Procedura : 2018/2113(INI)
Przebieg prac nad dokumentem podczas sesji
Dokument w ramach procedury : A8-0033/2019

Teksty złożone :

A8-0033/2019

Debaty :

PV 11/02/2019 - 16
CRE 11/02/2019 - 16

Głosowanie :

PV 12/02/2019 - 9.17

Teksty przyjęte :

P8_TA(2019)0078

SPRAWOZDANIE     
PDF 255kWORD 80k
28.1.2019
PE 629.657v02-00 A8-0033/2019

w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących uprawnień Parlamentu do sprawowania kontroli politycznej nad Komisją

(2018/2113(INI))

Komisja Spraw Konstytucyjnych

Sprawozdawczyni: Mercedes Bresso

UZASADNIENIE – STRESZCZENIE FAKTÓW I USTALENIA
 PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
 OPINIA Komisji Kontroli Budżetowej
 INFORMACJE O PRZYJĘCIU PRZEZ KOMISJĘ PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWĄ
 GŁOSOWANIE KOŃCOWE W FORMIE GŁOSOWANIA IMIENNEGO W KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ

UZASADNIENIE – STRESZCZENIE FAKTÓW I USTALENIA

Procedura i źródła

W dniu 31 maja 2018 r. sprawozdawczyni została wyznaczona do sporządzenia sprawozdania w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących sprawowania kontroli parlamentarnej nad Komisją.

Od momentu powołania sprawozdawczyni gromadziła informacje, a także opierała się m.in. na następujących źródłach:

  wysłuchanie zorganizowane przez Komisję Spraw Konstytucyjnych w dniu 10 października 2018 r.,

  ocena skutków ex post pt. „Parliamentary scrutiny over the European Commission: implementation of the Treaty provisions” [Kontrola parlamentarna nad Komisją Europejską – stosowanie postanowień Traktatów], przygotowana przez Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego.

Wyniki badania

Kontrola parlamentarna jest niezbędna do zapewnienia legitymacji demokratycznej. W następstwie ostatnich zmian w procesie stanowienia prawa i zwiększenia ustawodawczej roli władzy wykonawczej zaistniała potrzeba wzmocnienia procedur kontroli parlamentarnej. Nie jest to nowe zjawisko w strukturze instytucjonalnej Unii, o czym świadczy uzyskanie przez Komisję uprawnień ustawodawczych za pośrednictwem aktów delegowanych, rosnące „upolitycznienie” Komisji oraz silniejsza potrzeba wzmocnienia przepisów w celu zwiększenia ich skuteczności. W związku z tym niniejsze sprawozdanie będzie miało na celu dokonanie ponownej oceny uprawnień Parlamentu do sprawowania kontroli nad Komisją i zaktualizowanie ich stosownie do tych zmian instytucjonalnych.

Istniejące instrumenty kontroli parlamentarnej nad Komisją

Komisja ponosi kolegialnie odpowiedzialność przed Parlamentem Europejskim (art. 17 TUE). Uprawnienia w zakresie kontroli nad Komisją przysługują Parlamentowi na podstawie Traktatów, a także źródeł prawa wtórnego lub porozumień międzyinstytucjonalnych, takich jak porozumienie ramowe w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską oraz porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa.

Instrumenty kontroli parlamentarnej można podzielić na następujące kategorie:

–  Wybór przewodniczącego Komisji i mianowanie Komisji

Wybór przewodniczącego (art. 14 i 17 TUE)

Zgodnie z art. 17 TUE szefowie państw i rządów krajów UE przedstawiają kandydata na funkcję przewodniczącego Komisji, uwzględniając wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego. Kandydat jest wybierany przez Parlament (art. 14 TUE).

System głównych kandydatów („Spitzenkandidaten”), zainicjowany przez Parlament po raz pierwszy w 2014 r., wzmocnił współpracę między Parlamentem a Komisją, a w połączeniu z ugruntowaną praktyką przesłuchań kandydatów na komisarzy stanowi instrument kontroli parlamentarnej służącej ukierunkowaniu polityki. System głównych kandydatów nie jest formalnym wymogiem traktatowym, lecz zainicjowanym w 2014 r. przez Parlament procesem, który doprowadził do wyboru na przewodniczącego Komisji Jeana-Claude’a Junckera, będącego wówczas głównym kandydatem Europejskiej Partii Ludowej.

Nie wiadomo jeszcze, jak będzie wyglądał proces wyłaniania głównych kandydatów w wyborach w 2019 r., biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w decyzji Parlamentu Europejskiego z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie nowelizacji porozumienia ramowego w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską. Proces ten jest ważnym krokiem w kierunku zacieśnienia współpracy między Parlamentem a Komisją, a nawet powinien zostać wzmocniony dzięki określeniu bardziej szczegółowych warunków jego stosowania.

Mianowanie Komisji (art. 14 i 17 TUE)

Od 1995 r. kandydaci na komisarzy są zobowiązani do stawienia się przed Parlamentem na publiczne przesłuchania przed właściwymi komisjami. Jest to procedura opracowana przez Parlament i sformalizowana w jego Regulaminie, chociaż nie została przewidziana w Traktatach. Następnie Komisja podlega kolegialnie zatwierdzeniu w drodze głosowania przez Parlament. Do tej pory były trzy przypadki kandydatów na komisarzy, którzy wycofali swoje kandydatury po negatywnym wyniku przesłuchania w Parlamencie (Rocco Buttoglione w 2004 r., Rumiana Jeleva w 2010 r. i Alenka Bratušek w 2014 r.)

