Procedure : 2018/2113(INI)
Stadium plenaire behandeling
Documentencyclus : A8-0033/2019

Ingediende teksten :

A8-0033/2019

Debatten :

PV 11/02/2019 - 16
CRE 11/02/2019 - 16

Stemmingen :

PV 12/02/2019 - 9.17

Aangenomen teksten :

P8_TA(2019)0078

VERSLAG     
PDF 229kWORD 75k
28.1.2019
PE 629.657v02-00 A8-0033/2019

over de tenuitvoerlegging van de verdragsbepalingen inzake de bevoegdheid van het Parlement om politieke controle uit te oefenen op de Commissie

(2018/2113(INI))

Commissie constitutionele zaken

Rapporteur: Mercedes Bresso

AMENDEMENTEN
TOELICHTING – SAMENVATTING VAN DE FEITEN EN BEVINDINGEN
 ONTWERPRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT
 ADVIES van de Commissie begrotingscontrole
 INFORMATIE OVER DE GOEDKEURINGIN DE BEVOEGDE COMMISSIE
 HOOFDELIJKE EINDSTEMMINGIN DE BEVOEGDE COMMISSIE

TOELICHTING – SAMENVATTING VAN DE FEITEN EN BEVINDINGEN

Procedure en bronnen

Op 31 mei 2018 is de rapporteur belast met de opstelling van een verslag over de tenuitvoerlegging van de verdragsbepalingen inzake parlementair toezicht op de Commissie.

De rapporteur heeft na haar benoeming informatie verzameld en daarvoor onder meer de volgende bronnen gebruikt:

  een hoorzitting van de Commissie constitutionele zaken van 10 oktober 2018;

  een effectbeoordeling achteraf getiteld "Parliamentary scrutiny over the European Commission: implementation of the Treaty provisions";

Bevindingen van het onderzoek

Parlementaire controle is een eerste vereiste voor democratische legitimiteit. Recente wijzigingen in het wetgevingsproces en de toegenomen wetgevende rol van de uitvoerende macht hebben geleid tot de noodzaak van een versterking van de parlementaire toezichtprocedures. Dit verschijnsel is niet vreemd aan de institutionele structuur van de Unie, waarbij de Commissie wetgevende bevoegdheden in de vorm van gedelegeerde handelingen verleend worden, de toenemende "politisering" en de grotere behoefte aan versterking van de wet om de doeltreffendheid van de wetgeving te vergroten. Dit verslag zal er bijgevolg op gericht zijn de taak van het Parlement van toezichthouder op de Commissie opnieuw te beoordelen en op de nieuwe institutionele ontwikkelingen af te stemmen.

Bestaande instrumenten voor parlementair toezicht op de Commissie

De Commissie legt als college verantwoording af aan het Europees Parlement (artikel 17 VEU). Het Parlement ontleent zijn bevoegdheden tot toezicht op de Commissie aan de Verdragen, maar ook aan bronnen van secundaire wetgeving of interinstitutionele akkoorden zoals het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie en het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven.

De instrumenten voor parlementair toezicht kunnen in een van de volgende categorieën worden ingedeeld:

-  Verkiezing van de voorzitter en installatie van de Commissie

Verkiezing van de voorzitter van de Commissie (artikelen 14 en 17 VEU)

Volgens het Verdrag dragen de staatshoofden van de EU een kandidaat voor het ambt van voorzitter van de Commissie voor, rekening houdend met de resultaten van de Europese verkiezingen (artikel 17 VEU). De kandidaat wordt gekozen door het Parlement (artikel 14 VEU).

De "Spitzenkandidaten"-procedure, die in 2014 voor het eerst door het Parlement werd gebruikt, zorgde voor een sterkere band tussen het Parlement en de Commissie, en creëerde samen met de gevestigde praktijk van hoorzittingen met kandidaat-commissarissen een vorm van sturend parlementair toezicht. De "Spitzenkandidaten"-procedure wordt niet officieel voorgeschreven door het Verdrag maar is een door het Parlement in 2014 vastgestelde politieke procedure, die heeft geleid tot de benoeming van de lijsttrekker van de EVP, Juncker, tot voorzitter van de Commissie.

Afgewacht moet worden hoe de lijsttrekkersprocedure vorm krijgt bij de verkiezingen van 2019, gezien de aanbevelingen in het besluit van het Europees Parlement van 7 februari 2018 over de herziening van het kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie. Deze procedure is een belangrijke stap in de versterking van de band tussen het Parlement en de Commissie en moet zelfs verder worden versterkt door meer gedetailleerde voorwaarden voor de toepassing ervan vast te stellen.

Benoemingsprocedure van de Commissie (artikelen 14 en 17 VEU)

Sinds 1995 dienen kandidaat-commissarissen voor het Parlement te verschijnen in een openbare hoorzitting met de betrokken commissies. Dit is een door het Parlement ontwikkelde en in zijn Reglement geformaliseerde praktijk, die echter niet in de Verdragen is vastgelegd. Het Parlement moet bij meerderheid van stemmen zijn goedkeuring hechten aan de Commissie als college. Er zijn drie gevallen geweest waarin kandidaat-commissarissen hun kandidatuur moesten intrekken na een negatief verlopen parlementaire hoorzitting (Rocco Buttoglione in 2004, Rumiana Jeleva in 2010 en Alenka Bratušek in 2014).

Wanneer tijdens de ambtstermijn van de Commissie er een ingrijpende herschikking plaatsvindt van de portefeuille van een commissaris of als de samenstelling van de Commissie aanzienlijk wordt gewijzigd, worden de betrokken commissarissen opnieuw uitgenodigd voor een openbare hoorzitting in het Parlement. Tussen 2010 en 2018 zijn vijf extra hoorzittingen gehouden met kandidaat-commissarissen.

-  Instrumenten om de Commissie ter verantwoording te roepen

Motie van afkeuring (artikel 17 VEU en artikel 234 VWEU)

Als het Parlement gebruikmaakt van zijn bevoegdheid om een motie van afkeuring tegen de Commissie aan te nemen kan dat worden gezien als een motie van wantrouwen jegens de uitvoerende macht. Het Parlement kan een motie van afkeuring aannemen met een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen en bij meerderheid van de leden van het Parlement. Ingevolge het Reglement van het Parlement (artikel 119) kan een tiende van de leden een dergelijke motie indienen.

Tot op heden is geen van de acht bij het Parlement ingediende moties van afkeuring aangenomen, vooral vanwege de zeer hoge drempel (tweederdemeerderheid). In 1999 is de Commissie Santer teruggetreden voordat het Parlement haar ontslag zou afdwingen. Dit gebeurde nadat het Parlement had geweigerd de Commissie kwijting te verlenen voor het jaar 1996.

Het opzeggen van vertrouwen in een individueel lid van de Commissie

De Verdragen voorzien niet in de individuele verantwoordelijkheid van commissarissen maar beschouwen de Commissie als een college dat verantwoording moet afleggen aan het Europees Parlement. Op grond van het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie, kan het Parlement de voorzitter van de Commissie echter vragen om zijn vertrouwen in een individueel lid van de Commissie op te zeggen. Wanneer de voorzitter van de Commissie dit weigert moet hij deze weigering in het Parlement toelichten. Deze bepaling is tot op heden nooit toegepast.

Enquêterecht (artikel 226 VWEU)

Op grond van artikel 226 VWEU heeft het Parlement de bevoegdheid een tijdelijke enquêtecommissie in te stellen om vermeende inbreuken op het recht van de Unie of gevallen van wanbeheer bij de toepassing van het recht van de Unie te onderzoeken. Hetzelfde artikel verleent het Parlement het initiatiefrecht om een verordening voor te stellen waarin nadere bepalingen inzake het enquêterecht zijn opgenomen; deze verordening wordt vastgesteld na goedkeuring door de Raad en de Commissie.

Alle onderzoeken die tot op heden door enquêtecommissies van het Parlement zijn uitgevoerd, hebben uitgewezen dat het bestaande rechtskader(1) veel te beperkend is wat betreft de mogelijkheid om individuele getuigen op te roepen, toegang tot documenten te verzoeken en sancties op te leggen, om de onderzoeksbevoegdheden van het Parlement te doen gelden. Het voorstel van het Parlement voor een verordening inzake het enquêterecht(2), waarover nog wordt onderhandeld met de Raad en de Commissie, heeft tot doel de bevoegdheden van het Parlement op deze gebieden te versterken.

Sinds 2009 heeft het Parlement twee enquêtecommissies ingesteld, inzake emissiemetingen in de automobielsector (EMIS) en inzake witwaspraktijken, belastingontwijking en belastingontduiking (PANA).

Hoewel de huidige wettelijke bepalingen geen bindende aanbevelingen toelaten, lijkt het erop dat de Commissie de aanbevelingen serieus neemt, zoals het geval was met de werkzaamheden van de EMIS-commissie. Dit is zeker te danken aan de sterkere politieke band tussen het Parlement en de Commissie, met name sinds de verkiezingen van 2014.

