Postupak : 2018/2113(INI)
Faze dokumenta na plenarnoj sjednici
Odabrani dokument : A8-0033/2019

Podneseni tekstovi :

A8-0033/2019

Rasprave :

PV 11/02/2019 - 16
CRE 11/02/2019 - 16

Glasovanja :

PV 12/02/2019 - 9.17

Doneseni tekstovi :

P8_TA(2019)0078

IZVJEŠĆE     
PDF 231kWORD 75k
28.1.2019
PE 629.657v02-00 A8-0033/2019

o provedbi odredbi Ugovora o ovlastima Parlamenta za politički nadzor nad Komisijom

(2018/2113(INI))

Odbor za ustavna pitanja

Izvjestiteljica: Mercedes Bresso

OBRAZLOŽENJE – SAŽETI PREGLED ČINJENICA I REZULTATA ISTRAŽIVANJA
 PRIJEDLOG REZOLUCIJE EUROPSKOG PARLAMENTA
 MIŠLJENJE Odbora za proračunski nadzor
 INFORMACIJE O USVAJANJU U NADLEŽNOM ODBORU
 KONAČNO GLASOVANJE POIMENIČNIM GLASOVANJEM U NADLEŽNOM ODBORU

OBRAZLOŽENJE – SAŽETI PREGLED ČINJENICA I REZULTATA ISTRAŽIVANJA

Postupak i izvori

Izvjestiteljica je 31. svibnja 2018. dobila zadatak izraditi izvješće o provedbi odredbi Ugovora o parlamentarnom nadzoru nad Komisijom.

Nakon imenovanja izvjestiteljica je prikupila informacije i koristila, između ostaloga, sljedeće izvore:

  saslušanje u Odboru za ustavna pitanja od 10. listopada 2018.;

  ex-post procjenu učinka EPRS-a pod nazivom „Parlamentarni nadzor nad Europskom komisijom: provedba odredbi Ugovora”;

Rezultati istraživanja

Parlamentarni nadzor preduvjet je demokratskog legitimiteta. Nedavne promjene zakonodavnog postupka i veća zakonodavna uloga izvršne vlasti stvorile su potrebu za jačanjem postupaka parlamentarnog nadzora. Ta pojava nije nova u institucionalnoj strukturi Unije, uz Komisiju koja je stekla zakonodavne ovlasti putem delegiranih akata, njezinu sve veću „politizaciju” i veću potrebu za jačanjem prava kako bi se dopunila učinkovitost zakonodavstva. Stoga će se ovim izvješćem uloga Parlamenta u pogledu nadzora nad Komisijom nastojati dovesti ukorak s tim novim institucionalnim razvojem događaja.

Postojeći instrumenti za parlamentarni nadzor nad Komisijom

Komisija je kao tijelo odgovorna Europskom parlamentu (članak 17. UEU-a). Parlamentu su nadzorne ovlasti nad Komisijom dodijeljene Ugovorima, ali i izvorima sekundarnog zakonodavstva ili međuinstitucijskim sporazumima kao što su Okvirni sporazum o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije te Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva.

Instrumenti parlamentarnog nadzora mogu se razvrstati prema sljedećim kategorijama:

-  Izbor predsjednika i imenovanje Komisije

Izbor predsjednika Komisije (članci 14. i 17. UEU-a)

U skladu s Ugovorom čelnici država EU-a predlažu kandidata za predsjednika Komisije, uzimajući u obzir rezultate europskih izbora (članak 17. UEU-a). Parlament odabire kandidata (članak 14. UEU-a).

Postupkom vodećih kandidata („Spitzenkandidaten”), koji je Parlament prvi put pokrenuo 2014., uspostavljena je snažnija veza između Parlamenta i Komisije, koja je zajedno s ustaljenom praksom saslušanja kandidata za povjerenika stvorila oblik parlamentarnog nadzora. Postupak vodećih kandidata nije formalni zahtjev Ugovora, nego politički proces koji je Parlament uspostavio 2014. godine, a koji je doveo do imenovanja predsjednika Junckera, glavnog kandidata EPP-a, na mjesto predsjednika Komisije.

Tek ćemo vidjeti kako će se postupak vodećih kandidata oblikovati u kontekstu izbora 2019., uzimajući u obzir preporuke iz Odluke Europskog parlamenta od 7. veljače 2018. o reviziji Okvirnog sporazuma o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije. Taj je proces važan korak u jačanju veze između Parlamenta i Komisije te bi ga čak trebalo i ojačati utvrđivanjem detaljnijih uvjeta za njegovu primjenu.

Imenovanje Komisije (članci 14. i 17. UEU-a)

Od 1995. godine kandidati za povjerenike moraju u Parlamentu proći javno saslušanje s relevantnim odborima, a to je praksa koju je razvio Parlament i koja je formalizirana u njegovom Poslovniku, iako postupak nije propisan Ugovorima. Komisija kao tijelo tada podliježe glasovanju Parlamenta o suglasnosti. Dosad su zabilježena tri slučaja kada su kandidati za povjerenika morali povući svoje kandidature nakon negativnog rezultata parlamentarnog saslušanja (Rocco Buttoglione 2004., Rumiana Jeleva 2010. i Alenka Bratušek 2014.).

U slučaju da povjerenik znatno promijeni svoj portfelj tijekom mandata Komisije ili ako postoji značajna promjena u sastavu Komisije, dotični povjerenici ponovno se pozivaju na javno saslušanje u Parlamentu. U razdoblju od 2010. do 2018. održano je pet dodatnih saslušanja kandidata za povjerenike.

-  Instrumenti za pozivanje Komisije na odgovornost

Prijedlog za izglasavanje nepovjerenja (članak 17. UEU-a i članak 234. UFEU-a)

Ovlast Parlamenta za izglasavanje nepovjerenja Komisiji može se smatrati izglasavanjem nepovjerenja u izvršnu vlast. Parlament može izglasati nepovjerenje Komisiji dvotrećinskom većinom danih glasova, koji ujedno predstavljaju većinu zastupnika u Parlamentu. Prema Poslovniku Parlamenta (članak 119.) taj prijedlog može podnijeti jedna desetina zastupnika u Europskom parlamentu.

Dosad nije usvojen niti jedan od osam prijedloga za izglasavanje nepovjerenja pred Parlamentom, uglavnom zbog vrlo visokog praga koji je potreban (dvotrećinska većina). Santerova Komisija je 1999. odstupila prije no što je Parlament tražio njezinu ostavku. To se dogodilo nakon što je Parlament Komisiji odbio dati razrješnicu za 1996.

Uskraćivanje povjerenja povjereniku Komisije

Ugovorima se ne predviđa pojedinačna odgovornost povjerenika, već je Komisija kao tijelo odgovorna Parlamentu. Međutim, u skladu s Okvirnim sporazumom o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije, Parlament može zatražiti od predsjednika Komisije da uskrati povjerenje određenom povjereniku Komisije. Predsjednik Komisije u tom pogledu mora obrazložiti svoje odluku pred Parlamentom. Ta se odredba do danas još nije primijenila.

Pravo na istragu (članak 226. UFEU-a)

Prema članku 226. UFEU-a, Parlament ima pravo osnovati privremeni istražni odbor za istraživanje navodnih povreda i nepravilnosti u provedbi prava Unije. Istim se člankom Parlamentu daje pravo da na vlastitu inicijativu podnese prijedlog uredbe kojom se utvrđuju detaljne odredbe o ostvarivanju prava na istragu, uz prethodno dobivenu suglasnost Vijeća i Komisije.

Sve istrage koje su zasad provodili istražni odbori Parlamenta pokazale su da je postojeći pravni okvir(1) prerestriktivan u pogledu mogućnosti pozivanja pojedinačnih svjedoka, zahtjeva za pristup dokumentima i nametanja sankcija kojima bi Parlament ostvario svoje istražne ovlasti. Cilj Prijedloga uredbe Parlamenta o pravu na istragu(2), o kojem se još uvijek pregovara s Vijećem i Komisijom, ima za cilj povećati ovlasti Parlamenta u tim područjima.

Od 2009. Parlament je osnovao dva istražna odbora – o mjerenjima emisija u automobilskom sektoru (EMIS) te o pranju novca, izbjegavanju plaćanja poreza i utaji poreza (PANA).