W przypadku gdy nastąpi istotna zmiana zakresu obowiązków komisarza lub zmiana składu Komisji w trakcie jej kadencji, zainteresowani komisarze są ponownie zapraszani na publiczne przesłuchanie w Parlamencie. W latach 2010–2018 odbyło się pięć dodatkowych przesłuchań kandydatów na komisarzy.

–  Instrumenty służące do rozliczania Komisji

Wotum nieufności (art. 17 TUE i art. 234 TFUE)

Uprawnienie Parlamentu do uchwalenia wotum nieufności wobec Komisji można postrzegać jako wyraz braku zaufania do władzy wykonawczej. Wniosek o wotum nieufności może zostać przyjęty, jeśli uzyskał większość dwóch trzecich oddanych głosów, reprezentującą większość całkowitej liczby posłów do Parlamentu Europejskiego. Zgodnie z art. 119 Regulaminu Parlamentu wniosek taki może złożyć jedna dziesiąta posłów.

Jak dotąd żaden z ośmiu wniosków o wotum nieufności skierowanych do Parlamentu nie został przyjęty, głównie ze względu na bardzo wysoki wymagany próg wynoszący dwie trzecie oddanych głosów. W 1999 r. Komisja Jacquesa Santera ustąpiła, zanim Parlament zmusił ją do rezygnacji. Stało się tak po tym, jak Parlament odmówił udzielenia absolutorium Komisji za rok 1996.

Wycofanie poparcia udzielonego członkowi Komisji

Traktaty nie przewidują osobistej odpowiedzialności komisarzy, ale uznają Komisję za organ odpowiedzialny przed Parlamentem. Jednak zgodnie z porozumieniem ramowym w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską Parlament może się zwrócić do przewodniczącego Komisji o wycofanie poparcia udzielonego któremuś z członków Komisji. Przewodniczący musi wyjaśnić Parlamentowi powody swojej odmowy. Do tej pory przepis ten nigdy nie został zastosowany.

Uprawnienia śledcze (art. 226 TFUE)

Zgodnie z art. 226 TFUE Parlament jest uprawniony do ustanowienia tymczasowej komisji śledczej do zbadania zarzutów naruszenia lub niewłaściwego administrowania w stosowaniu prawa Unii. Ten sam artykuł przyznaje Parlamentowi prawo do zaproponowania rozporządzenia szczegółowo określającego postanowienia regulujące jego uprawnienia śledcze, które może być przyjęte po uzyskaniu zgody Rady i Komisji.

Wszystkie dochodzenia przeprowadzone dotychczas przez komisje śledcze Parlamentu wykazały, że istniejące ramy prawne(1) są zbyt restrykcyjne pod względem możliwości wzywania świadków, żądania dostępu do dokumentów i nakładania sankcji w celu wykonania uprawnień śledczych Parlamentu. Projekt Parlamentu Europejskiego dotyczący rozporządzenia w sprawie uprawnień śledczych(2), który jest nadal przedmiotem negocjacji z Radą i Komisją, ma na celu zwiększenie uprawnień Parlamentu w zakresie tych aspektów.

Od 2009 r. Parlament powołał dwie komisje śledcze: komisję ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym (EMIS) i komisję ds. prania pieniędzy, unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania (PANA).

Chociaż obecne przepisy prawne nie zezwalają na wydawanie wiążących zaleceń, wydaje się, że Komisja traktuje je poważnie, jak to miało miejsce w przypadku prac komisji EMIS. Jest to na pewno spowodowane ściślejszym powiązaniem politycznym między Parlamentem a Komisją, w szczególności od wyborów w 2014 r.

Kontrola Parlamentu w zakresie aktów delegowanych i wykonawczych

Akty delegowane pozwalają Komisji na przyjmowanie przepisów w aktach o zasięgu ogólnym, natomiast akty wykonawcze mają charakter nieustawodawczy i służą zapewnieniu jednolitego wykonywania przepisów we wszystkich państwach członkowskich UE. Ze względu na tę różnicę Parlament ma różne możliwości sprawowania kontroli w zakresie aktów delegowanych i wykonawczych.

Parlament ma prawo wyrażenia sprzeciwu wobec aktu delegowanego i odwołania przekazanych uprawnień, natomiast nie może wetować aktów wykonawczych. W odniesieniu do aktów wykonawczych uprawnienia kontrolne przenoszone są na szczebel krajowy, gdzie państwa członkowskie mogą, za pośrednictwem procedury doradczej i procedury sprawdzającej, kształtować treść aktu wykonawczego. Jednakże w organach odpowiedzialnych za te procedury państwa członkowskie są reprezentowane przez swoje rządy, a w zależności od krajowej struktury instytucjonalnej środki te mogą nie być objęte kontrolą parlamentarną w niektórych państwach członkowskich. Niezbędne jest zatem sprawowanie kontroli parlamentarnej również na szczeblu krajowym w celu kontrolowania działań władzy wykonawczej w tym obszarze.

Do czerwca 2018 r. Parlament nigdy nie odwołał przekazanych uprawnień i tylko osiem razy zgłosił sprzeciw wobec aktu delegowanego przyjętego przez Komisję. Podstawowy akt prawny nie tylko przekazuje Komisji uprawnienia do przyjmowania aktów delegowanych, ale także określa okres, na jaki uprawnienia są przekazywane. Uprawnienie może być przekazane 1) na czas nieokreślony, 2) na czas określony z dorozumianym przedłużeniem lub 3) na czas określony bez możliwości przedłużenia. Ze statystyk wynika, że tylko w 13 przypadkach uprawnienie zostało przekazane na czas nieokreślony, podczas gdy w 158 przypadkach było to uprawnienie na czas określony z dorozumianym przedłużeniem, zaś w 41 przypadkach – uprawnienie na czas określony.