Parlementair toezicht op gedelegeerde en uitvoeringshandelingen

Terwijl gedelegeerde handelingen de Commissie de mogelijkheid bieden normen voor algemene toepassing vast te stellen, zijn uitvoeringshandelingen van niet-wetgevende aard en erop gericht de uniforme toepassing van de wetgeving in alle EU-lidstaten te waarborgen. Vanwege de verschillende aard van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen beschikt het Parlement over verschillende toetsingsmogelijkheden met betrekking tot die handelingen.

Het Parlement heeft met betrekking tot gedelegeerde handelingen een recht van veto en van intrekking. Het beschikt daarentegen niet over de bevoegdheid om uitvoeringshandelingen te blokkeren. Wat betreft uitvoeringshandelingen is de controlebevoegdheid verlegd naar het nationale niveau en hebben de lidstaten via de raadplegingsprocedure en onderzoeksprocedure de mogelijkheid de inhoud van de uitvoeringshandeling vorm te geven. De lidstaten worden echter in deze organen vertegenwoordigd door hun regeringen, en afhankelijk van de institutionele structuur in de lidstaten kan het zijn dat voor deze maatregelen de parlementaire controle in sommige lidstaten ontbreekt. Het is dan ook van essentieel belang dat op dit gebied op nationaal niveau parlementair toezicht wordt uitgeoefend op het optreden van de uitvoerende macht.

Tot juni 2018 heeft het Parlement nimmer een delegatie ingetrokken en slechts acht keer bezwaar gemaakt tegen een door de Commissie vastgestelde gedelegeerde handeling. In de basishandeling wordt niet alleen de bevoegdheid van de Commissie bepaald om gedelegeerde handelingen vast te stellen, maar ook de termijn waarvoor deze bevoegdheid aan de Commissie is gedelegeerd. De bevoegdheid kan worden verleend voor (1) een onbepaalde termijn, (2) een bepaalde termijn met stilzwijgende verlenging en (3) een bepaalde termijn zonder eventuele verlenging. Uit de statistieken blijkt dat slechts in 13 gevallen een bevoegdheid voor onbepaalde duur is verleend, in 158 gevallen een bevoegdheid voor bepaalde duur met stilzwijgende verlenging en in 41 gevallen een bevoegdheid voor bepaalde duur zonder verlenging.

Gezien de toename van het aantal uitvoeringshandelingen de afgelopen jaren en het feit dat bij de uitoefening van uitvoeringshandelingen de uitvoerende instanties van de lidstaten de Commissie controleren, moet de betrokkenheid van het Parlement worden versterkt op het vlak van parlementaire controle en moeten er duidelijke criteria voor de afbakening van uitvoerings- en gedelegeerde handelingen worden vastgesteld.

Vragen met mondelinge en schriftelijke beantwoording (artikel 230, tweede alinea, VWEU)

Overeenkomstig artikel 230, lid 2, VWEU kan het Parlement vragen stellen met verzoek om mondeling of schriftelijk antwoord. Die vragen kunnen echter alleen gericht worden aan de Commissie en niet aan de Raad, hoewel zowel de Raad als de voorzitter van de Europese Raad ermee hebben ingestemd vragen van het Parlement op vrijwillige basis te beantwoorden. Dit moet dan ook als een zwak instrument worden beschouwd dat vooral wordt gebruikt om op bepaalde problemen de aandacht te vestigen of om meer informatie te verzoeken. Uit de statistieken blijkt dat de Commissie alle schriftelijke vragen van het Parlement beantwoordt, hoewel niet altijd binnen de gestelde termijnen. Dit geldt niet voor de vragen met verzoek om mondeling antwoord. De Conferentie van voorzitters besluit of deze op de ontwerpagenda worden geplaatst.

Het Reglement (artikel 129) biedt de mogelijkheid voor een vragenuur met de Commissie, een gebruikelijk controle-instrument in parlementaire democratieën. Het vragenuur wordt echter niet meer georganiseerd, mogelijk omdat het kan worden beschouwd als overlapping met de plenaire vergaderingen waarin de Commissie vragen mondeling beantwoordt.

Rechtsprocedures

Het Verdrag verleent het Parlement de bevoegdheid om rechtsprocedures tegen de Commissie in te stellen, en het Hof te verzoeken om de wettigheid van een handeling van de Commissie te toetsen (artikel 263 VWEU). Artikel 265 VWEU verleent het Parlement de bevoegdheid om rechtsprocedures wegens nalatigheid in te stellen tegen de Commissie. Gezien het feit dat het aantal door het Parlement tegen de Commissie ingestelde rechtsprocedures vrij beperkt is (tien procedures sinds 2009, waarvan vijf zijn gehonoreerd), lijkt het erop dat het Parlement deze bevoegdheid als laatste redmiddel gebruikt, wanneer alle andere mogelijke maatregelen geen soelaas bieden.

-  Instrumenten voor sturend toezicht

Naast de instrumenten om de Commissie ter verantwoording te roepen, stellen de instrumenten voor sturend toezicht het Parlement in staat om op proactieve en doeltreffende wijze de politieke en wetgevingsagenda van de EU vorm te geven.

Verslagleggingsplicht van de Commissie

Op grond van artikel 249 VWEU moet de Commissie een verslag over de werkzaamheden van de Unie publiceren, waarover het Parlement zich zal buigen wanneer het, overeenkomstig artikel 233 VWEU, in een openbare zitting beraadslaagt over het algemene jaarverslag dat door de Commissie aan het Parlement wordt voorgelegd.

De Commissie moet elke drie jaar aan het Parlement verslag uitbrengen over non-discriminatie en burgerschap van de Unie, waarbij zij rekening houdt met de ontwikkeling van de EU (artikel 25 VWEU).

Daarnaast moet het Parlement een verslag ontvangen over de resultaten van het multilaterale toezicht op het economisch beleid (artikel 121, lid 5, VWEU).

Het jaarverslag over de vooruitgang in de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 151, d.w.z. over sociaal beleid (artikel 159 VWEU), alsook het jaarverslag over de ontwikkeling van de sociale toestand in de Unie (artikel 161 VWEU) moeten ook worden ingediend bij het Parlement.

Op grond van artikel 175 VWEU moet de Commissie een verslag indienen over de vooruitgang die is geboekt bij de verwezenlijking van de economische, sociale en territoriale samenhang en over de wijze waarop de verschillende middelen waarin genoemd artikel voorziet daartoe hebben bijgedragen. Dit verslag moet om de drie jaar worden ingediend.

Het verslag dat de Commissie overeenkomstig artikel 190 VWEU moet voorleggen moet informatie bevatten over activiteiten op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling en de verspreiding van de resultaten in het voorgaande jaar.

Wanneer de Commissie onderhandelingen voert met derde landen of internationale organisaties, is zij op grond van artikel 207 VWEU verplicht regelmatig verslag uit te brengen aan het Parlement over de voortgang van deze onderhandelingen.

Voorts moet de Commissie, overeenkomstig artikel 325, lid 2, VWEU een verslag voorleggen met betrekking tot de bescherming van de financiële belangen van de EU en de bestrijding van fraude.

Proactieve agendavorming

Aan het begin van elk jaar moet de Commissie het Parlement een verslag doen toekomen met daarin haar werkprogramma (WPC) voor het lopende jaar (artikel 190 VWEU). De Kaderovereenkomst voorziet in een gedetailleerd tijdschema voor deze procedure.

In het eerste semester van een gegeven jaar vindt een geregelde dialoog tussen de commissarissen en de overeenkomstige parlementaire commissies plaats, gevolgd door een verslag aan de Conferentie van commissievoorzitters over de resultaten van deze dialoog en een geregelde gedachtewisseling tussen de Conferentie van commissievoorzitters en de vicevoorzitters van de Commissie plaats. In dit kader zet het Parlement zijn prioriteiten voor het werkprogramma uiteen, die de Commissie vervolgens moet overwegen, overeenkomstig het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie.

In juni van elk jaar dient de Conferentie van commissievoorzitters een beknopt verslag in bij de Conferentie van voorzitters dat de resultaten moet omvatten van het onderzoek van de uitvoering van het werkprogramma van de Commissie, de prioriteiten van het Parlement voor het komende werkprogramma van de Commissie. Voorts wordt daarin de balans opgemaakt van de resultaten van de lopende bilaterale dialoog met de Commissie. Tijdens de vergaderperiode van juli neemt het Parlement een resolutie aan met zijn standpunt over de wetgevingsprioriteiten.

Tijdens de eerste vergaderperiode van september in Straatsburg wordt een debat over de stand van de Unie ("State of the Union") gehouden. Hierdoor worden de politieke prioriteiten van de Unie transparanter en worden deze onderworpen aan parlementaire controle vooraf.