Iako trenutačnim pravnim odredbama nisu predviđene obvezujuće preporuke, čini se da ih Komisija ozbiljno shvaća kao što je to bio slučaj s radom odbora EMIS. Razlog tomu je sigurno i jača politička povezanost Parlamenta i Komisije, posebno nakon izbora 2014.

Parlamentarni nadzor delegiranih i provedbenih akata

Dok delegirani akti omogućuju Komisiji donošenje normi za opću primjenu, provedbeni akti nezakonodavne su prirode i cilj im je osigurati ujednačenu primjenu prava u državama članicama EU-a. Zbog te različite naravi Parlament ima različite mogućnosti nadzora nad delegiranim i provedbenim aktima.

Za delegirane akte Parlament ima pravo veta i opoziva dok provedbene akte ne može blokirati. Kad je riječ o provedbenim aktima, ovlast nadzora prenosi se na nacionalnu razinu, prema kojoj države članice „postupcima savjetovanja i ispitivanja” imaju mogućnost oblikovati sadržaj provedbenog akta. Međutim, države članice u tim tijelima zastupaju njihove vlade, a ovisno o institucionalnoj strukturi koja je uspostavljena u državama članicama, nad tim se mjerama u nekim državama moda ne vrši parlamentarni nadzor. Stoga je ključno da se parlamentarni nadzor provodi i na nacionalnoj razini kako bi se kontroliralo djelovanje izvršne vlasti u tom području.

Do lipnja 2018. Parlament nikad nije opozvao delegiranje ovlasti, a samo je osam puta uložio prigovor na delegirani akt koji je donijela Komisija. Osim što Komisiji daje ovlast za donošenje delegiranih akata, temeljni zakonodavni akt određuje vremensko razdoblje na koje se ta ovlast delegira Komisiji. Ovlast se Komisiji može dati na (1) neodređeno razdoblje, (2) određeno razdoblje s prešutnim produljenjem i (3) određeno razdoblje bez produljenja. Na temelju statističkih podataka, neodređeno je razdoblje dano samo u 13 slučajeva, dok je određeno razdoblje s prešutnim produljenjem dano u 158 slučajeva, a određeno razdoblje bez produljenja u njih 41.

Budući da je broj provedbenih akata u posljednjih nekoliko godina rastao i zato što izvršna vlast država članica nadzire Komisiju u izvršavanju provedbenih akata, trebalo bi pojačati sudjelovanje Parlamenta u smislu parlamentarnog nadzora i uvesti jasne kriterije za razgraničenje provedbenih i delegiranih akata.

Pitanja za usmeni i pisani odgovor (članak 230. stavak 2. UFEU-a)

U skladu s člankom 230. stavkom 2. UFEU-a, Parlament može postaviti pitanja za usmeni i pisani odgovor, ali ona mogu biti upućena samo Komisiji, ali ne i Vijeću, iako su i Vijeće i predsjednik Europskog vijeća na dobrovoljnoj osnovi pristali odgovoriti na pitanja Parlamenta. Stoga se to može smatrati prilično mekim instrumentom za isticanje problema ili zahtijevanje dodatnih informacija. Unatoč tomu, statistički podaci pokazuju da Komisija odgovara na sva pitanja Parlamenta za pisani odgovor, iako ne poštuje uvijek zadane rokove. Isto se ne odnosi na pitanja za usmeni odgovor jer Konferencija predsjednika odlučuje o tome hoće li uvrstiti ta pitanja na prijedlog dnevnog reda.

Poslovnik Parlamenta (članak 129.) predviđa vrijeme za pitanja Komisiji, što je ustaljeni nadzorni alat u parlamentarnim demokracijama. Međutim, u praksi se to više ne koristi, vjerojatno jer bi se moglo preklapati s odgovorima Komisije na pitanja za usmeni odgovor na plenarnim sjednicama.

Pravni postupci

Ugovorom se Parlamentu daje pravo na pokretanje sudskog postupka protiv Komisije te pravo da traži od Suda da preispita zakonitost akta Komisije (članak 263. UFEU-a). Člankom 265. UFEU-a Parlamentu se daje pravo da pokrene sudski postupak protiv Komisije zbog propuštanja djelovanja. Iako su pravni postupci koji je Parlament pokrenuo protiv Komisije prilično ograničeni (10 zahtjeva od 2009., 5 dopuštenih djelovanja), čini se da Parlament svoje ovlasti koristi kao krajnju mjeru u slučaju da niti jedna druga mjera ne uspije.

-  Instrumenti parlamentarnog nadzora

Osim instrumenata za pozivanje Komisije na odgovornost, instrumenti parlamentarnog nadzora omogućuju Parlamentu da proaktivno i učinkovito oblikuje politički i zakonodavni program EU-a.

Obveze Komisije u pogledu izvješćivanja

Prema članku 249. UFEU-a, Komisija je obvezna objavljivati opće izvješće o aktivnostima Unije, a Parlament, u skladu s člankom 233. UFEU-a, na otvorenoj sjednici raspravlja o godišnjem općem izvješću koje mu je podnijela Komisija.

Komisija mora svake tri godine Parlamentu podnijeti izvješće o nediskriminaciji i građanstvu Unije, uzimajući pritom u obzir razvoj EU-a (članak 25. UFEU-a).

Osim toga, Parlamentu treba podnijeti izvješće o rezultatima multilateralnog nadzora nad gospodarskom politikom (članak 121. stavak 5. UFEU-a).

Drugo izvješće koje se mora proslijediti Parlamentu godišnje je izvješće o napretku u postizanju ciljeva iz članka 151., tj. članka o socijalnoj politici (članak 159. UFEU-a), kao i godišnje izvješće o socijalnom razvoju unutar Unije (članak 161. UFEU-a).

Člankom 175. UFEU-a od Komisije se zahtijeva da podnese izvješće o napretku postignutom u smislu ostvarenja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije te o načinu na koji su različita sredstva predviđena ovim člankom tome pridonijela. To se izvješće mora podnijeti svake tri godine.

Izvješće koje Komisija treba poslati u skladu s člankom 190. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) trebalo bi uključivati informacije o aktivnostima istraživanja i tehnološkog razvoja i o širenju rezultata tijekom prethodne godine.

Pri vođenju pregovora s trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama Komisija je prema članku 207. UFEU-a obvezna redovito izvještavati Parlament o napretku tih pregovora.

Još jedno godišnje izvješće koje Komisija treba podnijeti Parlamentu u skladu je s člankom 325. stavkom 2. UFEU-a u pogledu zaštite financijskih interesa EU-a i borbe protiv prijevara.

Proaktivno oblikovanje programa

Na početku svake godine Komisija Parlamentu mora poslati izvješće koje uključuje njezin program rada za tekuću godinu (članak 190. UFEU-a). U Okvirnom sporazumu naveden je detaljan raspored za ovaj postupak.

U prvom semestru svake godine odvija se redoviti dijalog između povjerenika i odgovarajućih parlamentarnih odbora, nakon čega slijedi izvješće Konferenciji predsjednika odbora o ishodu tog dijaloga i redovna razmjena stajališta između Konferencije predsjednika odbora i potpredsjednikâ Komisije. U okviru te platforme Parlament izražava svoje prioritete za program rada Komisije, koje Komisija tada mora uzeti u obzir, u skladu s Okvirnim sporazumom o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije.

U lipnju svake godine Konferencija predsjednika odbora podnosi sažeto izvješće Konferenciji predsjednika. To izvješće sadrži rezultate provjere provedbe Programa rada Komisije, prioritete Parlamenta za predstojeći program rada Komisije i analizu rezultata stalnog bilateralnog dijaloga s Komisijom. Na srpanjskoj sjednici donosi se rezolucija u kojoj se iznosi stajalište Parlamenta o zakonodavnim prioritetima.

Rasprava o stanju Unije održava se tijekom rujanske plenarne sjednice u Strasbourgu. Na taj se način povećava transparentnost političkih prioriteta Unije te ih se podvrgava ex ante parlamentarnom nadzoru.

Tijekom rujna parlamentarni odbori s odgovarajućim povjerenicima razmjenjuju stajališta o budućim prioritetima u svakom području politike, nakon čega slijedi sastanak Konferencije predsjednika odbora i Kolegija povjerenika te, po potrebi, Konferencije predsjednika i predsjednika Komisije.