Ze względu na rosnącą w ostatnich latach liczbę aktów wykonawczych oraz fakt, że to organy wykonawcze państw członkowskich sprawują kontrolę wykonywania przez Komisję uprawnienia do przyjmowania aktów wykonawczych, należy zwiększyć rolę Parlamentu w zakresie kontroli oraz wprowadzić jasne kryteria służące odróżnianiu aktów wykonawczych od aktów delegowanych.

Pytanie wymagające odpowiedzi ustnej i pytanie wymagające odpowiedzi na piśmie (art. 230 akapit drugi TFUE)

Zgodnie z art. 230 akapit drugi TFUE Parlament może kierować pytania wymagające odpowiedzi ustnej i pytania wymagające odpowiedzi na piśmie wyłącznie do Komisji, a nie do Rady, chociaż zarówno Rada, jak i przewodniczący Rady Europejskiej zgodzili się odpowiadać na pytania Parlamentu na zasadzie dobrowolności. Zatem pytania Parlamentu są raczej „instrumentami miękkimi”, które pozwalają uwypuklić problemy lub uzyskać dodatkowe informacje. Niemniej statystyki pokazują, że Komisja odpowiada na wszystkie pytania Parlamentu wymagające odpowiedzi na piśmie, nawet jeśli nie zawsze dotrzymuje ona wyznaczonych terminów. Inaczej jest w przypadku pytań wymagających odpowiedzi ustnej, bowiem Konferencja Przewodniczących decyduje, czy pytania te zostaną wpisane do projektu porządku dziennego.

Art. 129 Regulaminu Parlamentu Europejskiego przewiduje organizację tury pytań skierowanych do Komisji, która stanowi typowe narzędzie kontroli w demokracjach parlamentarnych. Jednak obecnie instrument ten nie jest już wykorzystywany, być może dlatego, że uznano, iż tury pytań pokrywałyby się z posiedzeniami plenarnymi, do których porządku obrad wpisano pytania do Komisji wymagające odpowiedzi ustnej.

Postępowania sądowe

Na mocy art. 263 TFUE Parlament może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości skargę przeciwko Komisji i zwrócić się do Trybunału o dokonanie kontroli legalności aktu Komisji. Artykuł 265 TFUE uprawnia Parlament do wniesienia skargi przeciwko Komisji z powodu zaniechania działania. Parlament rzadko korzysta z tej możliwości (10 wniesionych spraw od 2009 r., w 5 przypadkach stwierdzona zasadność skargi). Wydaje się, że wykorzystuje on swoje uprawnienia jako środek ostateczny w przypadku niepowodzenia wszystkich innych możliwych działań.

–  Instrumenty kontroli służącej ukierunkowaniu polityki

Oprócz instrumentów służących do rozliczania Komisji Parlament dysponuje instrumentami kontroli, które umożliwiają mu aktywne i skuteczne kształtowanie programu politycznego i ustawodawczego UE.

Obowiązek sprawozdawczy Komisji

Artykuł 249 TFUE zobowiązuje Komisję do publikowania ogólnego sprawozdania rocznego z działalności Unii, które zgodnie z art. 233 TFUE przedstawia ona Parlamentowi do rozpatrzenia na posiedzeniu jawnym.

Zgodnie z art. 25 TFUE Komisja musi co trzy lata składać Parlamentowi sprawozdanie dotyczące niedyskryminacji i obywatelstwa Unii, uwzględniające rozwój UE.

Ponadto, zgodnie z art. 121 ust. 5 TFUE Komisja składa Parlamentowi sprawozdanie dotyczące rezultatów wielostronnego nadzoru polityki gospodarczej.

Inne sprawozdania przekazywane Parlamentowi przez Komisję to roczne sprawozdanie dotyczące postępów w osiąganiu celów w zakresie polityki społecznej wymienionych w artykule 151 TFUE (art. 159 TFUE), a także roczne sprawozdanie dotyczące rozwoju sytuacji społecznej w Unii (art. 161 TFUE).

Art. 175 TFUE zobowiązuje Komisję do przedstawiania sprawozdania dotyczącego postępów w urzeczywistnianiu spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz sposobu, w jaki różne środki przewidziane w tym artykule przyczyniły się do tego. Komisja przedstawia to sprawozdanie co trzy lata.

Sprawozdanie, które Komisja przedstawia zgodnie z art. 190 TFUE, musi zawierać informację o działaniach w zakresie badań, rozwoju technologicznego oraz upowszechniania wyników w roku poprzednim.

Podczas negocjacji z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi Komisja jest zobowiązana na mocy art. 207 TFUE do regularnego informowania Parlamentu o postępach w negocjacjach.

Innym rocznym sprawozdaniem, które Komisja musi przedłożyć Parlamentowi, jest sprawozdanie dotyczące ochrony interesów finansowych UE i zwalczania nadużyć finansowych (art. 325 ust. 2 TFUE).

Aktywne kształtowanie programu prac Komisji

Na początku każdego roku Komisja musi przesłać do Parlamentu sprawozdanie zawierające jej program prac na rok bieżący (art. 190 TFUE). Porozumienie ramowe zawiera szczegółowy kalendarz tego programu.

W pierwszym semestrze każdego roku komisarze podejmują stały dialog z odpowiednimi komisjami parlamentarnymi. Na podstawie przeprowadzonych rozmów przedstawiane jest Konferencji Przewodniczących Komisji sprawozdanie na temat ich wyników. Równolegle odbywa się regularna wymiana poglądów między Konferencją Przewodniczących Komisji a wiceprzewodniczącymi Komisji. W ramach tej platformy Parlament określa swoje priorytety dotyczące programu prac Komisji, które muszą zostać uwzględnione przez Komisję zgodnie z porozumieniem ramowym w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską.