Tijdens de maand september voeren de bevoegde parlementaire commissies en de desbetreffende leden van de Commissie een gedachtewisseling over de toekomstige prioriteiten op elk beleidsterrein. Deze vergaderingen worden besloten door een vergadering van de Conferentie van commissievoorzitters en de Commissie als college en door een vergadering van de Conferentie van voorzitters en de voorzitter van de Commissie, naar gelang het geval.

In oktober keurt de Commissie haar werkprogramma voor het volgende jaar goed en de voorzitter van de Commissie licht dit werkprogramma in het Parlement toe. Het Parlement kan een debat houden en een resolutie aannemen tijdens de vergaderperiode van december.

Initiatiefrecht

Naast de vaststelling van de wetgevingsagenda verleent het Verdrag het Parlement een quasirecht van initiatief. Op grond van artikel 225 VWEU kan het Parlement de Commissie verzoeken een voorstel in te dienen inzake aangelegenheden die naar het oordeel van het Parlement besluiten van de Unie voor de tenuitvoerlegging van de Verdragen vergen. De Commissie is niet verplicht aan het initiatief van het Parlement gevolg te geven maar ingeval zij geen voorstel indient, deelt zij de redenen daarvoor mee aan het Parlement. Sinds 2009 heeft het Parlement bij 24 gelegenheden beroep gedaan op artikel 225. In 7 gevallen was er ten minste gedeeltelijk sprake van een succes in de zin dat de Commissie een wetgevingsvoorstel indiende of andere passende maatregelen trof.

Monitoring en uitvoering van de politieke prioriteiten en de programmering van de wetgeving:

In bijlage VI, artikel 6, van het Reglement wordt de procedure uiteengezet voor het evalueren van door voorgedragen kandidaten tijdens hoorzittingen gedane toezeggingen en gestelde prioriteiten.

Begrotingsprocedure en kwijting voor de begroting

Het feit dat het Parlement medewetgever is op begrotingsgebied biedt het tot op zekere hoogte de mogelijkheid om de Commissie te controleren. Als de begroting niet aan het begin van het begrotingsjaar wordt vastgesteld zijn de maandelijkse begrotingsuitgaven immers tot voorlopige twaalfden beperkt, wat gevolgen kan hebben voor het vermogen van de Commissie om de meerjarenprogramma’s uit te voeren. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft het Parlement van deze mogelijkheid geen gebruikgemaakt. Alleen in 1979 en in 1984 heeft het Parlement hierin zijn toevlucht gezocht.

Op grond van zijn bevoegdheid krachtens artikel 319 VWEU om kwijting te verlenen aan de Commissie, waarbij het zijn oordeel geeft over de wijze waarop de Commissie de begroting van de Unie uitvoert, heeft het Parlement zeggenschap over de uitvoering van de uitgaven van de begroting. Sinds 2009 heeft het Parlement geen enkele maal de kwijting uitgesteld of geweigerd, wat mogelijk is toe te schrijven aan het feit dat de Commissie dikwijls rekening houdt met de aanbevelingen van het Parlement tijdens de kwijtingsprocedure.

Buitenlands beleid

De verplichtingen van de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) bestaan vooral uit het raadplegen van en het rapporteren aan het Parlement (artikel 36 VEU, en de artikelen 218 en 328 VWEU). Na de invoering van verplichte parlementaire toestemming voor het sluiten van internationale overeenkomsten (artikel 218 VWEU) heeft het Parlement echter een meer prominente rol op het gebied van buitenlandse betrekkingen gekregen en is de Commissie verplicht het Parlement tijdig en volledig op de hoogte te houden van de ontwikkelingen in de onderhandelingen over dergelijke overeenkomsten.

Uitvoering, rapportage en evaluatie

Een ander instrument voor parlementair toezicht op de uitvoerende macht zijn uitvoeringsverslagen, aangezien de analyse van de uitvoering tot aanbevelingen en toekomstig beleid aanleiding kan geven.

Belangrijkste conclusies en aanbevelingen

Al met al lijkt het erop dat het Parlement over krachtige instrumenten beschikt voor politieke controle op de Commissie. Het lijkt echter noodzakelijk om de bruikbaarheid van die instrumenten te verbeteren en deze beter af te stemmen op de specifieke uitdagingen van de institutionele structuur van de EU.

Belangrijkste uitdagingen voor het parlementaire toezicht op de uitvoerende macht in de EU:

1.  Er is geen duidelijke definitie van de "uitvoerende macht" in de Verdragen. In de EU-context is de "uitvoerende macht" voor de verschillende beleidsterreinen anders georganiseerd omdat er geen uitputtende lijst van beleidsterreinen bestaat waarvoor de Commissie de uitvoerende bevoegdheid heeft. Dit zorgt bijgevolg voor een aantal belangrijke vraagstukken op het gebied van parlementair toezicht.

2.  De uitvoerende macht is gelaagd, verspreid over het Europese, nationale en soms regionale niveau, wat werkelijke democratische controle door gekozen organen op elk van deze verschillende niveaus nodig maakt.

3.  Voor de verschillende beleidsterreinen kunnen verschillende instellingen bevoegd zijn: de Commissie (voor exclusieve bevoegdheden), de Commissie met de lidstaten (beleid dat onder gedeeld beheer valt), de Raad en de Europese Raad (in het geval van het GBVB).

4.  Wanneer de Europese Raad verder gaat dan de taken die hem door de Verdragen zijn toegekend en als wetgever optreedt, zijn het Parlement en de nationale parlementen feitelijk machteloos en hebben zij geen controle over de uitvoerende macht, zoals het geval is bij het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) en het begrotingspact.

5.  Een andere belemmering voor een doeltreffend parlementair toezicht bestaat uit de zeer hoge drempel die moet worden bereikt om bepaalde controlemechanismen te activeren, zoals de motie van afkeuring.

6.  Er is geen voortdurende evaluatie van de werkzaamheden van afzonderlijke commissarissen.

7.  Er is uitsluitend een collectieve verantwoordelijkheid van de Commissie en er is geen mechanisme om afzonderlijke commissarissen ter verantwoording te roepen.

8.  Er is geen mechanisme voor parlementaire controle op de administratieve procedures voor de benoeming van de secretaris-generaal en de directeuren-generaal van de Commissie.

9.  De Europese Raad domineert de vormgeving van de politieke agenda van de EU, wat het sturend toezicht van het Parlement beperkt.

10.  Hoewel de wetgevingstrialogen een belangrijk instrument zijn voor de parlementaire democratie vormen zij een belemmering voor de doeltreffende uitvoering van de controletaken van het Parlement. De consensuele aard van de besluitvorming in de EU maakt het moeilijker voor het Parlement om politieke controle uit te oefenen.

11.  De tendens bij de Commissie om kwesties te depolitiseren, door de oprichting van agentschappen en door het verstrekken van schijnbaar technische oplossingen voor politieke problemen, maakt het onwaarschijnlijker dat het Parlement zijn controlebevoegdheden ten aanzien van dergelijke kwesties op efficiënte wijze kan uitoefenen.

Mogelijke oplossingen voor de bestaande problemen:

1.  Vanwege de meerlagige uitvoerende macht van de EU is het nodig dat de nationale parlementen de nationale regeringen in EU-aangelegenheden op dezelfde wijze controleren als het Parlement de Commissie op het niveau van de Unie.

2.  De uitvoerende macht van de EU moet worden gestroomlijnd en afgebakend en de Commissie moet worden omgevormd tot de belangrijkste uitvoerende macht.

3.   Aangezien de uitvoerende macht binnen de EU uit meerdere lagen bestaat moet de politieke dialoog tussen de nationale parlementen en het Europees Parlement worden geïntensiveerd en zinvoller en substantiëler worden, zonder dat de grenzen van hun respectieve constitutionele bevoegdheden worden overschreden, zodat ook de Europese Raad en de Raad van de Europese Unie wanneer zij in een uitvoerende hoedanigheid handelen, worden gecontroleerd.

4.  De wetgevende bevoegdheden en de controlerechten van het Parlement moeten worden gewaarborgd en versterkt. In dezelfde geest zou het Parlement kunnen overwegen zijn werkmethoden te herzien om zijn politieke controle op de Commissie te versterken.

5.  Dit zou ook een versterking betekenen van de uitvoerende capaciteit van de Commissie op het gebied van het economisch en monetair beleid.

6.  De uitvoering van de toezichtinstrumenten, maar vooral de instrumenten die worden gebruikt om de Commissie ter verantwoording te roepen, zouden vergezeld moeten gaan van een grondige analyse van wat fout is gegaan en de redenen daarvoor.

7.  Een combinatie van uiteenlopende toezichtinstrumenten: bij het parlementaire toezicht in EU-verband kunnen wat betreft verantwoordingsplicht en sturing betere resultaten worden bereikt.