Program rada Komisije za sljedeću godinu donosi se u listopadu, a Parlamentu ga predstavlja predsjednik Komisije. Na plenarnoj sjednici u prosincu u Parlamentu se o tome održava rasprava i donosi rezolucija.

Zakonodavna inicijativa

Osim utvrđivanja zakonodavnog programa, Ugovorom se Parlamentu daje pravo na kvazizakonodavnu inicijativu. U skladu s člankom 225. UFEU-a, Parlament može od Komisije zatražiti da podnese prijedlog o pitanjima za koja smatra da zahtijevaju djelovanje Unije ili u svrhu provedbe Ugovorâ. Komisija nije obvezna podnijeti taj prijedlog, ali u slučaju da ne reagira na inicijativu Parlamenta, o svojim razlozima mora obavijestiti Parlament. Od 2009. Parlament je 24 puta iskoristio svoje pravo iz članka 225., od toga 7 puta djelomično uspješno, što je rezultiralo zakonodavnim prijedlogom Komisije ili drugim odgovarajućim djelovanjem.

Praćenje i provedba političkih prioriteta i izrada zakonodavnih programa:

U članku 6. Priloga VI. Poslovniku Europskog parlamenta navodi se postupak u skladu s kojim Parlament pregledava obveze i prioritete koje su naveli kandidati za povjerenike tijekom saslušanja o imenovanju.

Proračunski postupak i razrješnica za proračun

Činjenica da je Parlament suzakonodavac u području proračuna omogućuje mu da u određenoj mjeri nadzire Komisiju jer se nedonošenjem proračuna na početku financijske godine mjesečna proračunska potrošnja ograničava na privremene dvanaestine, što bi moglo utjecati na sposobnost Komisije da provodi višegodišnje programe. Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament nije iskoristio tu mogućnost, iako se to dogodilo 1979. i 1984.

Kad je riječ o korištenju proračunskih sredstava, Parlament ima kontrolu nad provedbom proračuna jer, u skladu s člankom 319. UFEU-a, Komisiji može dati razrješnicu te tako ocijeniti način na koji Komisija provodi proračun Unije. Od 2009. Parlament nikada nije odgodio ili odbio dati razrješnicu, vjerojatno zbog toga što Komisija često uzima u obzir preporuke Parlamenta izražene tijekom postupka davanja razrješnice.

Vanjska politika

Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) prema Parlamentu imaju uglavnom obveze savjetovanja i izvješćivanja (članak 36. UEU-a i članci 218. i 328. UFEU-a). Međutim, uvođenjem zahtjeva za suglasnost Parlamenta u pogledu sklapanja međunarodnih sporazuma (članak 218. UFEU-a), Parlament je dobio važniju ulogu u vanjskim odnosima, a Komisija ga je dužna u potpunosti i pravovremeno obavještavati o razvoju događaja u pregovorima o takvim sporazumima.

Izvješća o provedbi i evaluacija

Izvješća o provedbi još su jedan novi instrument parlamentarnog nadzora nad izvršnom vlašću jer daju preporuke i na temelju analize dosadašnje provedbe oblikuju buduću politiku.

Glavni zaključci i preporuke

Sve u svemu, čini se da Parlament raspolaže snažnim instrumentima političkog nadzora nad Komisijom. Međutim, čini se da je potrebno poboljšati njihovu provedivost i bolje ih prilagoditi izazovima koji su specifični za institucijsku strukturu EU-a.

Glavni izazovi parlamentarnog nadzora nad izvršnom vlašću u EU-u:

1.  Nedostatak jasne definicije „izvršne vlasti” u Ugovorima. U kontekstu EU-a „izvršna vlast” različito je organizirana za različita područja politike s obzirom na to da ne postoji iscrpan popis područja politika u kojima Komisija ima izvršne ovlasti. To stvara neke od glavnih izazova za parlamentarni nadzor.

2.  Izvršno tijelo je višeslojno, raspoređeno na europskoj, nacionalnoj, a ponekad i na regionalnoj razini, što zahtijeva da pravi demokratski nadzor izvršavaju izabrana tijela na svakoj od tih različitih razina.

3.  To bi moglo uključivati različite institucije za različite politike – Komisiju (za isključive nadležnosti), Komisiju s državama članicama (politike podijeljenog upravljanja), Vijeće i Europsko vijeće (u slučaju ZVSP-a).

4.  Kada Europsko vijeće nadilazi funkcije koje su mu propisane Ugovorima i djeluje kao zakonodavac, ono zapravo Parlamentu i nacionalnim parlamentima onemogućuje nadzor nad izvršnom vlasti, primjerice u slučaju Europskog stabilizacijskog mehanizma i Fiskalnog ugovora.

5.  Vrlo visok prag koji treba postići za pokretanje određenih mehanizama kontrole, kao što je na primjer prijedlog za izglasavanje nepovjerenja, još je jedan izazov učinkovitom parlamentarnom nadzoru.

6.  Ne provodi se kontinuirana ocjene rada pojedinih povjerenika.

7.  Komisija snosi samo kolektivnu odgovornost i ne postoji mehanizam kojim bi se na odgovornost pozvali pojedinačni povjerenici.

8.  Nema nikakvog mehanizma parlamentarnog nadzora nad upravnim postupcima Komisije za imenovanje glavnog tajnika i glavnih direktora Komisije.

9.  Europsko vijeće dominira oblikovanjem političkog programa EU-a, što ograničava nadzor Parlamenta.

10.  Iako su zakonodavni trijalozi važan instrument parlamentarne demokracije, oni su i izazov za učinkovito izvršavanje nadzornih funkcija Parlamenta. Sporazumna priroda donošenja odluka u EU-u otežava Parlamentu učinkovito provođenje političkog nadzora.

11.  Tendencija Komisije da depolitizira pitanja, uglavnom uspostavom agencija i odgovaranjem naizgled tehničkim rješenjima na političke probleme, Parlamentu otežava učinkovito izvršavanje ovlasti nadzora nad tim pitanjima.

Mogući odgovori na postojeće izazove:

1.  Zbog višeslojne izvršne vlasti EU-a nacionalni parlamenti trebaju nadzirati nacionalne vlade u pitanjima EU-a na isti način na koji Parlament nadzire Komisiju na razini Unije.

2.  Izvršnu vlast EU-a trebalo bi pojednostaviti i definirati, a Komisiju pretvoriti u glavnu izvršnu vlast.

3.   Budući da je izvršno tijelo višeslojno unutar EU-a, trebalo bi pojačati politički dijalog između nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta te ga učiniti smislenijim i značajnijim bez prekoračenja ograničenja ustavnih nadležnosti institucija kako bi se obuhvatili i Europsko vijeće i Vijeće Europske unije kada djeluju kao izvršna vlast.

4.  Zakonodavne ovlasti i prava nadzora Parlamenta moraju se jamčiti, učvrstiti i ojačati. Isto tako, Parlament bi mogao razmotriti reformu svojih metoda rada kako bi ojačao izvršavanje svojih funkcija političkog nadzora nad Komisijom.

5.  To bi također značilo jačanje izvršnih kapaciteta Komisije u području ekonomske i monetarne politike.

6.  Provedba instrumenata nadzora, ali uglavnom onih koji se koriste za pozivanje Komisije na odgovornost, trebala bi biti popraćena detaljnom analizom pogreške i razloga zbog kojih je došlo do pogreške.

7.  Kombinacija različitih instrumenata nadzora: u pogledu odgovornosti i upravljanja u kontekstu EU-a mogli bi se ostvariti bolji rezultati u parlamentarnom nadzoru.

8.  Postoje instrumenti koji se u praksi ne primjenjuju (kao što je prijedlog za izglasavanje nepovjerenja). Zbog jače povezanosti Parlamenta i Komisije nastale u okviru postupka vodećih kandidata i zato što se povjerenici mogu poistovjetiti s klubovima zastupnika u Parlamentu, u budućnosti bi moglo biti još teže koristiti te instrumente.

9.  Komisija bi trebala ozbiljnije razmotriti zakonodavne inicijative koje je pokrenuo Parlament u skladu s člankom 225. UFEU-a.