W czerwcu   każdego roku Konferencja Przewodniczących Komisji przedstawia Konferencji Przewodniczących sprawozdanie podsumowujące, zawierające wyniki przeglądu wykonania programu prac Komisji, priorytety Parlamentu do uwzględnienia w przyszłym programie prac Komisji oraz podsumowanie wyników dwustronnego dialogu prowadzonego z Komisją. Na lipcowej sesji miesięcznej Parlament przyjmuje rezolucję określającą jego stanowisko w sprawie priorytetów ustawodawczych.

Debata na temat stanu Unii odbywa się na wrześniowym posiedzeniu plenarnym w Strasburgu. Dzięki temu priorytety polityczne Unii stają się bardziej przejrzyste i podlegają kontroli parlamentarnej ex ante.

We wrześniu komisje parlamentarne spotykają się z właściwymi komisarzami w celu przeprowadzenia wymiany poglądów na temat przyszłych priorytetów w każdym obszarze polityki. Po spotkaniach tych ma miejsce spotkanie Konferencji Przewodniczących Komisji z kolegium komisarzy oraz, w stosownych przypadkach, spotkanie Konferencji Przewodniczących z przewodniczącym Komisji.

Komisja przyjmuje swój program prac na następny rok w październiku, a następnie przewodniczący Komisji przedstawia go Parlamentowi. Parlament przeprowadza debatę i głosuje nad rezolucją na grudniowej sesji miesięcznej.

Inicjatywa ustawodawcza

Traktat nie tylko pozwala Parlamentowi wpływać na kształt programu ustawodawczego, ale również przyznaje mu prawo inicjatywy quasi-ustawodawczej. Zgodnie z art. 225 TFUE Parlament może żądać od Komisji przedłożenia wniosku w kwestiach, co do których uważa on, że akt Unii jest niezbędny w celu wykonania Traktatów. Komisja nie ma obowiązku przedłożenia takiego wniosku w następstwie inicjatywy Parlamentu, musi jednak powiadomić go o tym, podając uzasadnienie. Od 2009 r. Parlament skorzystał 24 razy z możliwości przewidzianej w art. 225, z czego w 7 przypadkach inicjatywa Parlamentu zakończyła się przynajmniej częściowym sukcesem i zaowocowała wnioskiem ustawodawczym Komisji lub innym odpowiednim działaniem.

Monitorowanie i wdrażanie priorytetów politycznych i programu działalności ustawodawczej

W art. 6 załącznika VI do Regulaminu Parlamentu Europejskiego określa się procedurę, zgodnie z którą zobowiązania i priorytety wymienione przez kandydatów na komisarzy podczas przesłuchań są poddawane przeglądowi ze strony Parlamentu.

Procedura budżetowa i procedura udzielania absolutorium

Fakt, że Parlament jest współprawodawcą w odniesieniu do budżetu daje mu możliwość kontrolowania Komisji do pewnego stopnia, ponieważ nieuchwalenie budżetu na początku roku budżetowego powoduje ograniczenie miesięcznych wydatków budżetowych do dwunastej części środków tymczasowych, co może odbić się na zdolności Komisji do realizacji programów wieloletnich. Od wejścia w życie Traktatu z Lizbony Parlament nie skorzystał z tej możliwości, natomiast uczynił to w latach 1979 i 1984.

Jeśli chodzi o wydatkowanie środków budżetowych, Parlament sprawuje kontrolę nad wykonaniem budżetu, ponieważ zgodnie z art. 319 TFUE udziela absolutorium Komisji, wyrażając tym samym swoją ocenę sposobu, w jaki Komisja wykonuje budżet Unii. Od 2009 r. Parlament nigdy nie odroczył ani nie odmówił udzielenia absolutorium, prawdopodobnie dlatego, że Komisja często uwzględnia zalecenia wydawane przez Parlament w trakcie procedury udzielania absolutorium.

Polityka zagraniczna

Komisja i Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) mają głównie obowiązki konsultacyjne i sprawozdawcze wobec Parlamentu (art. 36 TUE oraz art. 218 i 328 TFUE). Jednakże wraz z wprowadzeniem wymogu zgody Parlamentu na zawieranie umów międzynarodowych (art. 218 TFUE) Parlament zyskał bardziej znaczącą rolę w stosunkach zewnętrznych, a Komisja jest zobowiązana do pełnego i bieżącego informowania Parlamentu o postępach negocjacji w sprawie takich umów.

Sprawozdania z wdrażania i ocena

Sprawozdania z wdrażania są kolejnym nowym narzędziem kontroli parlamentarnej nad władzą wykonawczą, ponieważ dostarczają zaleceń i pozwalają kształtować przyszłą politykę w oparciu o analizę dotychczasowego wdrażania przepisów Unii.

Główne wnioski i zalecenia

Ogólnie wydaje się, że Parlament dysponuje potężnymi instrumentami politycznej kontroli nad Komisją. Okazuje się jednak, że należy zwiększyć możliwości ich zastosowania w praktyce i lepiej dostosować je do wyzwań specyficznych dla struktury instytucjonalnej UE.

Główne wyzwania w obszarze kontroli parlamentarnej nad władzą wykonawczą UE

1.  Brakuje jasnej definicji władzy wykonawczej w Traktatach. Organizacja władzy wykonawczej UE nie jest jednakowa we wszystkich dziedzinach polityki, ponieważ nie istnieje wyczerpująca lista dziedzin, w których Komisja ma uprawnienia wykonawcze. Z tego powodu mamy do czynienia z ważnymi wyzwaniami w obszarze kontroli parlamentarnej.