8.  Er zijn instrumenten die in de praktijk niet worden toegepast (zoals de motie van afkeuring). Vanwege de sterkere band tussen het Parlement en de Commissie als gevolg van de Spitzenkandidaten-procedure en doordat commissarissen zich in het Parlement met de fracties in het Parlement kunnen identificeren, kan het nog moeilijker worden om die instrumenten in de toekomst te gebruiken.

9.  De Commissie dient de wetgevingsinitiatieven van het Parlement op grond van artikel 225 VWEU, zorgvuldiger te behandelen.

10.  De uitwisseling van beste praktijken bij parlementair toezicht tussen nationale parlementen, zoals het houden van regelmatige debatten tussen de respectieve ministers en de gespecialiseerde commissies in de nationale parlementen voor en na de vergaderingen van de Raad, en met leden van de Europese Commissie binnen een passend tijdskader, evenals vergaderingen met nationale parlementen voor uitwisselingen met Europarlementsleden, moet worden versterkt.

11.  In het kader van een toekomstige wijziging van de Verdragen zouden de bepalingen betreffende de motie van afkeuring moeten worden aangepast met het oog op verlaging van de verplichte drempel en procedures moeten worden ingevoerd waardoor individuele commissarissen gedurende hun gehele mandaat door het Parlement ter verantwoording geroepen kunnen worden.

12.  Het voorstel van het Parlement voor een verordening inzake het enquêterecht zou snel moeten worden vastgesteld zodat het Parlement over doeltreffende bevoegdheden beschikt om dit elementaire parlementaire instrument in het kader van de controle op de uitvoerende macht toe te passen.

13.  Duidelijke regels voor de afbakening van uitvoerings- en gedelegeerde handelingen zijn nodig om een goed parlementair toezicht te waarborgen.

14.   De Commissie moet overgaan tot de herziening van haar administratieve procedures voor de benoeming van de secretaris-generaal, directeuren-generaal en directeuren; in het kader van een verdere parlementarisering van de institutionele structuur van de Unie kan worden overwogen ook parlementaire hoorzittingen te houden met hoge ambtenaren van de Unie.

(1)

Besluit van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 19 april 1995 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het enquêterecht van het Europees Parlement (PB L 113, van 19.5.1995, blz. 1).

(2)

P7_TA(2014)0429 en P7_TA(2012)0219


ONTWERPRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT

over de tenuitvoerlegging van de verdragsbepalingen inzake de bevoegdheid van het Parlement om politieke controle uit te oefenen op de Commissie

(2018/2113(INI))

Het Europees Parlement,

–  gezien de Verdragsbepalingen in verband met het politieke toezicht van het Europees Parlement op de Europese Commissie en met name de artikelen 14, 17 en 25 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en de artikelen 121, 159, 161, 175, 190, 225, 226, 230, 233, 234, 249, 290, 291, 319 en 325, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU),

–  gezien artikel 17 VEU op grond waarvan de Commissie belast is het algemeen belang van de Unie te bevorderen en "daartoe" het alleenrecht heeft om initiatieven te nemen,

–  gezien het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie,

–  gezien het Interinstitutioneel Akkoord (IIA) over beter wetgeven van 2016 en het Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer van 2013,

–  gezien zijn resolutie van 16 februari 2017 inzake de verbetering van de werking van de Europese Unie, voortbouwend op het potentieel van het Verdrag van Lissabon(1),

–  gezien zijn resolutie van 16 februari 2017 over mogelijke ontwikkelingen en aanpassingen van het huidige institutionele bestel van de Europese Unie(2),

–  gezien zijn besluit van 7 februari 2018 over de herziening van het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie en met name de artikelen 2 en 8 waarin opnieuw wordt bevestigd dat het lijsttrekkersproces een succesvol grondwettelijk en politiek gebruik is waarin het interinstitutioneel evenwicht zoals bepaald in de Verdragen tot uitdrukking komt(3),

–  gezien zijn wetgevingsresolutie van 16 april 2014 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het enquêterecht van het Europees Parlement en tot intrekking van Besluit 95/167/EG, Euratom, EGKS van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie(4), en de lopende interinstitutionele onderhandelingen,

–  gezien het verslag van de Europese Ombudsman over vergaderingen en de inspectie van documenten – gevoegde zaken 488/2018/KR en 514/2018/KR betreffende de benoeming door de Commissie van een nieuwe secretaris-generaal, en zijn aanbeveling in deze zaken,

–  gezien zijn Reglement, waaronder artikel 52, alsook artikel 1, lid 1, onder e), van en bijlage 3 bij het besluit van de Conferentie van voorzitters van 12 december 2002 betreffende de procedure inzake het verlenen van toestemming voor het opstellen van initiatiefverslagen,

–  gezien het verslag van de Commissie constitutionele zaken en het advies van de Commissie begrotingscontrole (A8‑0033/2019),

A.  overwegende dat het in de Verdragen verankerde institutionele kader van de Unie de verantwoordelijkheid voor het politiek toezicht op de Commissie bij het Parlement, als wetgevend orgaan van de Unie, legt;

B.  overwegende dat het Parlement over een reeks instrumenten beschikt om de Commissie ter verantwoording te roepen, zoals de motie van afkeuring (artikel 17 VEU en artikel 234 VWEU), de mogelijkheid om de voorzitter van de Commissie te verzoeken zijn vertrouwen op te zeggen in een individueel lid van de Commissie (artikel 118, lid 10, van het Reglement), het enquêterecht (artikel 226 VWEU), de controlebevoegdheid ten aanzien van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen (artikelen 290 en 291 VWEU), het recht om mondelinge en schriftelijke vragen te stellen (artikel 230, lid 2, VWEU) en het recht om rechtsprocedures in te stellen tegen de Commissie met betrekking tot wettigheidsvragen (artikel 263 VWEU) of een nalaten van de Commissie;

C.  overwegende dat het Parlement, naast deze instrumenten, beschikt over een reeks instrumenten voor sturend toezicht, waardoor het de Europese politieke agenda proactief kan vormgeven;

D.  overwegende dat de begroting het belangrijkste instrument is waar de Europese Unie over beschikt om haar doelstellingen en strategieën te verwezenlijken, en dat begrotingscontrole daarom van het grootste belang is;

E.  overwegende dat het lijsttrekkersproces het interinstitutioneel evenwicht tussen het Parlement en de Commissie weerspiegelt en aldus de band tussen de twee instellingen aanzienlijk heeft geconsolideerd en versterkt, wat leidt tot een grotere politisering van de Commissie, die zou moeten resulteren in meer parlementaire controle op haar uitvoerende taken;

F.  overwegende dat artikel 17 VEU bepaalt dat de voorzitter van de Commissie gekozen wordt door het Parlement op voorstel van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU, waarbij de resultaten van de Europese verkiezingen en het overleg met het Europees Parlement in aanmerking worden genomen; overwegende dat artikel 17 VEU ook bepaalt dat dezelfde procedure moet worden gevolgd ingeval het Parlement de voorgestelde kandidaat afwijst, waaronder de raadpleging van het Parlement;

G.  overwegende dat alle kandidaat-commissarissen vóór de benoeming van het college van commissarissen worden onderworpen aan een hoorzitting, en dat het Parlement gedurende zijn mandaat de door de kandidaat-commissarissen in die hoorzittingen gedane toezeggingen en gestelde prioriteiten kan evalueren, met inbegrip van een evaluatie van de geschiktheid van hun persoonlijke achtergrond ten aanzien van de eisen van de functie;

H.  overwegende dat het Parlement op grond van de Verdragen het recht heeft om over een motie van afkeuring van de Commissie als geheel te stemmen, maar zijn vertrouwen in een individuele commissaris niet kan opzeggen;

I.  overwegende dat ondanks de collectieve verantwoordelijkheid van het college van commissarissen, het Parlement effectief toezicht op de werkzaamheden van de afzonderlijke commissarissen moet waarborgen;

J.  overwegende dat de recente benoeming van de nieuwe secretaris-generaal van de Commissie aanleiding heeft gegeven tot ernstige bezorgdheid over de rol en de politieke invloed van hoge ambtenaren van de Commissie;

K.   overwegende dat na de benoeming van de nieuwe voorzitter en leden van de Commissie in 2019 voor de post van secretaris-generaal van de Commissie een nieuwe procedure moet worden gestart, waarin de regels worden gevolgd;