10.  Potrebno je ojačati razmjenu najboljih praksi među nacionalnim parlamentima u pogledu parlamentarnog nadzora, kao što je održavanje redovitih rasprava između pojedinih ministara i specijaliziranih odbora u nacionalnim parlamentima prije i nakon sjednica Vijeća te s povjerenicima Europske komisije u odgovarajućem okruženju i vremenskom okviru, kao i sastanaka s nacionalnim parlamentima radi razmjene iskustava sa zastupnicima u Europskom parlamentu.

11.  U nekoj od budućih izmjena Ugovora bilo bi potrebno izmijeniti odredbe koje se odnose na prijedlog za izglasavanje nepovjerenja kako bi se smanjio propisani prag i uveli postupci kojima bi Parlament na odgovornost mogao pozivati pojedine povjerenike tijekom njihova mandata.

12.  Prijedlog uredbe Parlamenta o pravu na istragu trebalo bi brzo donijeti kako bi se Parlamentu povjerila efektivna ovlast pomoću koje bi mogao provesti taj osnovni parlamentarni instrument i izvršnu vlast pozvati na odgovornost.

13.  Za razgraničenje između provedbenih i delegiranih akata potrebna su jasna pravila kako bi se osigurao odgovarajući parlamentarni nadzor.

14.  Komisija bi trebala revidirati svoje upravne postupke za imenovanje glavnog tajnika i glavnih direktora Komisije; u kontekstu daljnje parlamentarizacije institucionalne strukture Unije, mogla bi se organizirati i parlamentarna saslušanja viših dužnosnika Unije.

(1)

Odluka Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije od 19. travnja 1995. o detaljnim odredbama o izvršavanju prava Europskog parlamenta na istragu (SL L 113, 19.5.1995., str. 1.).

(2)

P7_TA(2014)0429 i P7_TA(2012)0219


PRIJEDLOG REZOLUCIJE EUROPSKOG PARLAMENTA

o provedbi odredbi Ugovora o ovlastima Parlamenta za politički nadzor nad Komisijom

(2018/2113(INI))

Europski parlament,

–  uzimajući u obzir odredbe Ugovora o političkom nadzoru Europskog parlamenta nad Europskom komisijom, a posebno članke 14., 17. i 25. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) te članke 121., 159., 161., 175., 190., 225., 226., 230., 233., 234., 249., 290., 291., 319. i 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU),

–  uzimajući u obzir članak 17. UEU-a kojim se Komisiji povjerava promicanje općeg interesa Unije i monopol na pokretanje inicijativa „u tu svrhu”,

–  uzimajući u obzir Okvirni sporazum o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije,

–  uzimajući u obzir Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva iz 2016. i Međuinstitucionalni sporazum o proračunskoj disciplini, o suradnji u vezi s proračunskim pitanjima i o dobrom financijskom upravljanju iz 2013.,

–  uzimajući u obzir svoju Rezoluciju od 16. veljače 2017. o poboljšanju funkcioniranja Europske unije korištenjem potencijala Ugovora iz Lisabona(1),

–  uzimajući u obzir svoju Rezoluciju od 16. veljače 2017. o mogućim promjenama i prilagodbama aktualnog institucijskog ustroja Europske unije(2),

–  uzimajući u obzir svoju Odluku od 7. veljače 2018. o reviziji Okvirnog sporazuma o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije, a posebno njezine stavke 2. i 8., kojima se dodatno potvrđuje da se postupak vodećih kandidata sastoji od uspješne ustavne i političke prakse koja odražava međuinstitucijsku ravnotežu iz Ugovorâ(3),

–  uzimajući u obzir Zakonodavnu rezoluciju Europskog parlamenta od 16. travnja 2014. o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta o detaljnim odredbama o izvršavanju prava Europskog parlamenta na istragu i o stavljanju izvan snage Odluke 95/167/EZ, Euratom, EZUČ Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije(4) te međuinstitucijske pregovore koji su u tijeku,

–  uzimajući u obzir izvješće Europskog ombudsmana o sastancima i pregledu dokumenata u spojenim predmetima 488/2018/KR i 514/2018/KR o imenovanju novog glavnog tajnika Komisije, kao i njegove preporuke o tim predmetima,

–  uzimajući u obzir članak 52. Poslovnika, kao i članak 1. stavak 1. točku (e) te Prilog III. Odluci Konferencije predsjednika od 12. prosinca 2002. o postupku odobrenja izrade izvješća o vlastitoj inicijativi,

–  uzimajući u obzir izvješće Odbora za ustavna pitanja i mišljenje Odbora za proračunski nadzor (A8-0033/2019),

A.  budući da se u institucionalnom okviru Unije, kao što je utvrđeno Ugovorima, Parlamentu kao zakonodavnom tijelu Unije daje odgovornost političkog nadzora nad Komisijom;

B.  budući da Parlament raspolaže nizom instrumenata za pozivanje Komisije na odgovornost, kao što je prijedlog za izglasavanje nepovjerenja (članak 17. UEU-a i članak 234. UFEU-a), mogućnost da se od predsjednika Komisije zatraži da uskrati povjerenje povjereniku (članak 118. stavak 10. Poslovnika Parlamenta), pravo na istragu (članak 226. UFEU-a), ovlast nadzora nad delegiranim i provedbenim aktima (članci 290. i 291. UFEU-a), pravo na postavljanje pitanja za usmeni ili pisani odgovor (članak 230. stavak 2. UFEU-a) te pravo da pokrene sudski postupak protiv Komisije o pitanju zakonitosti (članak 263. UFEU-a) ili u slučaju nedjelovanja Komisije;

C.  budući da Parlament, osim tim instrumentima, raspolaže nizom instrumenata parlamentarnog nadzora zahvaljujući kojima može proaktivno oblikovati europski politički program;

D.  budući da je proračun najvažniji alat Europske unije za postizanje njezinih ciljeva i strategija te je stoga proračunski nadzor iznimno bitan;

E.  budući da postupak vodećih kandidata odražava međuinstitucijsku ravnotežu između Parlamenta i Komisije te je znatno ojačao vezu između tih dviju institucija, što je dovelo do veće politizacije Komisije, što bi trebalo rezultirati pojačanim parlamentarnim nadzorom nad njezinim izvršnim funkcijama;

F.  budući da je člankom 17. UEU-a određeno da predsjednika Komisije bira Parlament na prijedlog čelnika država i vlada EU-a, uzimajući pritom u obzir rezultate europskih izbora i savjetovanja s Parlamentom; budući da se člankom 17. UEU-a također predviđa da se isti postupak provede u slučaju da Parlament odbije predloženog kandidata, uključujući savjetovanje s Parlamentom;

G.  budući da svi kandidati za povjerenike podliježu saslušanju prije potvrđivanja Kolegija povjerenika i da Parlament tijekom svojeg mandata može preispitati obveze i prioritete koje su kandidati za povjerenike naveli tijekom saslušanja o imenovanju, uključujući procjenu o tome da li njihova osobna pozadina ispunjava uvjete za obnašanje te funkcije;

H.  budući da Ugovori ovlašćuju Parlament da glasa o prijedlogu za izglasavanje nepovjerenja cijeloj Komisiji, ali ne i da uskrati svoje povjerenje pojedinom povjereniku;

I.  budući da bi Parlament, unatoč kolektivnoj odgovornosti Kolegija povjerenika, trebao osigurati učinkovit politički nadzor nad pojedinačnim radom svakog povjerenika;

J.  budući da je nedavno imenovanje novog glavnog tajnika Komisije izazvalo ozbiljnu zabrinutost zbog uloge i političkog utjecaja viših dužnosnika Komisije;

K.   budući da se novi postupak, koji je u skladu s pravilima, za popunjavanje radnog mjesta glavnog tajnika Komisije treba provesti kada se 2019. imenuju novi predsjednik Komisije i novi povjerenici;