2.  Władzę wykonawczą cechuje wielopoziomowość – jest sprawowana na szczeblu unijnym, krajowym, a czasem regionalnym, co wymaga, aby prawdziwie demokratyczna kontrola była wykonywana przez organy wyłonione w drodze wyborów na każdym z tych szczebli.

3.  Władza wykonawcza jest sprawowana przez różne instytucje w zależności od dziedziny polityki: Komisję (w przypadku wyłącznych kompetencji), Komisję wraz z państwami członkowskimi (dziedziny polityki podlegające zarządzaniu dzielonemu), Radę i Radę Europejską (w przypadku WPZiB).

4.  Kiedy Rada Europejska wykracza poza swoje kompetencje przewidziane w Traktatach i zaczyna pełnić funkcję prawodawcy, de facto nie pozostawia Parlamentowi i parlamentom narodowym żadnej kontroli nad władzą wykonawczą, jak na przykład w przypadku Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS) i paktu fiskalnego.

5.  Bardzo wysoki próg większości głosów, który musi zostać osiągnięty w celu uruchomienia niektórych mechanizmów kontroli, takich jak na przykład wotum nieufności, jest kolejnym wyzwaniem w obszarze skutecznej kontroli parlamentarnej.

6.  Brakuje ciągłej oceny pracy poszczególnych komisarzy.

7.  Komisja ponosi jedynie zbiorową odpowiedzialność i nie ma mechanizmu rozliczalności poszczególnych komisarzy.

8.  Brakuje jakiegokolwiek mechanizmu kontroli parlamentarnej nad procedurami administracyjnymi Komisji dotyczącymi mianowania sekretarza generalnego Komisji i dyrektorów generalnych.

9.  Rada Europejska odgrywa dominującą rolę w wytyczaniu programu politycznego UE, ograniczając wpływ kontroli parlamentarnej służącej ukierunkowaniu polityki.

10.  Mimo że rozmowy trójstronne są ważnym narzędziem demokracji parlamentarnej, stanowią one wyzwanie z punktu widzenia skutecznego wykonywania funkcji kontrolnych przez Parlament. Konsensualny charakter procesu decyzyjnego w UE utrudnia Parlamentowi skuteczne sprawowanie kontroli politycznej.

11.  Tendencja Komisji do „odpolityczniania” spraw przez tworzenie agencji i dostarczanie pozornie technicznych rozwiązań problemów politycznych sprawia, że maleją szanse na skuteczną kontrolę Parlamentu nad takimi sprawami.

Możliwe rozwiązania

1.  Ze względu na wielopoziomowość władzy wykonawczej UE parlamenty narodowe muszą kontrolować swoje rządy w sprawach dotyczących UE w taki sam sposób, w jaki Parlament kontroluje Komisję na szczeblu unijnym.

2.  Unijna egzekutywa powinna zostać usprawniona i zdefiniowana, a Komisja przekształcona w główny organ wykonawczy.

3.   Ze względu na wielopoziomowość władzy wykonawczej UE należy zintensyfikować dialog polityczny między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim oraz nadać mu bardziej merytoryczny i znaczący charakter, bez przekraczania granic ich konstytucyjnych uprawnień, tak aby objąć kontrolą również Radę Europejską i Radę Unii Europejskiej, gdy realizują one funkcje wykonawcze.

4.  Należy zagwarantować, skonsolidować i wzmocnić uprawnienia ustawodawcze i kontrolne Parlamentu. Również sam Parlament mógłby rozważyć zreformowanie swoich metod pracy, aby wzmocnić parlamentarną kontrolę polityczną nad Komisją.

5.  Oznaczałoby to również wzmocnienie zdolności wykonawczych Komisji w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniężnej.

6.  Wdrażanie instrumentów kontroli, ale przede wszystkim instrumentów stosowanych w celu rozliczania Komisji z jej działań powinno być połączone z dokładną analizą nieprawidłowości i ich przyczyn.

7.  Połączenie ze sobą instrumentów kontroli w zakresie rozliczalności z instrumentami kontroli służącej ukierunkowaniu polityki może przynieść lepsze wyniki kontroli parlamentarnej w UE.

8.  Istnieją instrumenty, które obecnie nie są wykorzystywane w praktyce (takie jak wotum nieufności), a zastosowanie ich w przyszłości może być jeszcze trudniejsze z uwagi na silniejsze powiązanie Parlamentu z Komisją w ramach systemu głównych kandydatów, a także dlatego, że komisarze identyfikują się z grupami politycznymi w Parlamencie.

9.  Komisja powinna poważniej rozważać inicjatywy ustawodawcze składane przez Parlament na podstawie art. 225 TFUE.

10.  Należy wzmocnić wymianę najlepszych praktyk w zakresie kontroli parlamentarnej pomiędzy parlamentami narodowymi, np. w ramach odbywanych regularnych debat pomiędzy odnośnymi ministrami a wyspecjalizowanymi komisjami w parlamentach narodowych przed spotkaniami w Radzie i po nich, a także z członkami Komisji Europejskiej w odpowiednich okolicznościach i ramach czasowych, jak również spotkań z parlamentami narodowymi w celu wymiany doświadczeń z posłami do PE.

11.  W przypadku przyszłej zmiany Traktatów konieczna będzie zmiana postanowień dotyczących wotum nieufności w celu obniżenia wymaganego progu większości głosów i wprowadzenia procedur dotyczących pociągania poszczególnych komisarzy do osobistej odpowiedzialności przed Parlamentem w trakcie ich kadencji.