L.  overwegende dat de Commissie op grond van de Verdragen verplicht is om regelmatig verslag uit te brengen aan het Parlement: jaarlijks over de algemene werkzaamheden van de Unie (artikel 249 VWEU); elke drie jaar over de toepassing van de bepalingen inzake non-discriminatie en burgerschap van de Unie (artikel 25 VWEU); over de resultaten van het multilaterale toezicht op het economisch beleid (artikel 121, lid 5, VWEU); elke drie jaar over de vooruitgang op het gebied van het sociale beleid (artikelen 159 en 161 VWEU); elke drie jaar over de vooruitgang bij de verwezenlijking van de economische, sociale en territoriale samenhang (artikel 175 VWEU); jaarlijks over onderzoeksactiviteiten in de Unie (artikel 190 VWEU); jaarlijks over de fraudebestrijding (artikel 325 VWEU); en over onderhandelingen die met derde landen of internationale organisaties gevoerd worden (artikel 207 VWEU);

M.  overwegende dat voorts de Commissie, voor wat betreft secundair recht, de opdracht heeft verschillende richtlijnen en verordeningen te herzien en te beoordelen, en verslag moet uitbrengen over haar bevindingen;

N.  overwegende dat het Parlement met de vaststelling van het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie extra invloed heeft verworven op de wetgevingsagenda die de Commissie elk jaar in haar werkprogramma (WPC) voorstelt;

O.  overwegende dat het Parlement na de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon op begrotingsgebied een echte medewetgever is geworden en de verantwoordelijkheid heeft om de Commissie kwijting te verlenen voor de uitvoering van de begroting;

P.  overwegende dat het Parlement na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon zijn invloed heeft uitgebreid op het toezicht op het externe beleid van de EU, doordat het de bevoegdheid is toegekend om goedkeuring te verlenen aan de sluiting van internationale overeenkomsten en derhalve het recht heeft in iedere fase van de onderhandelingen over dergelijke overeenkomsten door de Commissie onmiddellijk en volledig te worden geïnformeerd (artikel 218 VWEU, artikel 50 VEU);

Q.  overwegende dat de transparantie en de betrokkenheid van het Parlement tijdens de onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk over zijn uittreding uit de Europese Unie exemplarisch te noemen zijn;

R.   overwegende dat ten aanzien van gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen de omvang van het toetsingsrecht van het Parlement sterk verschilt; overwegende dat het Parlement ten aanzien van een gedelegeerde handeling het recht heeft een veto uit te spreken en/of de delegatie in te trekken, maar dat zijn betrokkenheid in het geval van uitvoeringshandelingen veel minder groot is;

S.  overwegende dat de huidige institutionele structuur van de Unie en het ontbreken van een precieze definitie van de uitvoerende macht in de Verdragen het concept van de uitvoerende macht van de EU complex maken en leiden tot versnippering op Europees, nationaal en regionaal niveau;

T.  overwegende dat nauwere samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale en regionale parlementen, in overeenstemming met hun respectieve constitutionele bevoegdheden en met artikel 10, lid 2, VEU, cruciaal is om de kwestie van parlementaire controle van uitvoerende taken bij de tenuitvoerlegging van Europese wetgeving aan te pakken;

U.  overwegende dat de transparantie van en de grote betrokkenheid van het Parlement bij de onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk een positieve impact hebben gehad op de uitkomst ervan, doordat een klimaat van vertrouwen en eenheid is ontstaan, en daarom als inspiratie moeten dienen voor toekomstige internationale onderhandelingspraktijken;

Belangrijkste conclusies

1.  herinnert eraan dat controle van EU-organen een van de belangrijkste taken is van het Europees Parlement en dat de verantwoording die de Commissie moet afleggen aan het Parlement een basisbeginsel vormt van het functioneren van de EU en van de interne democratische controle;

2.  is van mening dat het Parlement niet volledig gebruikmaakt van alle instrumenten voor de politieke controle op de uitvoerende macht, om verschillende redenen, sommige inherent aan de institutionele structuur van de Unie en andere bijvoorbeeld het gevolg van de veranderende interinstitutionele dynamiek, die de toepassing van een aantal instrumenten lastig maken of niet doeltreffend genoeg;

3.  erkent het potentieel en de geslaagde uitvoering van het lijsttrekkersproces waarbij alle Europese burgers een rechtstreekse stem hebben in de keuze van de voorzitter van de Commissie, door te stemmen op een lijst die wordt aangevoerd door hun voorkeurskandidaat; is daarom groot voorstander van de voortzetting van deze praktijk tijdens toekomstige Europese verkiezingen en moedigt alle politieke krachten aan om aan dit proces deel te nemen;

4.  is ervan overtuigd dat de lijsten van de Europese politieke partijen tijdens de verkiezingen voor het Europees Parlement moeten worden aangevoerd door de Spitzenkandidaten;

5.  herinnert eraan dat de sterkere politieke band tussen het Parlement en de Commissie als gevolg van het lijsttrekkersproces niet mag leiden tot minder streng parlementair toezicht op de Commissie;

6.  herinnert eraan dat de in de Verdragen vastgelegde drempel voor een motie van afkeuring is bedoeld om het doeltreffende gebruik van dit instrument voor ernstige zaken te bewaren; onderkent dat in de meeste parlementaire democratieën de mogelijkheid om een motie van afkeuring in te dienen meestal een afschrikkende werking heeft; stelt niettemin voor om in de context van een toekomstige verdragswijziging de mogelijkheden voor een afgewogen verlaging van de drempel te onderzoeken, met behoud van het door de Verdragen beoogde institutionele evenwicht;

7.  wijst erop dat de politisering van de Commissie een rechtstreeks gevolg is van de in het Verdrag van Lissabon aangebrachte wijzigingen; merkt op dat deze wijzigingen geen bepalingen behelsden die het mogelijk maken om afzonderlijke commissarissen ter verantwoording te roepen;

8.  betreurt het ten zeerste dat de Commissie tijdens de benoemingsprocedure van de secretaris-generaal, zoals gesteld door de Ombudsman, "de desbetreffende regels noch naar de letter noch naar de geest heeft nageleefd";

9.  wijst erop dat de Verdragen geen duidelijke definitie geven van de uitvoerende macht van de EU en dat de op de verschillende beleidsterreinen verantwoordelijke instellingen van elkaar verschillen, afhankelijk van de vraag of zij worden geacht uitvoering te geven aan gedeelde of exclusieve bevoegdheden van de Unie;

10.  is van mening dat het nodig is een daadwerkelijk wetgevingssysteem met twee kamers tot stand te brengen met de Raad en het Parlement, waarbij de Commissie de uitvoerende macht vormt;

11.  wijst erop dat de rol van het Parlement in het toezicht op de uitvoerende macht wordt aangevuld met soortgelijke bevoegdheden van de nationale parlementen ten aanzien van hun eigen uitvoerende macht, bij de behandeling van Europese aangelegenheden; is van mening dat deze verantwoordingsplicht de hoeksteen vormt van de rol van nationale parlementen in de Europese Unie;

12.  is van mening dat de uitoefening van de controle over de uitvoerende macht door het Parlement overeenkomstig artikel 14 VEU moeilijk, zo niet soms onmogelijk, is gemaakt door het ontbreken van een duidelijke catalogus van bevoegdheden en beleid van de Unie en door de meerlagige toewijzing van bevoegdheden aan de uitvoerende macht op Europees, nationaal en regionaal niveau;

13.  herinnert eraan dat de Verdragen geen wetgevende taken of een initiatiefrecht inzake wetgeving toekennen aan de Europese Raad; is bezorgd over het feit dat de Europese Raad de afgelopen jaren, in strijd met de geest en de letter van de Verdragen, een aantal belangrijke politieke besluiten heeft genomen buiten het kader van de Verdragen om, en daarmee feitelijk die besluiten aan het toezicht van het Parlement onttrekt en de democratische verantwoordingsplicht ondermijnt die essentieel is voor dergelijk Europese beleid;

14.  herinnert eraan dat in het kader van de jaarlijkse begrotings- en kwijtingsprocedure het Verdrag in aanzienlijke politieke controlebevoegdheden voor het Parlement voorziet;

15.  herinnert eraan dat de kwijting een jaarlijkse politieke procedure is die waarborgt dat democratische controle achteraf wordt uitgeoefend op de wijze waarop de Commissie de begroting van de Europese Unie met gebruikmaking van haar eigen bevoegdheden en in samenwerking met de lidstaten uitvoert;

16.  wijst erop dat de kwijtingsprocedure een krachtig instrument is gebleken met gevolgen voor de positieve ontwikkeling van het begrotingsstelsel van de EU, het financieel beheer, de samenstelling van de agenda en de wijze waarop het EU-beleid wordt geformuleerd en uitgevoerd, en tegelijkertijd de politieke invloed die het Parlement kan uitoefenen heeft versterkt;

17.  wijst erop dat in artikel 318 VWEU een nieuw instrument wordt toegevoegd aan het instrumentarium van de kwijting: evaluatie van de financiën van de Unie aan de hand van de bereikte resultaten;