L.  budući da Komisija na temelju Ugovora mora redovito izvještavati Parlament kako slijedi: na godišnjoj osnovi o općim aktivnostima Unije (članak 249. UFEU-a); svake tri godine o primjeni odredaba o nediskriminaciji i građanstvu Unije (članak 25. UFEU-a); o rezultatima multilateralnog nadzora nad gospodarskom politikom (članak 121. stavak 5. UFEU-a); svake tri godine o napretku u području socijalne politike (članci 159. i 161. UFEU-a); svake tri godine o napretku postignutom u smislu ostvarenja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije (članak 175. UFEU-a); na godišnjoj osnovi o aktivnostima istraživanja u Uniji (članak 190. UFEU-a); na godišnjoj osnovi o borbi protiv prijevara (članak 325. UFEU-a); i prilikom vođenja pregovora s trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama (članak 207. UFEU-a);

M.  budući da je Komisija, u pogledu sekundarnog zakonodavstva, ovlaštena preispitati i ocijeniti razne direktive i uredbe te izvijestiti o svojim nalazima;

N.  budući da je donošenjem Okvirnog sporazuma o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije Parlament dobio dodatni utjecaj u oblikovanju zakonodavnog programa, koji Komisija svake godine predlaže u programu rada Komisije;

O.  budući da je od usvajanja Ugovora iz Lisabona Parlament postao istinski suzakonodavac u području proračuna i ima odgovornost dati razrješnicu Komisiji za provedbu proračuna Unije;

P.  budući da je nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament proširio utjecaj na kontrolu vanjskih politika EU-a tako što je dobio pravo na davanje suglasnosti za sklapanje međunarodnih sporazuma i prema čemu je Komisija dužna odmah i u potpunosti izvijestiti Europski parlament o svim fazama tog postupka (članak 218. UFEU-a, članak 50. UEU-a);

Q.  budući da su uvjeti pod kojima su se odvijali pregovori s Ujedinjenom Kraljevinom o njezinu povlačenju iz Europske unije bili primjer u pogledu transparentnosti i sudjelovanja Parlamenta;

R.   budući da se pravo Parlamenta na nadzor uvelike razlikuje između delegiranih i provedbenih akata; budući da Parlament ima pravo veta na delegirani akt i/ili na opoziv delegiranja ovlasti, a kada je riječ o provedbenim aktima njegov je utjecaj znatno manji;

S.  budući da trenutačna institucijska struktura Unije i nedostatak precizne definicije izvršne vlasti u Ugovorima čine pojam izvršne vlasti EU-a složenim i raštrkanim na europskoj, nacionalnoj i regionalnoj razini;

T.  budući da je jača suradnja između Europskog parlamenta i nacionalnih i regionalnih parlamenata, u skladu s njihovim ustavnim nadležnostima i u skladu s člankom 10. stavkom 2. UEU-a, nužna za rješavanje pitanja parlamentarnog nadzora izvršnih funkcija kada je riječ o provedbi europskog zakonodavstva;

U.  budući da su transparentnost i aktivno sudjelovanje Parlamenta u pregovorima s Ujedinjenom Kraljevinom imali pozitivan učinak na njihov ishod, stvarajući ozračje povjerenja i jedinstva te bi stoga trebali poslužiti kao inspiracija za buduće međunarodne prakse pregovora;

Glavni zaključci

1. podsjeća da je nadzor nad tijelima EU-a jedna od glavnih uloga Europskog parlamenta i da je odgovornost Komisije Parlamentu temeljno načelo funkcioniranja EU-a i unutarnje demokratske kontrole;

2.  smatra da Parlament ne koristi dovoljno sve svoje instrumente političkog nadzora nad izvršnom vlasti, iz niza razloga, od kojih su neki povezani s institucionalnom strukturom Unije, a neki su, primjerice, posljedice promjene međuinstitucijske dinamike koja je dovela do toga da se neki od instrumenata teško primjenjuju ili nisu dovoljno učinkoviti;

3.  prima na znanje potencijal i uspješnu provedbu postupka vodećih kandidata, prema kojem svi građani imaju izravni utjecaj na izbor predsjednika Komisije glasovanjem za listu koju predvodi njihov odabrani kandidat; stoga snažno podupire nastavak te prakse za buduće u budućim europskim izborima i potiče sve političke snage da sudjeluju u tom procesu;

4.  uvjeren je da bi vodeći kandidati trebali biti na čelu lista europskih političkih stranaka u izborima za Europski parlament;

5.  podsjeća da zbog čvršće političke veze stvorene između Parlamenta i Komisije, koja je rezultat postupka vodećih kandidata, ne bi smjelo doći do toga da se nad Komisijom vrši manje strog parlamentarni nadzor;

6.  podsjeća da je namjera praga za izglasavanje nepovjerenja utvrđenog Ugovorima očuvati učinkovito korištenje tim instrumentom u ozbiljnim slučajevima; potvrđuje da, kao u većini parlamentarnih demokracija, mogućnost prijedloga za izglasavanje nepovjerenja većinom ima odvraćajući učinak; unatoč tome predlaže da se u kontekstu buduće izmjene Ugovora prouče ili razmotre mogućnosti umjerenog sniženja praga, zadržavajući pritom institucionalnu ravnotežu predviđenu Ugovorima;

7.  ističe da je politizacija Komisije izravna posljedica promjena uvedenih Ugovorom iz Lisabona; prima na znanje da te promjene ne uključuju usvajanje odredbi kojima bi se omogućilo da odgovornost snose i pojedinačni povjerenici;

8.  izražava duboko žaljenje zbog činjenice da, prema riječima Ombudsmana, Komisija pri imenovanju svojeg glavnog tajnika „nije postupala u skladu sa slovom ili duhom mjerodavnih pravila”;

9.  ističe da Ugovori ne pružaju jasnu definiciju izvršne vlasti EU-a i da se odgovorne institucije razlikuju u različitim područjima politika, ovisno o tome smatra li se da one pripadaju zajedničkoj ili isključivoj nadležnosti Unije;

10.  smatra da je potrebno uspostaviti istinski dvodomni zakonodavni sustav koji bi uključivao Vijeće i Parlament, pri čemu bi Komisija djelovala kao izvršno tijelo;

11.  ističe da se nadležnosti nacionalnih parlamenata nad izvršnim tijelima kada je riječ o europskim pitanjima nadopunjuju ulogom Parlamenta u nadzoru nad izvršnim tijelom; smatra da je takva odgovornost osnova uloge domova nacionalnih parlamenata u Europskoj uniji;

12.  smatra da je provedba kontrole Parlamenta nad izvršnim tijelom u skladu s člankom 14. UEU-a otežana, a ponekad i nemoguća, zbog nedostatka jasno određenih nadležnosti i politika Unije i zbog višeslojne podjele nadležnosti između europskih, nacionalnih i regionalnih izvršnih tijela;

13.  podsjeća na to da se Ugovorima Europskom vijeću ne dodjeljuju zakonodavne funkcije ili pravo na zakonodavne inicijative; zabrinut je zbog činjenice da je posljednjih godina Europsko vijeće, protivno slovu i duhu Ugovora, donijelo nekoliko važnih političkih odluka izvan okvira Ugovora, čime su te odluke de facto isključene iz nadzora Parlamenta i čime se potkopava demokratsku odgovornost koja je ključna u pogledu takvih europskih politika;

14.  podsjeća na to da Ugovor Parlamentu daje znatne ovlasti političke kontrole s pomoću godišnjih proračunskih postupaka i razrješnica;

15.  podsjeća da je postupak davanja razrješnice godišnji politički postupak kojim se osigurava ex-post demokratska kontrola provedbe proračuna Europske unije koju vrši Komisija pod vlastitom odgovornošću i u suradnji s državama članicama;

16.  ističe da se postupak davanja razrješnice pokazao snažnim alatom koji je imao učinak na pozitivan razvoj proračunskog sustava EU-a, na financijsko upravljanje, oblikovanje programa i način na koji se politike EU-a definiraju i provode te se njime pridonijelo povećanju političkog utjecaja Parlamenta;

17.  naglašava da se člankom 318. UFEU-a dodaje novi instrument za davanje razrješnice: ocjena financija Unije na temelju postignutih rezultata;

18.  sa zabrinutošću napominje da ne postoji stvarna pravna sankcija ako Parlament odluči da neće dati razrješnicu Komisiji; međutim, smatra da se nedavanjem razrješnice upućuje snažna politička poruka, jer podrazumijeva da Parlament nema dovoljno povjerenja u odgovornost Komisije, te stoga taj čin ne bi trebao ostati bez odgovora Komisije, već bi trebao dovesti do poduzimanja daljnjih mjera za poboljšanje situacije;