12.  Projekt Parlamentu dotyczący rozporządzenia w sprawie uprawnień śledczych powinien zostać szybko przyjęty w celu powierzenia Parlamentowi skutecznych uprawnień umożliwiających mu korzystanie z tego podstawowego instrumentu kontroli parlamentarnej do rozliczania władzy wykonawczej.

13.  Jasne zasady dotyczące odróżniania aktów wykonawczych od aktów delegowanych są konieczne, aby zapewnić odpowiednią kontrolę parlamentarną.

14.  Komisja powinna dokonać przeglądu swoich procedur administracyjnych dotyczących mianowania sekretarza generalnego Komisji, dyrektorów generalnych i dyrektorów. W kontekście dalszej parlamentaryzacji struktury instytucjonalnej Unii mogą być również przewidziane wysłuchania parlamentarne wyższych urzędników wykonawczych Unii.

(1)

Decyzja Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 19 kwietnia 1995 r. dotycząca zasad wykonywania uprawnień śledczych przez Parlament Europejski (Dz.U. L 113 z 19.5.1995, s. 1).

(2)

P7_TA(2014)0429 oraz P7_TA(2012)0219.


PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących uprawnień Parlamentu do sprawowania kontroli politycznej nad Komisją

(2018/2113(INI))

Parlament Europejski,

–  uwzględniając postanowienia Traktatów dotyczące sprawowania przez Parlament kontroli politycznej nad Komisją Europejską, a w szczególności art. 14, 17 i 25 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 121, 159, 161, 175, 190, 225, 226, 230, 233, 234, 249, 290, 291, 319 i 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),

–  uwzględniając art. 17 TUE powierzający Komisji wspieranie ogólnego interesu Unii oraz, „w tym celu”, monopol w zakresie inicjatywy,

–  uwzględniając porozumienie ramowe w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską,

–  uwzględniając porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa z 2016 r. oraz porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami z 2013 r.,

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie poprawy funkcjonowania Unii Europejskiej dzięki wykorzystaniu potencjału Traktatu z Lizbony(1),

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie ewentualnych zmian i dostosowań w obecnej strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej(2),

–  uwzględniając swoją decyzję z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie nowelizacji Porozumienia ramowego w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską, a w szczególności jej ust. 2 i 8, które ponownie potwierdzają, że system głównych kandydatów („Spitzenkandidaten”) opiera się na skutecznej konstytucyjnej i politycznej praktyce odzwierciedlającej równowagę przewidzianą postanowieniami Traktatów(3),

–  uwzględniając swoją rezolucję ustawodawczą z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego w sprawie szczegółowych przepisów regulujących wykonywanie przez Parlament Europejski uprawnień śledczych i zastępującego decyzję 95/167/WE, Euratom, EWWiS Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji(4), a także uwzględniając toczące się negocjacje międzyinstytucjonalne;

–  uwzględniając sprawozdanie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące posiedzeń i kontroli dokumentów – sprawy połączone 488/2018/KR i 514/2018/KR dotyczące mianowania nowego sekretarza generalnego Komisji, a także uwzględniając zalecenia w tych sprawach,

–  uwzględniając swój Regulamin, w tym art. 52, a także art. 1 ust. 1 lit. e) decyzji Konferencji Przewodniczących z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie procedury udzielania zgody na sporządzenie sprawozdań z własnej inicjatywy oraz załącznik 3 do tej decyzji,

–  uwzględniając sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych oraz opinię Komisji Kontroli Budżetowej (A8-0033/2019),

A.  mając na uwadze, że ramy instytucjonalne Unii zapisane w Traktatach przyznają Parlamentowi jako organowi prawodawczemu Unii odpowiedzialność za kontrolę polityczną nad Komisją;

B.  mając na uwadze, że Parlament dysponuje szeregiem instrumentów umożliwiających mu rozliczanie Komisji z jej działalności, takie jak wotum nieufności (art. 17 TUE i art. 234 TFUE), możliwość zwrócenia się do przewodniczącego Komisji o wycofanie poparcia dla danego komisarza (art. 118 ust. 10 Regulaminu Parlamentu Europejskiego), uprawnienia śledcze (art. 226 TFUE), uprawnienia kontrolne w zakresie aktów delegowanych i wykonawczych (art. 290 i 291 TFUE), prawo do wnoszenia pytań wymagających odpowiedzi ustnej i pytań wymagających odpowiedzi na piśmie (art. 230 ust. 2 TFUE) oraz możliwość wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko Komisji w celu kontroli legalności (art. 263 TFUE) lub z powodu zaniechania działania przez Komisję;

C.  mając na uwadze, że oprócz tych instrumentów Parlament dysponuje szeregiem narzędzi do sprawowania kontroli służącej ukierunkowaniu polityki, dzięki którym może aktywnie kształtować europejski program polityczny;

D.  mając na uwadze, że budżet jest najważniejszym narzędziem Unii Europejskiej służącym do realizacji jej celów i strategii, w związku z czym kontrola budżetowa ma ogromne znaczenie;

E.  mając na uwadze, że system głównych kandydatów („Spitzenkandidaten”) odzwierciedla równowagę międzyinstytucjonalną między Parlamentem a Komisją, przez co znacząco skonsolidował i wzmocnił powiązania między obiema instytucjami, prowadząc do większego upolitycznienia Komisji, co powinno doprowadzić do zwiększenia parlamentarnej kontroli wykonywania funkcji wykonawczych przez Komisję;

