuno che, sulla base di tale banca di metadati centrale, sia introdotto un sistema comune di catalogazione che potrebbe avvalersi di identificativi standardizzati delle opere; chiede pertanto alla Commissione di incoraggiare l'introduzione degli identificativi delle opere sviluppati e promossi dall'ICOM e da altre organizzazioni come standard per l'intero mercato comune;

11.   ritiene che, al fine di consentire un'adeguata ricerca della provenienza, sia necessario procedere alla creazione di un archivio documentale o di un registro delle transazioni quanto più dettagliato possibile; chiede alla Commissione di sostenere attivamente l'elaborazione di orientamenti comuni per tali registri e di adottare tutte le misure del caso per incoraggiare gli Stati membri a imporre ai professionisti del mercato dell'arte l'obbligo generale di mantenere un registro delle transazioni e, più in generale, di aderire alla convenzione dell'UNIDROIT del 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati;

12.  ritiene opportuno che, al fine di disporre di norme realmente in grado di impedire il saccheggio e il contrabbando di opere d'arte e beni culturali, nonché di conseguire un mercato globale dell'arte pienamente trasparente, responsabile ed etico, la Commissione cerchi di collaborare con i paesi terzi nell'ottica di creare partenariati proficui, tenendo conto, a tale scopo, dei principi sanciti alla convenzione dell'UNIDROIT del 1995 sui beni culturali rubati o illecitamente esportati;

13.  chiede alla Commissione di incoraggiare gli Stati membri a condividere le informazioni sulle prassi esistenti per quanto riguarda il controllo della provenienza dei beni culturali, nonché a intensificare la cooperazione per armonizzare le misure di controllo e le procedure amministrative intese a determinare la provenienza dei beni culturali;

14.  esorta la Commissione a incoraggiare e sostenere finanziariamente le attività di ricerca della provenienza in tutta l'Unione; suggerisce che la Commissione organizzi uno spazio di discussione dedicato allo scambio delle migliori prassi e alla ricerca delle soluzioni più efficaci per il presente e il futuro;

15.  invita la Commissione ad adottare misure volte a sensibilizzare il mercato dell'arte e i potenziali acquirenti di artefatti circa l'importanza della ricerca della provenienza, dal momento che tale ricerca è legata all'obbligo di dovuta diligenza;

16.  appoggia l'idea secondo cui le procedure transfrontaliere di restituzione concernenti opere d'arte e beni culturali trafugati in conflitti armati e guerre, così come la promozione attiva della ricerca della provenienza, dovrebbero essere trattate nell'ambito dell'iniziativa dell'anno europeo del patrimonio culturale 2018; invita pertanto la Commissione e il gruppo di lavoro da essa istituito a iscrivere tale punto nel programma di lavoro che descrive le attività per l'anno europeo del patrimonio culturale 2018.

INFORMAZIONI SULL'APPROVAZIONEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER PARERE

Approvazione

23.1.2018

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

24

3

1

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Isabella Adinolfi, Dominique Bilde, Andrea Bocskor, Nikolaos Chountis, Silvia Costa, Mircea Diaconu, Damian Drăghici, Angel Dzhambazki, Jill Evans, María Teresa Giménez Barbat, Petra Kammerevert, Svetoslav Hristov Malinov, Curzio Maltese, Rupert Matthews, Stefano Maullu, Luigi Morgano, John Procter, Michaela Šojdrová, Yana Toom, Helga Trüpel, Sabine Verheyen, Julie Ward, Bogdan Brunon Wenta, Theodoros Zagorakis, Bogdan Andrzej Zdrojewski, Krystyna Łybacka

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Algirdas Saudargas


INFORMAZIONI SULL’APPROVAZIONEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO

Approvazione

20.11.2018

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

17

1

0

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Joëlle Bergeron, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Mady Delvaux, Mary Honeyball, Sajjad Karim, Sylvia-Yvonne Kaufmann, António Marinho e Pinto, Julia Reda, Evelyn Regner, Pavel Svoboda, Axel Voss, Francis Zammit Dimech, Tadeusz Zwiefka

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Sergio Gaetano Cofferati, Luis de Grandes Pascual, Tiemo Wölken, Kosma Złotowski


VOTAZIONE FINALE PER APPELLO NOMINALEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO

17

+

ALDE

Jean-Marie Cavada, António Marinho e Pinto

EFDD

Joëlle Bergeron

GUE/NGL

Kostas Chrysogonos

PPE

Daniel Buda, Luis de Grandes Pascual, Pavel Svoboda, Axel Voss, Francis Zammit Dimech, Tadeusz Zwiefka

S&D

Sergio Gaetano Cofferati, Mady Delvaux, Mary Honeyball, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Evelyn Regner, Tiemo Wölken

VERTS/ALE

Julia Reda

1

-

ECR

Kosma Złotowski

0

0

 

 

Significato dei simboli utilizzati:

+  :  favorevoli

-  :  contrari

0  :  astenuti

Ultimo aggiornamento: 11 gennaio 2019Avviso legale