19.  žali zbog činjenice da zbog nedostatka lojalne suradnje Vijeća nije moguće temeljito pregledati proračun Vijeća u okviru institucionalne prakse davanja razrješnice Parlamenta te da ta situacija predstavlja ozbiljno nepoštovanje obveza iz Ugovora koje određuju da Parlament nadzire cijeli proračun Unije;

20.  predlaže, s ciljem proširenja ovlasti proračunske kontrole Parlamenta na cijeli proračun Unije, da se vode pregovori između Vijeća, Komisije i Parlamenta kako bi se osiguralo da Parlament ima pravo pristupa informacijama o načinu na koji Vijeće izvršava svoj proračun, izravno ili putem Komisije, te da Vijeće odgovara na pisana pitanja Parlamenta te prisustvuje saslušanjima i raspravama o izvršenju svog proračuna; smatra da bi, u slučaju da ti pregovori propadnu, Parlament trebao dati razrješnicu samo Komisiji i u sveukupnu razrješnicu uvrstiti odvojene rezolucije koje se odnose na različite institucije, tijela i agencije Unije te tako zajamčiti da se nijedan dio proračuna EU-a ne provodi bez odgovarajućeg nadzora;

21.  podsjeća da institucije još nisu ispunile svoju obvezu utvrđivanja kriterija za razgraničenje uporabe delegiranih i provedbenih akata, iako je Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva poboljšana transparentnost postupka delegiranih akata;

22.  podsjeća da u skladu s člankom 247. Financijske uredbe Komisija mora do 31. srpnja sljedeće financijske godine Parlamentu dostaviti integrirani skup financijskih izvještaja i izvješća o odgovornosti, uključujući posebno konsolidirane financijske izvještaje, godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti te ocjenu financija Unije na temelju postignutih rezultata, kako je navedeno u članku 318. UFEU-a;

Preporuke

23.  predlaže da se kombiniraju instrumenti za pozivanje Komisije na odgovornost i oni za nadziranje kako bi se maksimalno povećala njihova učinkovitost;

24.  ustraje u tome da je potrebno zajamčiti, učvrstiti i ojačati zakonodavne ovlasti i prava Parlamenta na provođenje nadzora, među ostalim i sklapanjem međuinstitucijskih sporazuma i primjenom odgovarajuće pravne osnove od strane Komisije;

25.  smatra da je potrebno da Parlament provede reformu svojih metoda rada kako bi ojačao izvršavanje svojih funkcija političkog nadzora nad Komisijom;

26.  poziva Komisiju da ozbiljnije razmotri zakonodavne inicijative koje je pokrenuo Parlament u skladu s člankom 225. UFEU-a.; poziva sljedećeg predsjednika Komisije da se posveti tom cilju i u tom pogledu pozdravlja izjave vodećih kandidata ; želi da više inicijativa rezultira zakonodavnim prijedlozima; podsjeća da u skladu s člankom 10. MIS-a o boljoj izradi zakonodavstva Komisija mora hitno i detaljno razmotriti zahtjeve za prijedloge akata Unije;

27.  pohvaljuje Komisiju zbog pozitivnog odgovora na preporuke Parlamenta iznesene u Rezoluciji od 16. veljače 2017. o poboljšanju funkcioniranja Europske unije korištenjem potencijala Ugovora iz Lisabona;

28.  smatra da bi, iako Parlament u skladu s postojećim Ugovorima ne posjeduje formalno pravo na zakonodavnu inicijativu, u kontekstu buduće izmjene Ugovora trebalo ozbiljno razmotriti mogućnost da dobije pravo na zakonodavnu inicijativu;

29.  potiče razmjenu najboljih praksi među nacionalnim parlamentima u pogledu parlamentarnog nadzora, kao što su održavanje redovitih rasprava između pojedinih ministara i specijaliziranih odbora u nacionalnim parlamentima prije i nakon sjednica Vijeća te s povjerenicima Europske komisije u odgovarajućem okruženju i vremenskom okviru kao i sastanaka između nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta; potiče na uspostavu redovitih razmjena dužnosnika institucija i klubova zastupnika između administracija Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata, Europskog odbora regija i regija država članica koje imaju zakonodavne ovlasti;

30.  smatra da bi se uspostavom godišnjeg europskog tjedna zastupnicima u Europskom parlamentu i povjerenicima, posebno potpredsjednicima zaduženima za klastere, omogućilo da pred svim nacionalnim parlamentarnim skupštinama objasne europski program i raspravljaju o njemu s parlamentarnim zastupnicima i predstavnicima civilnog društva; smatra da bi se tom inicijativom mogla ojačati demokratska odgovornost Komisije koja se zahtijeva Ugovorom iz Lisabona;

31.  poziva Parlament da ojača svoje kapacitete za nadzor pripreme i procjenu provedbe delegiranih i provedbenih akata;

32.  pozdravlja napore koje tri institucije trenutno ulažu u uspostavu jasnih kriterija za određivanje načina na koji bi se trebali upotrebljavati delegirani i provedbeni akti; poziva na što skoriju primjenu tih kriterija;

33.  potiče nacionalne, kao i prema potrebi regionalne, parlamente da povećaju kapacitete za provođenje nadzora nad svojim izvršnim tijelima pri donošenju odluka ili predlaganju uredbi radi provedbe ili delegiranja europskog zakonodavstva ;

34.  smatra da je u budućoj izmjeni Ugovora potrebno poboljšati instrumente koji se odnose na mogućnost Parlamenta da pojedine povjerenike tijekom njihova mandata pozove na odgovornost, na temelju već postojećih, ali pomalo ograničenih odredbi iz Okvirnog sporazuma o odnosima između Europskog parlamenta i Europske komisije;

35.  poziva Komisiju i Vijeće, u skladu s načelom pravedne suradnje, da što prije uspostave politički dijalog o prijedlogu uredbe Europskog parlamenta o pravu na istragu kako bi se Parlamentu zaista povjerilo izvršenje tog osnovnog parlamentarnog instrumenta za nadziranje izvršnog tijela, što je apsolutno neophodno u parlamentarnim sustavima u cijelom svijetu;

36.  uvjeren je u korist parlamentarnih pitanja kao instrumenta za nadzor; stoga smatra da je potrebno temeljito ocijeniti kvalitetu odgovora koje je Komisija dala zastupnicima, kao i kvantitetu i kvalitetu pitanja koja su postavili zastupnici;

37.  smatra da je vrijeme za pitanja važan element parlamentarnog nadzora nad izvršnom vlasti; traži od Konferencije predsjednika da vrijeme za pitanja vrati na dnevni red plenarne sjednice u skladu s člankom 129. Poslovnika;

38.  ponovno poziva Komisiju da revidira svoje administrativne postupke za imenovanje svog glavnog tajnika, glavnih direktora i direktora, kako bi se u potpunosti osigurao odabir najboljih kandidata u okviru maksimalne transparentnosti i jednakih mogućnosti;

°

°  °

39.  nalaže svojem predsjedniku da ovu rezoluciju proslijedi Vijeću, Komisiji, nacionalnim parlamentima država članica te Europskom odboru regija.

(1)

SL C 252, 18.7.2018., str. 215.

(2)

SL C 252, 18.7.2018., str. 201.

(3)

Usvojeni tekstovi, P8_TA(2018)0030.

(4)

SL C 443, 22.12.2017., str. 39.