18.  stelt bezorgd vast dat er geen werkelijke juridische sanctie toegepast kan worden indien het Parlement besluit de Commissie geen kwijting te verlenen; benadrukt evenwel dat een weigering om kwijting te verlenen een sterk politiek signaal afgeeft, aangezien dit betekent dat het Parlement niet voldoende vertrouwen heeft in de verantwoording door de Commissie, en dat de Commissie dus op een dergelijke weigering moet reageren en specifieke vervolgmaatregelen moet nemen om de situatie te verbeteren;

19.  betreurt het dat door een gebrek aan loyale samenwerking van de Raad het niet mogelijk is om via de institutionele praktijk van kwijting voor de uitvoering van de begroting in het Parlement de begroting van de Raad te controleren en dat die toestand van een ernstig tekortschieten getuigt in de nakoming van de verplichtingen van het Verdrag dat bepaalt dat het Parlement de begroting van de hele Unie controleert;

20.  stelt voor, met het oog op uitbreiding van de controlebevoegdheid van het Parlement tot de volledige begroting van de Unie, om onderhandelingen te openen tussen de Raad, de Commissie en het Parlement opdat het recht op toegang van het Parlement tot de informatie over de uitvoering van de begroting van de Raad, hetzij rechtstreeks hetzij via de Commissie, wordt gewaarborgd, de Raad antwoordt op de schriftelijke vragen van het Parlement en aanwezig is op de hoorzittingen en debatten over de uitvoering van zijn begroting; is van mening dat als deze onderhandelingen mislukken, het Parlement alleen kwijting moet geven aan de Commissie en in die globale kwijting aparte resoluties moet opnemen voor de verschillende instellingen, organen en agentschappen van de Unie en er zo voor moet zorgen dat geen enkel onderdeel van de Europese begroting zonder passende controle wordt uitgevoerd;

21.  herinnert eraan dat de instellingen hun toezegging nog niet gestand hebben gedaan om criteria vast te stellen voor de afbakening van het gebruik van gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen, hoewel het IIA over beter wetgeven de procedure van gedelegeerde handelingen transparanter heeft gemaakt;

22.  herinnert eraan dat de Commissie het Parlement overeenkomstig artikel 247 van het Financieel Reglement uiterlijk op 31 juli van het volgende begrotingsjaar een geïntegreerde reeks financiële en verantwoordingsverslagen overlegt, bestaande uit met name de definitieve geconsolideerde rekeningen, het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag en de evaluatie van de financiën van de Unie op basis van de bereikte resultaten, als bedoeld in artikel 318 VWEU;

Aanbevelingen

23.  stelt dat de instrumenten om de Commissie ter verantwoording te roepen en die voor sturend toezicht, moeten worden gecombineerd om de doeltreffendheid van deze instrumenten te maximaliseren;

24.  dringt erop aan dat de wetgevende bevoegdheden van het Parlement en zijn rechten als toezichthouder worden gewaarborgd, geconsolideerd en versterkt, onder meer door interinstitutionele akkoorden en door het gebruik van de overeenkomstige rechtsgrondslag door de Commissie;

25.  acht het noodzakelijk dat het Parlement zijn werkmethoden herziet om zijn politieke controle over de Commissie te versterken;

26.  dringt er bij de Commissie op aan meer rekening te houden met de wetgevingsinitiatieven van het Parlement op grond van artikel 225 VWEU; verzoekt de volgende voorzitter van de Commissie dit doel na te streven en ontvangt in dit verband graag verklaringen van de Spitzenkandidaten; wenst dat meer initiatieven resulteren in wetgevingsvoorstellen; wijst erop dat, overeenkomstig artikel 10 van het IIA over beter wetgeven, de Commissie verplicht is de verzoeken om voorstellen voor Uniehandelingen onmiddellijk en uitgebreid te onderzoeken;

27.  prijst de Commissie voor de positieve follow-up die zij heeft gegeven aan de aanbevelingen in de resolutie van het Parlement van 16 februari 2017 over de verbetering van de werking van de Europese Unie, voortbouwend op het potentieel van het Verdrag van Lissabon;

28.   is van mening dat, hoewel het Parlement op grond van de huidige Verdragen geen formeel initiatiefrecht inzake wetgeving heeft, serieus moet worden nagedacht over de mogelijkheid van toekenning van het initiatiefrecht inzake wetgeving in het kader van een toekomstige verdragswijziging;

29.  ijvert voor de uitwisseling van beste praktijken van parlementair toezicht tussen nationale parlementen, zoals het houden van regelmatige debatten tussen de respectieve ministers en de gespecialiseerde commissies in de nationale parlementen voor en na de vergaderingen van de Raad, en met leden van de Europese Commissie binnen een geschikt kader en passend tijdsbestek, evenals vergaderingen van het Europees Parlement met nationale parlementen; pleit voor de totstandkoming van reguliere uitwisselingen van ambtenaren van instellingen en fractiemedewerkers tussen de administratieve diensten van het Europees Parlement en de nationale parlementen, het Europees Comité van de Regio's en de regio's van de lidstaten die over wetgevende bevoegdheden beschikken;

30.  meent dat de instelling van een jaarlijkse Europese week leden van het Europees Parlement en commissarissen, met name vicevoorzitters die bevoegd zijn voor clusters, in staat zou stellen de Europese agenda ten overstaan van alle nationale parlementen te bespreken en toe te lichten, samen met parlementsleden en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld; wijst erop dat dit initiatief de democratische verantwoordingsplicht van de Commissie overeenkomstig het Verdrag van Lissabon kan bevorderen;

31.  verzoekt het Parlement zijn capaciteit voor de controle van het ontwerp en de uitvoering van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen te versterken;

32.  is ingenomen met de huidige inspanningen van de drie instellingen om duidelijke criteria vast te leggen voor de afbakening van het gebruik van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen; dringt erop aan dat deze criteria zo spoedig mogelijk worden toegepast;

33.  moedigt de nationale parlementen en, in voorkomend geval, regionale parlementen, aan om hun capaciteit van toezicht op hun uitvoerende macht te vergroten bij besluiten of voorstellen tot regelgeving in verband met de uitvoering of delegatie van Europese wetgeving;

34.  acht het noodzakelijk om in een toekomstige wijziging van het Verdrag de instrumenten te verbeteren aan de hand waarvan individuele commissarissen gedurende hun gehele ambtstermijn door het Parlement ter verantwoording kunnen worden geroepen, daarbij voortbouwend op de bestaande, enigszins beperkte bepalingen in het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie;

35.  verzoekt de Commissie en de Raad, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking, een politieke dialoog tot stand te brengen met betrekking tot het voorstel van het Parlement voor een verordening inzake het enquêterecht, teneinde het Parlement doeltreffende bevoegdheden toe te kennen om dit elementaire parlementaire instrument voor de controle op de uitvoerende macht, dat absoluut onontbeerlijk is in de parlementaire stelsels overal ter wereld, te kunnen toepassen;

36.  is overtuigd van het nut van parlementaire vragen als toezichtinstrument; acht het daarom noodzakelijk een grondige evaluatie uit te voeren van de kwaliteit van de antwoorden van de Commissie op de vragen van de leden, evenals van de hoeveelheid en kwaliteit van de door de leden gestelde vragen;

37.  beschouwt het vragenuur als een belangrijk onderdeel van de parlementaire controle op de uitvoerende macht; verzoekt de Conferentie van voorzitters het vragenuur op de agenda van de plenaire vergadering te plaatsen, overeenkomstig artikel 129 van het Reglement;

38.  verzoekt de Commissie nogmaals om haar administratieve procedure voor de benoeming van de secretaris-generaal, directeuren-generaal en directeuren te herzien, om ervoor te zorgen dat de beste kandidaten worden geselecteerd in een kader van maximale transparantie en gelijke kansen;

°

°  °

39.  verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad, de Commissie, de nationale parlementen en het Europees Comité van de Regio's.

(1)

PB C 252 van 18.7.2018, blz. 215.

(2)

PB C 252 van 18.7.2018, blz. 201.

(3)

Aangenomen teksten, P8_TA(2018)0030.

(4)

PB C 443 van 22.12.2017, blz. 39.