F.  mając na uwadze, że art. 17 TUE przewiduje, iż przewodniczący Komisji jest wybierany przez Parlament na wniosek szefów państw i rządów UE z uwzględnieniem wyników wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz konsultacji z Parlamentem; mając na uwadze, że art. 17 TUE przewiduje również, że te same procedury – łącznie z konsultacjami z Parlamentem – należy stosować, gdyby Parlament odrzucił proponowanego kandydata;

G.  mając na uwadze, że wszyscy kandydaci na komisarzy podlegają przesłuchaniu przed powołaniem kolegium komisarzy, a także mając na uwadze, że w ramach swojego mandatu Parlament może dokonać przeglądu zobowiązań i priorytetów wymienionych przez kandydatów na komisarzy podczas przesłuchań, w tym także ocenić, czy przebieg ich życia kwalifikuje ich do spełnienia wymogów związanych z pełnieniem urzędu;

H.  mając na uwadze, że Traktaty przyznają Parlamentowi prawo do głosowania nad wnioskiem o wotum nieufności wobec całej Komisji, ale nie przyznają mu prawa do wycofania poparcia udzielonego komisarzowi;

I.  mając na uwadze, że niezależnie od zbiorowej odpowiedzialności kolegium komisarzy przed Parlamentem ten ostatni powinien zapewnić skuteczną kontrolę polityczną nad działalnością każdego z komisarzy;

J.  mając na uwadze, że niedawne mianowanie nowego sekretarza generalnego Komisji wzbudziło poważne obawy co do roli i wpływu politycznego wywieranego przez wyższych urzędników Komisji;

K.   mając na uwadze, że do mianowania nowego przewodniczącego Komisji oraz nowych komisarzy w 2019 r. należy zastosować nową zgodną z przepisami zasadę mianowania na stanowisko sekretarza generalnego Komisji;

L.  mając na uwadze, że Komisja ma wynikające z Traktatu obowiązki dotyczące regularnego składania Parlamentowi sprawozdań: rocznego ogólnego sprawozdania z działalności Unii (art. 249 TFUE); co trzy lata – sprawozdania dotyczącego stosowania postanowień dotyczących niedyskryminacji i obywatelstwa Unii (art. 25 TFUE); sprawozdania dotyczącego rezultatów wielostronnego nadzoru polityki gospodarczej (art. 121 ust. 5 TFUE); co trzy lata – sprawozdania dotyczącego postępów w osiąganiu celów w zakresie polityki społecznej (art. 159 i 161 TFUE); co trzy lata – sprawozdania dotyczącego postępów w urzeczywistnianiu spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (art. 175 TFUE); rocznego sprawozdania dotyczącego działań w zakresie badań w Unii (art. 190 TFUE); rocznego sprawozdania dotyczącego zwalczania nadużyć finansowych (art. 325 TFUE); sprawozdania z postępu w rokowaniach prowadzonych z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi (art. 207 TFUE);

M.  mając ponadto na uwadze, że w prawie wtórnym Komisja jest odpowiedzialna za dokonywanie przeglądu i oceny różnych dyrektyw i rozporządzeń oraz przedstawianie sprawozdań ze swoich ustaleń;

N.  mając na uwadze, że wraz z przyjęciem porozumienia ramowego w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską Parlament zyskał dodatkową siłę nacisku w procesie opracowywania programu ustawodawczego proponowanego przez Komisję co roku w programie prac Komisji;

O.  mając na uwadze, że od czasu przyjęcia Traktatu z Lizbony Parlament stał się faktycznym współprawodawcą w odniesieniu do budżetu i jest odpowiedzialny za udzielenie absolutorium Komisji z wykonania budżetu Unii;

P.  mając na uwadze, że po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Parlament zaczął odgrywać większą rolę w zakresie kontroli polityki zewnętrznej UE, uzyskując prawo do wyrażania zgody na zawieranie umów międzynarodowych, z którym związane jest zobowiązanie Komisji do natychmiastowego i pełnego informowania Parlamentu na wszystkich etapach negocjacji takich umów (art. 218 TFUE, art. 50 TUE);

Q.  mając na uwadze, że negocjacje ze Zjednoczonym Królestwem w sprawie wystąpienia tego kraju z Unii Europejskiej przebiegły we wzorowych warunkach opartych na przejrzystości oraz zaangażowaniu Parlamentu;

R.   mając na uwadze, że zakres uprawnień kontrolnych Parlamentu w odniesieniu do aktów delegowanych różni się znacznie od zakresu jego uprawnień w odniesieniu do aktów wykonawczych; mając na uwadze, że Parlament ma prawo zawetowania aktu delegowanego lub odwołania przekazanych uprawnień, podczas gdy jego wpływ w zakresie aktów wykonawczych jest znacznie bardziej ograniczony;

S.  mając na uwadze, że obecna struktura instytucjonalna Unii i brak precyzyjnej definicji władzy wykonawczej w Traktatach sprawiają, że władza wykonawcza UE ma złożony charakter i jest współdzielona przez szczeble unijny, krajowy i regionalny;

T.  mając na uwadze, że ściślejsza współpraca między Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi i regionalnymi, zgodnie z ich odpowiednimi konstytucyjnymi uprawnieniami i zgodnie z art. 10 ust. 2 TUE, ma zasadnicze znaczenie dla rozwiązania kwestii parlamentarnej kontroli sprawowania funkcji wykonawczych w zakresie wdrażania przepisów Unii;

U.  mając na uwadze, że przejrzystość oraz silne zaangażowanie Parlamentu w negocjacje ze Zjednoczonym Królestwem miały pozytywny wpływ na wynik tego procesu, tworząc klimat zaufania i jedności, i dlatego powinny służyć za inspirację do prowadzenia przyszłych międzynarodowych negocjacji;