MIŠLJENJE Odbora za proračunski nadzor (8.1.2019.)

upućeno Odboru za ustavna pitanja

o provedbi odredbi Ugovora o ovlastima Parlamenta za politički nadzor nad Komisijom

(2018/2113(INI))

Izvjestitelj Tomáš Zdechovský

PRIJEDLOZI

Odbor za proračunski nadzor poziva Odbor za ustavna pitanja da kao nadležni odbor u prijedlog rezolucije koji će usvojiti uključi sljedeće prijedloge:

A.  budući da Parlament ima ovlast za osiguravanje demokratskog nadzora nad Komisijom, koji je političke prirode, ali uključuje različite aspekte i postupke;

B.  budući da je proračun najvažniji alat Europske unije za postizanje njezinih ciljeva i strategija te je stoga proračunski nadzor iznimno bitan;

C.  budući da je, unatoč snažnom zalaganju Komisije usmjerenom na uspješnost, izrada proračuna na temelju aktivnosti nažalost i dalje temeljno načelo u pripremi proračuna Unije;

D.  budući da se ocjena rezultata i revizija uspješnosti temelje na ciljevima utvrđenima u najranijoj fazi izrade programa;

E.  budući da je ocjena instrument namijenjen za utvrđivanje i razumijevanje rezultata i učinaka postupka te pronalaženje drugih rješenja kojima bi se pomoglo u donošenju odluka i time dodatno poboljšao postupak;

1.  podsjeća da je nadzor nad tijelima EU-a razlog postojanja Europskog parlamenta i da je odgovornost Komisije Parlamentu temeljno načelo funkcioniranja EU-a i unutarnje demokratske kontrole;

2.  podsjeća da je postupak davanja razrješnice godišnji politički postupak kojim se osigurava ex-post demokratska kontrola provedbe proračuna Europske unije koju vrši Komisija pod vlastitom odgovornošću i u suradnji s državama članicama;

3.  ističe da se postupak davanja razrješnice pokazao snažnim alatom koji je imao učinak na pozitivan razvoj proračunskog sustava EU-a, na financijsko upravljanje, oblikovanje programa i način na koji se politike EU-a definiraju i provode te se njime pridonijelo povećanju političkog utjecaja Parlamenta;

4.  naglašava da je glavna svrha postupka davanja razrješnice provjeriti upravlja li se pravilno sredstvima Unije te za svaku godinu utvrditi da su svi prihodi i rashodi Unije, konačni saldo te imovina i obveze Unije prikazani u bilanci stanja;

5.  napominje da je odluka Parlamenta o davanju, odgodi ili odbijanju davanja razrješnice prvenstveno, iako ne isključivo, utemeljena na reviziji Europskog revizorskog suda koji ispituje pouzdanost računovodstvene dokumentacije te zakonitost i pravilnost povezanih transakcija;

6.  ističe da u skladu s člankom 287. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) Revizorski sud mora ispitati zakonitost i pravilnost svih prihoda i rashoda te ispravnost financijskog upravljanja i pritom mora posebno izvijestiti o svim nepravilnostima; reviziju prihoda mora provesti na temelju utvrđenih dugovanih iznosa i stvarno plaćenih iznosa u korist Unije, a reviziju rashoda na temelju preuzetih obveza i izvršenih plaćanja;

7.  podsjeća da pri davanju razrješnice Parlament ne ocjenjuje samo pravilnost već i uspješnost financijskog upravljanja u Europskoj uniji;

8.  napominje da Parlament svoju odluku temelji i na dokazima koje traži od Komisije o izvršenju rashoda ili funkcioniranju sustava financijskog nadzora;

9.  napominje da je Komisija obvezna u obzir uzeti opažanja u odlukama u okviru davanja razrješnice i opažanja Parlamenta u vezi s izvršenjem rashoda te je dužna izvješćivati o mjerama koje su poduzete u svjetlu njezinih preporuka i primjedbi;

10.  podsjeća da Parlament razmatra i tematska izvješća koja usvaja Revizorski sud i u kojima je naglasak na dobrom upravljanju različitim sektorima ili politikama;

11.  ističe, s obzirom na to da se ta izvješća odnose na provedbu načela ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti, da se njima sustavno potiču rasprave o tome imaju li dionici u europskim politikama na raspolaganju sredstva i instrumente za postizanje ciljeva koje su definirala politička tijela Unije;

12.  naglašava da se člankom 318. UFEU-a dodaje novi instrument za davanje razrješnice: ocjena financija Unije na temelju postignutih rezultata;

13.  posebno pozdravlja činjenicu da zbog usredotočenosti na financijske rezultate izvješće o ocjeni predviđeno člankom 318. UFEU-a dopunjava pristup utemeljen na poštovanju propisa koji je Europski revizorski sud razvio u svojem godišnjem izvješću i Europskom parlamentu daje priliku za ocjenjivanje političkih postignuća;

14.  sa zabrinutošću napominje da ne postoji stvarna pravna sankcija ako Parlament odluči da neće dati razrješnicu Komisiji; međutim, smatra da se nedavanjem razrješnice upućuje snažna politička poruka, jer podrazumijeva da Parlament nema dovoljno povjerenja u odgovornost Komisije, te stoga taj čin ne bi trebao ostati bez odgovora Komisije, već bi trebao dovesti do poduzimanja daljnjih mjera za poboljšanje situacije;

15.  podsjeća da su u sklopu reformi Prodi/Kinnock uvedena načela izrade proračuna i upravljanja na temelju aktivnosti(1), te obveza da dužnosnici za ovjeravanje na temelju delegiranja svake godine potpišu izvješća o aktivnostima i da je provedena reforma aktivnosti unutarnje revizije i računovodstva na temelju nastanka poslovnog događaja;

16.  ističe da je politički cilj tih reformi bio razvoj jasne hijerarhije, od političkih ciljeva preko namjenskih sredstava za aktivnosti usmjerene na njihovo postizanje pa sve do pokazatelja uspješnosti kako bi se provjerila ta postignuća;

17.  sa zabrinutošću napominje da je stvarnost na terenu vrlo različita:

(a)  iako je Komisija utvrdila proračun po stavkama aktivnosti, pritom se uglavnom slijedila organizacijska struktura uprave te se zadržao velik broj proračunskih linija;

(b)  ciljevi za aktivnosti zapravo još nisu dio rasprave o proračunu, ali se navode u zasebnim izjavama o aktivnostima koje su priložene proračunu;

(c)  aktualna struktura proračuna nije u potpunosti u skladu s višegodišnjim financijskim okvirom (VFO); svaki naslov VFO-a sadržava različite aktivnosti, a mnoge se pojedinačne aktivnosti nalaze u više naslova VFO-a;

18.  žali zbog činjenice da je u pregovorima o proračunu u Parlamentu i Vijeću naglasak na razlikama u okviru naslova VFO-a te da se ti pregovori vrlo često ne odnose na ciljeve izrade proračuna na temelju aktivnosti, pokazatelje uspješnosti ili izmjerene rezultate;

19.  pozdravlja činjenicu da je Komisija u svojim prijedlozima novog VFO-a ponovno izrazila snažno zalaganje usmjereno na uspješnost i izradu proračuna na temelju rezultata te insistira na tome da bi u proračunu EU-a trebalo staviti veći naglasak na stabilnost, jednostavnost, učinkovitiju potrošnju, niske operativne troškove, efikasnu dodjelu sredstava, postizanje ključnih prioriteta politika, europsku dodanu vrijednost, rezultate, učinak te veću odgovornost i transparentnost;

20.  naglašava da se proračun EU-a treba temeljiti na dugoročnim političkim ciljevima i općoj viziji za EU; ponovno poziva Komisiju da uvede tu dugoročnu viziju i ciljeve kako bi se osigurala najveća moguća učinkovitost potrošnje;

21.  pozdravlja prijedlog Komisije da se novi programi VFO-a grupiraju u „klastere politika” koji će se odražavati u glavama godišnjeg proračuna; izražava nadu da će se time omogućiti veća jasnoća u pogledu načina na koje će se njima pridonijeti političkim ciljevima;

22.  pozdravlja činjenicu da Komisija od 2021. namjerava područja politika poravnati s programskim klasterima te da će se tim poravnanjem omogućiti lakše usklađivanje između godišnjeg proračuna i naslova VFO-a;

23.  podsjeća na to da je Parlament u više navrata od Komisije tražio da proračun Unije predstavi u skladu s političkim ciljevima VFO-a koji je donio Parlament; smatra da bi se time proračunskom tijelu omogućilo da lakše nadzire i prati pripremu i provedbu proračuna;

24.  pita se zašto Komisija za mjerenje uspješnosti financijskog upravljanja koristi dva skupa ciljeva i pokazatelja; s jedne strane, glavni direktori Komisije u svojim godišnjim izvješćima o radu ocjenjuju ostvarivanje ciljeva utvrđenih u planovima upravljanja, dok s druge strane, Komisija uspješnost programa potrošnje mjeri na temelju programskih izvještaja o operativnim rashodima priloženih nacrtu proračuna;