ADVIES van de Commissie begrotingscontrole (8.1.2019)

aan de Commissie constitutionele zaken

inzake de tenuitvoerlegging van de verdragsbepalingen inzake de bevoegdheid van het Parlement om politieke controle uit te oefenen op de Commissie

(2018/2113(INI))

Rapporteur voor advies: Tomáš Zdechovský

SUGGESTIES

De Commissie begrotingscontrole verzoekt de bevoegde Commissie constitutionele zaken onderstaande suggesties in haar ontwerpresolutie op te nemen:

A.  overwegende dat het Parlement tot taak heeft de democratische controle op de Commissie te waarborgen, en dat deze controle politiek van aard is maar verschillende aspecten en procedures omvat;

B.  overwegende dat de begroting het belangrijkste instrument is waar de Europese Unie over beschikt om haar doelstellingen en strategieën te verwezenlijken, en dat begrotingscontrole daarom van het grootste belang is;

C.  overwegende dat ondanks de inzet van de Commissie voor prestatiegericht begroten, activiteitgericht begroten helaas nog steeds het uitgangspunt is bij de opstelling van de begroting van de Unie;

D.  overwegende dat de evaluatie van resultaten en de audit van prestaties gebaseerd zijn op de doelstellingen die zijn vastgelegd in de eerste fase op programmeringsniveau;

E.  overwegende dat evaluatie een instrument is dat tot doel heeft de resultaten en gevolgen van een proces vast te stellen en inzichten te bieden en alternatieven te ontwikkelen om de besluitvorming en daarmee het proces te verbeteren;

1.  herinnert eraan dat controle van EU-organen de hoofdtaak is van het Europees Parlement en dat de verantwoording die de Commissie moet afleggen aan het Parlement een basisbeginsel vormt van het functioneren van de EU en van de interne democratische controle;

2.  herinnert eraan dat de kwijting een jaarlijkse politieke procedure is die waarborgt dat democratische controle achteraf wordt uitgeoefend op de wijze waarop de Commissie de begroting van de Europese Unie met gebruikmaking van haar eigen bevoegdheden en in samenwerking met de lidstaten uitvoert;

3.  wijst erop dat de kwijtingsprocedure een krachtig instrument is gebleken met gevolgen voor de positieve ontwikkeling van het begrotingsstelsel van de EU, het financieel beheer, de samenstelling van de agenda en de wijze waarop het EU-beleid wordt geformuleerd en uitgevoerd, en tegelijkertijd de politieke invloed die het Parlement kan uitoefenen heeft versterkt;

4.  benadrukt dat het hoofddoel van de kwijtingsprocedure is om na te gaan of de middelen van de Unie correct zijn beheerd en om jaarlijks vast te stellen dat alle ontvangsten en uitgaven, het daaruit resulterende saldo en de activa en passiva van de EU in de balans vermeld zijn;

5.  wijst erop dat het besluit van het Parlement om kwijting te verlenen dan wel de kwijtingsverlening uit te stellen of te weigeren kwijting te verlenen voornamelijk, zij het niet uitsluitend is gebaseerd op het onderzoek van de Europese Rekenkamer naar de betrouwbaarheid van de boekhouding en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen;

6.  wijst erop dat de Rekenkamer overeenkomstig artikel 287 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) de wettigheid en de regelmatigheid van de ontvangsten en uitgaven moet onderzoeken en tevens moet nagaan na of een goed financieel beheer werd gevoerd; dat zij hierbij in het bijzonder verslag moet uitbrengen over onregelmatigheden; dat de controle van de ontvangsten moet geschieden aan de hand van de vaststellingen en van de stortingen van ontvangsten aan de Unie; en dat de controle van de uitgaven moet geschieden aan de hand van betalingsverplichtingen en van betalingen;

7.  herinnert eraan dat als het Parlement kwijting verleent, het niet alleen een oordeel uitspreekt over de regelmatigheid maar ook over de resultaten van het financieel beheer in de Europese Unie;

8.  wijst erop dat het Parlement zijn besluit ook baseert op de verantwoording die de Commissie op verzoek heeft afgelegd ter zake van de uitvoering van de uitgaven of de werking van de financiële controlestelsels;

9.  overwegende dat de Commissie rekening dient te houden met de opmerkingen in besluiten in het kader van de kwijting en de opmerkingen van het Parlement ter zake van de uitvoering van de uitgaven, en verslag dient uit te brengen van de maatregelen die zijn genomen naar aanleiding van de aanbevelingen en opmerkingen;

10.  herinnert eraan dat het Parlement ook de speciale verslagen van de Rekenkamer over het beheer van verschillende sectoren of beleidsterreinen behandelt;

11.  wijst erop dat deze verslagen ingaan op de toepassing van beginselen als zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid, en daarom stelselmatig een debat uitlokken over de vraag of de diverse spelers op het Europese beleidstoneel over de middelen en instrumenten beschikken om de doelen te bereiken die door de beleidsorganen van de Unie zijn vastgesteld;

12.  wijst erop dat in artikel 318 VWEU een nieuw instrument wordt toegevoegd aan het instrumentarium van de kwijting: evaluatie van de financiën van de Unie aan de hand van de bereikte resultaten;

13.  verwelkomt het feit dat de nadruk op de financiële resultaten ervoor zorgt dat het in artikel 318 VWEU bedoelde evaluatieverslag een aanvulling vormt op de op naleving gerichte benadering die de Europese Rekenkamer toepast in haar jaarverslag, en het Europees Parlement de mogelijkheid biedt om de resultaten van het beleid te beoordelen;

14.  stelt bezorgd vast dat er geen werkelijke juridische sanctie toegepast kan worden indien het Parlement besluit de Commissie geen kwijting te verlenen; benadrukt evenwel dat een weigering om kwijting te verlenen een sterk politiek signaal afgeeft, aangezien dit betekent dat het Parlement niet voldoende vertrouwen heeft in de verantwoording door de Commissie, en dat de Commissie dus op een dergelijke weigering moet reageren en specifieke vervolgmaatregelen moet nemen om de situatie te verbeteren;

15.  herinnert eraan dat met de Prodi/Kinnock-hervormingen de beginselen van activiteitengeoriënteerd begroten en beheren zijn ingevoerd(1), die inhouden dat gedelegeerde ordonnateurs ieder jaar activiteitenverslagen ondertekenen, en dat een hervorming van de interne controleactiviteiten is doorgevoerd, alsmede boekhouding op transactiebasis;

16.  benadrukt dat het politieke doel van deze hervormingen de ontwikkeling van een duidelijke hiërarchie was, van de vaststelling van politieke doelstellingen voor specifieke hulpbronnen ten behoeve van uit te voeren activiteiten tot aan prestatie-indicatoren om na te gaan of die doelstellingen zijn behaald;

17.  stelt bezorgd vast dat de praktijk weerbarstig is:

a)  hoewel de Commissie de begroting op basis van activiteiten heeft geformuleerd, heeft zij hierbij vooral de administratieve structuur van de instellingen gevolgd en een groot aantal begrotingslijnen gehandhaafd;

b)  de doelstellingen van de activiteiten zijn nog altijd geen punt van discussie bij het overleg over de begroting, maar worden gepresenteerd in afzonderlijke activiteitenverklaringen als bijlage bij de begroting;

c)  de nieuwe begrotingsstructuur is niet volledig afgestemd op het meerjarig financieel kader (MFK); elke rubriek van het MFK omvat verscheidene activiteiten, en vele activiteiten zijn verspreid over verschillende rubrieken;

18.  betreurt het feit dat de begrotingsonderhandelingen in het Parlement en de Raad vooral gaan over marges onder de maxima van het MFK en zelden over de doelstellingen, prestatie-indicatoren of meetbare resultaten in het kader van op activiteiten gebaseerd begroten (ABB);

19.  is ingenomen met het feit dat de Commissie een hernieuwde inzet wil tonen voor het toepassen van prestatie- en resultaatgericht begroten in haar voorstellen voor een nieuw MFK en dringt erop aan dat de EU-begroting meer gericht moet zijn op stabiliteit, eenvoud, doeltreffender uitgaven, lage operationele kosten, efficiënte toewijzing van hulpbronnen, verwezenlijking van belangrijke beleidsprioriteiten, Europese meerwaarde, resultaten, effecten en meer verantwoording en transparantie;

20.  benadrukt dat de EU-begroting gebaseerd moet zijn op politieke langetermijndoelstellingen en op een algemene visie voor de EU; roept de Commissie opnieuw op om deze visie en doelstellingen vast te stellen teneinde een zo groot mogelijke doeltreffendheid van de uitgaven mogelijk te maken;

21.  is ingenomen met het voorstel van de Commissie om de nieuwe MFK-programma's te bundelen in beleidsclusters, hetgeen zal worden weerspiegeld in de titels van de jaarlijkse begroting; spreekt de hoop uit dat dit meer duidelijkheid zal verschaffen over de manier waarop deze programma's zullen bijdragen aan de beleidsdoelstellingen;

22.  is ingenomen met het feit dat de Commissie van plan is vanaf 2021 beleidsterreinen af te stemmen op programmaclusters, en dat de jaarlijkse begroting daardoor meer synchroon zal lopen met de rubrieken van het MFK;

23.  herinnert eraan dat het Parlement de Commissie er meermalen om heeft verzocht de begroting van de Unie te presenteren volgens de door het Parlement goedgekeurde politieke doelstellingen van het MFK; is van mening dat de begrotingsautoriteit hierdoor de voorbereiding en de tenuitvoerlegging van de begroting gemakkelijker zal kunnen controleren en opvolgen;