25.  podsjeća na to da trenutačni okvir za procjenu uspješnosti programa o kojemu se izvještava u programskim izvještajima o operativnim rashodima sadrži 716 različitih vrsta pokazatelja kojima se mjeri uspješnost 61 općeg cilja i 228 posebnih ciljeva;

26.  pozdravlja prijedlog Komisije da se broj programa potrošnje smanji za trećinu i da pravila postanu dosljednija; naglašava da bi za postizanje pojednostavljenja za korisnike trebalo ukloniti sva nepotrebna pravila, zahtjeve i postupke, ali da se pri tome ne ugrozi zakonitost i pravilnost temeljnih transakcija;

27.  ponovno poziva Komisiju da:

(a)  pojednostavi izvješćivanje o uspješnosti:

–  daljnjim smanjenjem broja ciljeva i pokazatelja kojima se koristi za razna izvješća o uspješnosti i usmjeravanjem na one kojima se najbolje mjeri izvršenje proračuna Unije, radi pojednostavnjenja, transparentnosti i bolje kontrole;

–  širenjem primjene kvalitativnog pristupa te uključivanjem ekoloških i socijalnih pokazatelja kako bi se bolje mogao procijeniti učinak politika EU-a u tom području;

–  predstavljanjem financijskih informacija na način koji omogućuje njihovu usporedbu s informacijama o uspješnosti kako bi se dobila jasna poveznica između potrošnje i uspješnosti;

(b)  na bolji način uravnoteži izvješćivanje o uspješnosti, jasnim predočavanjem informacija o glavnim izazovima EU-a koje tek treba riješiti;

(c)  dostavi izjavu o kvaliteti navedenih podataka o uspješnosti;

28.  podsjeća da u skladu s člankom 247. Financijske uredbe Komisija mora do 31. srpnja sljedeće financijske godine Parlamentu dostaviti integrirani skup financijskih izvještaja i izvješća o odgovornosti, uključujući posebno konsolidirane financijske izvještaje, godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti te ocjenu financija Unije na temelju postignutih rezultata, kako je navedeno u članku 318. UFEU-a;

29.  ističe da pri donošenju godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti koji se prilaže uz završne konsolidirane financijske izvještaje Komisija preuzima političku odgovornost za financijsko upravljanje svojim uslugama;

30.  ustraje u tome da godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti ne bi trebalo uključivati samo procjenu razine pogreške u rashodima Unije, informacije o preventivnim i korektivnim mjerama koje se odnose na proračun i informacije o provedbi strategije Komisije za borbu protiv prijevara, nego bi trebalo obuhvaćati i godišnju izjavu o upravljanju i unutarnjoj kontroli koja posebno obuhvaća:

(a)  opis instrumenata Komisije za unutarnje upravljanje;

(b)  ocjenu operativnih i strateških rizičnih aktivnosti tijekom godine i izvještaj o srednjoročnoj i dugoročnoj fiskalnoj održivosti;

(c)  procjena svih preventivnih i korektivnih mjera poduzetih protiv toga da financiranje postane podloga za korupciju ili sukob interesa;

31.  ponovno poziva Komisiju da ubrza pripremu financijskih izvještaja Unije, da zajamči da se pouzdane informacije od država članica o potrošnji u okviru podijeljenog upravljanja dobivaju pravodobnije , da ranije, zajedno s financijskim izvještajima, predstavi stajalište uprave o potrošnji Unije kako bi se odluka o razrješnici donijela u godini n+1 te da se pritom pobrine za visoku kvalitetu podataka i dobro financijsko upravljanje;

32.  ponovno apelira na Komisiju da predloži mjere kojima bi se mehanizmi financiranja Unije za izvršenje proračuna Unije, koji trenutačno uključuju razne alate i njihove kombinacije, kao primjerice programe, strukturne i investicijske fondove, uzajamne fondove, fondove za strateška ulaganja, jamstvene fondove, instrumente, financijske instrumente, instrumente za makrofinancijsku pomoć itd., učinili jasnijima, jednostavnijima i usklađenijima te bolje razrađenima kako bi se njima zajamčila dostatna transparentnost, odgovornost, uspješnost i razumijevanje javnosti o tome kako se financiraju politike Unije i koje se koristi njima ostvaruju;

33.  podsjeća da se 80 % sredstava EU-a upravlja zajedno s državama članicama te da Parlament stoga mora nadzirati nacionalna tijela; međutim, žali što nacionalna tijela često nisu sklona poštovati preporuke ili istrage tijela nadležnog za davanje razrješnice;

34.  podsjeća da su bliske političke veze između Parlamenta i Komisije nedavno ojačane takozvanim sustavom vodećih kandidata; pozdravlja taj pokušaj za rješavanje demokratskog deficita EU-a, jačanje njegove legitimnosti i izgradnje povjerenja među građanima EU-a; međutim, podsjeća na inherentni rizik povezan financiranjem stranaka te poziva Komisiju da ukloni nedostatke trenutačnog modela financiranja političkih stranaka kako bi se spriječile prijevare i zajamčilo da je financiranje izbornih kampanja potpuno transparentno.

INFORMACIJE O USVAJANJU U ODBORU KOJI DAJE MIŠLJENJE

Datum usvajanja

7.1.2019.

 

 

 

Rezultat konačnog glasovanja

+:

–:

0:

8

0

0

Zastupnici nazočni na konačnom glasovanju

Dennis de Jong, Ingeborg Gräßle, Georgi Pirinski, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Bart Staes

Zamjenici nazočni na konačnom glasovanju

Karin Kadenbach

Zamjenici nazočni na konačnom glasovanju prema čl. 200. st. 2.

John Howarth, Jude Kirton-Darling

POIMENIČNO KONAČNO GLASOVANJE U ODBORU KOJI DAJE MIŠLJENJE

8

+

GUE/NGL

Dennis de Jong

PPE

Ingeborg Gräßle, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra

S&D

John Howarth, Karin Kadenbach, Jude Kirton-Darling, Georgi Pirinski

VERTS/ALE

Bart Staes

0

-

 

 

0

0

 

 

Korišteni znakovi:

+  :  za

-  :  protiv

0  :  suzdržani

(1)

Prema definiciji, „izrada proračuna na temelju aktivnosti” metoda je izrade proračuna koja se temelji na aktivnostima te u okviru koje se u postupcima utvrđivanja proračuna upotrebljavaju podaci o faktorima koji utječu na troškove i povratne informacije o varijacijama. U tom su kontekstu neophodne aktivnosti jer je riječ o faktorima koji utječu na troškove. Ako možemo kontrolirati uzroke troškova (faktore koji utječu na troškove), onda bi trebalo bolje upravljati troškovima i bolje ih razumjeti.


INFORMACIJE O USVAJANJU U NADLEŽNOM ODBORU

Datum usvajanja

22.1.2019

 

 

 

Rezultat konačnog glasovanja

+:

–:

0:

18

0

4

Zastupnici nazočni na konačnom glasovanju

Gerolf Annemans, Mercedes Bresso, Pascal Durand, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Alain Lamassoure, Jo Leinen, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Kazimierz Michał Ujazdowski

Zamjenici nazočni na konačnom glasovanju

Pervenche Berès, Ashley Fox, Sylvia-Yvonne Kaufmann

Zamjenici nazočni na konačnom glasovanju prema čl. 200. st. 2.

Michael Gahler, Jarosław Wałęsa


KONAČNO GLASOVANJE POIMENIČNIM GLASOVANJEM U NADLEŽNOM ODBORU

18

+

ALDE

Maite Pagazaurtundúa Ruiz

NI

Kazimierz Michał Ujazdowski

PPE

Michael Gahler, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Alain Lamassoure, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Jarosław Wałęsa

S&D

Pervenche Berès, Mercedes Bresso, Ramón Jáuregui Atondo, Sylvia Yvonne Kaufmann, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira

VERTS/ALE

Pascal Durand, Josep Maria Terricabras

0

-

4

0

ECR

Ashley Fox

ENF

Gerolf Annemans

GUE/NGL

Helmut Scholz, Barbara Spinelli

Korišteni znakovi:

+  :  za

-  :  protiv

0  :  suzdržani

Posljednje ažuriranje: 7. veljače 2019.Pravna napomena