24.  vraagt zich af waarom de Commissie twee reeksen doelstellingen en indicatoren hanteert om de prestaties van haar financiële beheer te meten: aan de ene kant evalueren de directoraten‑generaal van de Commissie in hun jaarlijkse activiteitenverslagen de verwezenlijking van de doelstellingen die zijn vastgelegd in hun beheersplannen, en aan de andere kant meet de Commissie de prestaties van uitgavenprogramma's aan de hand van de programmaverklaringen over de operationele uitgaven, die bij de ontwerpbegroting zijn gevoegd;

25.  herinnert eraan dat het huidige prestatiekader van de programma's dat is neergelegd in de programmaverklaringen van de operationele uitgaven 716 verschillende indicatoren bevat waarmee de prestaties van 61 algemene en 228 specifieke doelstellingen worden gemeten;

26.  is ingenomen met het voorstel van de Commissie om het aantal uitgavenprogramma's met een derde terug te brengen en de regels coherenter te maken; benadrukt dat alle onnodige regels, vereisten en procedures moeten worden geschrapt om het begunstigden makkelijker te maken, zonder evenwel de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen in gevaar te brengen;

27.  roept de Commissie opnieuw op om:

a)  de verslaglegging over prestaties te stroomlijnen door:

–  het aantal doelstellingen en indicatoren dat zij voor haar verschillende prestatieverslagen gebruikt, verder terug te brengen en zich te concentreren op de doelstellingen en indicatoren waarmee de prestaties van de begroting van de Unie het beste kunnen worden gemeten met het oog op vereenvoudiging, transparantie en betere controle;

–  vaker een kwalitatieve benadering te hanteren en milieu- en sociale indicatoren op te nemen om de impact van EU-beleid op milieu- en sociale beleidsmaatregelen te kunnen meten;

–  financiële informatie zodanig te presenteren dat deze kan worden vergeleken met de informatie over prestaties, zodat het verband tussen uitgaven en prestaties duidelijk is;

b)  de verslaglegging over prestaties evenwichtiger te maken door de informatie over de belangrijkste uitdagingen van de EU die nog moeten worden aangepakt duidelijk weer te geven;

c)  een verklaring bij te voegen over de kwaliteit van de gerapporteerde gegevens over de prestaties;

28.  herinnert eraan dat de Commissie het Parlement overeenkomstig artikel 247 van het Financieel Reglement uiterlijk op 31 juli van het volgende begrotingsjaar een geïntegreerde reeks financiële en verantwoordingsverslagen overlegt, bestaande uit met name de definitieve geconsolideerde rekeningen, het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag en de evaluatie van de financiën van de Unie op basis van de bereikte resultaten, als bedoeld in artikel 318 VWEU;

29.  wijst erop dat de Commissie bij de goedkeuring van het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag bij de definitieve geconsolideerde rekeningen de politieke verantwoordelijkheid voor het financieel beheer van haar diensten op zich neemt;

30.  dringt erop aan dat het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag niet alleen een raming van het foutenpercentage van de uitgaven van de Unie, informatie over de preventieve en corrigerende acties met betrekking tot de begroting en informatie over de uitvoering van de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie moet bevatten, maar ook een jaarlijkse verklaring over het bestuur en de interne controle, die met name betrekking heeft op:

a)  een beschrijving van de interne governance-instrumenten van de Commissie;

b)  een beoordeling van de operationele en strategische risicoactiviteiten in het betrokken jaar en een verklaring over de houdbaarheid van de begroting op middellange en lange termijn;

c)  een beoordeling van alle preventieve en corrigerende maatregelen die zijn genomen tegen financiering die onderhevig is aan corruptie of belangenconflicten;

31.  verzoekt de Commissie opnieuw om vaart te zetten achter de voorbereiding van de rekeningen van de Unie, om ervoor te zorgen dat betrouwbare informatie van de lidstaten over de uitgaven onder gedeeld beheer eerder wordt verkregen, en het standpunt inzake het beheer van de uitgaven van de Unie eerder en samen met de rekeningen kenbaar te maken, teneinde een besluit tot verlening van kwijting in jaar n+1 te kunnen vaststellen, waarbij gegevens van hoge kwaliteit en een goed financieel beheer gewaarborgd moeten zijn;

32.  dringt er bij de Commissie opnieuw op aan maatregelen voor te stellen om de financieringsregelingen van de Unie voor de uitvoering van de Uniebegroting - die momenteel verschillende instrumenten en combinaties van instrumenten omvatten zoals programma's, structuur- en investeringsfondsen, trustfondsen, strategische investeringsfondsen, garantiefondsen, faciliteiten, financieringsinstrumenten, instrumenten voor macrofinanciële bijstand enz. – duidelijker, eenvoudiger en coherenter te maken en beter in staat te stellen te zorgen voor voldoende transparantie, verantwoording, prestaties en begrip bij de bevolking van de wijze waarop EU-beleid wordt gefinancierd en wat het oplevert;

33.  herinnert eraan dat 80 % van de EU-financiering gezamenlijk met de lidstaten wordt beheerd en dat het Parlement daarom ook de nationale autoriteiten moet controleren; betreurt echter dat de nationale autoriteiten vaak terughoudend zijn om de aanbevelingen of onderzoeken van de kwijtingsautoriteit op te volgen;

34.  herinnert eraan dat de nauwe politieke banden tussen het Parlement en de Commissie onlangs zijn versterkt door het zogenaamde Spitzenkandidatensysteem; is ingenomen met deze poging om het democratisch tekort van de EU aan te pakken, de legitimiteit van de EU te versterken en het vertrouwen van de EU-burgers te vergroten; herinnert echter aan het inherente risico in verband met de financiering van partijen en roept de Commissie op om de tekortkomingen van het huidige financieringsmodel voor politieke partijen aan te pakken om fraude te voorkomen en ervoor te zorgen dat de financiering van verkiezingscampagnes volledig transparant is.

INFORMATIE OVER DE GOEDKEURINGIN DE ADVISERENDE COMMISSIE

Datum goedkeuring

7.1.2019

 

 

 

Uitslag eindstemming

+:

–:

0:

8

0

0

Bij de eindstemming aanwezige leden

Dennis de Jong, Ingeborg Gräßle, Georgi Pirinski, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Bart Staes

Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervangers

Karin Kadenbach

Bij de eindstemming aanwezige plaatsvervangers (art. 200, lid 2)

John Howarth, Jude Kirton-Darling

HOOFDELIJKE EINDSTEMMINGIN DE ADVISERENDE COMMISSIE

8

+

GUE/NGL

Dennis de Jong

PPE

Ingeborg Gräßle, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra

S&D

John Howarth, Karin Kadenbach, Jude Kirton-Darling, Georgi Pirinski

VERTS/ALE

Bart Staes

0

-

 

 

0

0

 

 

Verklaring van de gebruikte tekens:

+  :  voor

-  :  tegen

0  :  onthouding

(1)

Activiteitgericht begroten is gedefinieerd als een begrotingsmethode die op activiteiten berust en gegevens over kostenfactoren gebruikt voor de vaststelling van de begroting en variantie-feedback. In dit verband zijn activiteiten essentieel omdat ze kosten genereren. Als we de oorzaken (aanjagers) van de kosten onder controle kunnen krijgen, is beter inzicht in de kosten mogelijk en kunnen ze beter in de hand gehouden worden.


INFORMATIE OVER DE GOEDKEURINGIN DE BEVOEGDE COMMISSIE

Datum goedkeuring

22.1.2019

 

 

 

Uitslag eindstemming

+:

–:

0:

18

0

4

Bij de eindstemming aanwezige leden

Gerolf Annemans, Mercedes Bresso, Pascal Durand, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Alain Lamassoure, Jo Leinen, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Kazimierz Michał Ujazdowski

Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervangers

Pervenche Berès, Ashley Fox, Sylvia-Yvonne Kaufmann

Bij de eindstemming aanwezige plaatsvervangers (art. 200, lid 2)

Michael Gahler, Jarosław Wałęsa


HOOFDELIJKE EINDSTEMMINGIN DE BEVOEGDE COMMISSIE

18

+

ALDE

Maite Pagazaurtundúa Ruiz

NI

Kazimierz Michał Ujazdowski

PPE

Michael Gahler, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Alain Lamassoure, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Jarosław Wałęsa

S&D

Pervenche Berès, Mercedes Bresso, Ramón Jáuregui Atondo, Sylvia Yvonne Kaufmann, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira

VERTS/ALE

Pascal Durand, Josep Maria Terricabras

0

-

4

0

ECR

Ashley Fox

ENF

Gerolf Annemans

GUE/NGL

Helmut Scholz, Barbara Spinelli

Verklaring van de gebruikte tekens:

+  :  voor

-  :  tegen

0  :  onthouding

Laatst bijgewerkt op: 4 februari 2019Juridische mededeling