Główne wnioski

1.  przypomina, że kontrola organów UE stanowi jedną z głównych funkcji Parlamentu Europejskiego, a odpowiedzialność Komisji wobec Parlamentu jest podstawową zasadą funkcjonowania UE i wewnętrznej kontroli demokratycznej;

2.  uważa, że Parlament nie wykorzystuje w pełni wszystkich przysługujących mu instrumentów politycznej kontroli nad władzą wykonawczą z różnych powodów, z których niektóre są ściśle związane ze strukturą instytucjonalną Unii, a inne są wynikiem np. zmian dynamiki międzyinstytucjonalnej, które spowodowały, że niektóre instrumenty są trudne do zastosowania lub niewystarczająco skuteczne;

3.  dostrzega potencjał i udane zastosowanie systemu głównych kandydatów, kiedy to wszyscy obywatele Unii wpływają bezpośrednio na wybór przewodniczącego Komisji dzięki głosowaniu na listę pod przewodnictwem preferowanego przez siebie kandydata; w związku z tym zdecydowanie popiera kontynuowanie tej praktyki w przyszłych wyborach europejskich i zachęca wszystkie siły polityczne do udziału w tym procesie;

4.  jest przekonany, że główni kandydaci powinni stanąć na czele list europejskich partii politycznych w wyborach do Parlamentu Europejskiego;

5.  przypomina, że kontrola parlamentarna nad Komisją nie powinna stać się mniej restrykcyjna w następstwie zacieśnienia powiązań politycznych między Parlamentem i Komisją po wprowadzeniu systemu głównych kandydatów;

6.  przypomina, że określony w Traktatach próg większości głosów wymaganej do uchwalenia wotum nieufności ma służyć zachowaniu rzeczywistego stosowania tego instrumentu do poważnych przypadków; przyznaje, że w większości demokracji parlamentarnych możliwość wystąpienia z wotum nieufności działa przeważnie jako środek odstraszający; proponuje jednakże, aby w kontekście przyszłej zmiany Traktatu przeanalizować możliwość obniżenia tego progu w umiarkowany sposób, zachowując jednocześnie równowagę międzyinstytucjonalną przewidzianą w Traktatach;

7.  wskazuje, że upolitycznienie Komisji jest bezpośrednią konsekwencją zmian wprowadzonych Traktatem z Lizbony; zauważa, że zmiany te nie obejmowały przyjęcia postanowień umożliwiających rozliczanie poszczególnych komisarzy;

8.  głęboko ubolewa, że zdaniem Rzecznik Praw Obywatelskich w trakcie procedury mianowania sekretarza generalnego „Komisja nie zastosowała właściwie odnośnych przepisów ani co do litery, ani co do ducha”;

9.  zwraca uwagę, że Traktaty nie zawierają jasnej definicji władzy wykonawczej UE i że władza wykonawcza jest sprawowana przez różne instytucje w zależności od dziedziny polityki, tj. w zależności od tego, czy dana dziedzina należy do kompetencji dzielonych czy wyłącznych kompetencji Unii;

10.  uważa, że konieczne jest ustanowienie prawdziwie dwuizbowego systemu władzy ustawodawczej z udziałem Rady i Parlamentu, w którym Komisja sprawowałaby władzę wykonawczą;

11.  zwraca uwagę, że rolę Parlamentu w zakresie kontroli nad władzą wykonawczą uzupełniają podobne uprawnienia parlamentów narodowych w stosunku do ich egzekutywy w sprawach dotyczących UE; uważa, że taka rozliczalność jest podstawą roli narodowych izb parlamentarnych w Unii Europejskiej;

12.  uważa, że sprawowanie przez Parlament kontroli nad władzą wykonawczą zgodnie z art. 14 TUE jest utrudnione, a czasami wręcz niemożliwe z powodu braku jasnego wykazu unijnych uprawnień i polityk oraz z powodu rozdziału uprawnień pomiędzy szczeble unijny, krajowy i regionalny;

13.  przypomina, że Traktaty nie przyznają Radzie Europejskiej żadnej funkcji ustawodawczej ani prawa inicjatywy ustawodawczej, wyrażając przy tym zaniepokojenie, że w ostatnich latach Rada Europejska podjęła, wbrew duchowi Traktatów, szereg ważnych decyzji politycznych wykraczających poza ramy Traktatów, de facto wyłączając te decyzje spod kontroli Parlamentu i podważając zasadę demokratycznej odpowiedzialności, której poszanowanie jest niezbędne w odniesieniu do takich decyzji;

14.  przypomina, że Traktat zapewnia Parlamentowi znaczne uprawnienia w zakresie kontroli politycznej w ramach rocznej procedury budżetowej i rocznej procedury udzielania absolutorium;

15.  przypomina, że​absolutorium to coroczna procedura polityczna zapewniająca kontrolę demokratyczną ex post nad wykonaniem budżetu Unii Europejskiej przez Komisję, na własną odpowiedzialność i we współpracy z państwami członkowskimi;

16.  zaznacza, że procedura udzielania absolutorium okazała się potężnym narzędziem, które miało wpływ na pozytywną ewolucję systemu budżetowego UE, zarządzanie finansami, kształtowanie programu oraz na sposób określania i wdrażania strategii politycznych, przyczyniając się jednocześnie do zwiększenia wpływu politycznego Parlamentu;

17.  podkreśla, że art. 318 TFUE dodaje nowy instrument do zestawu narzędzi absolutorium budżetowego: ocenę finansów Unii w oparciu o osiągnięte wyniki;

18.  z obawą zwraca uwagę na brak faktycznych sankcji prawnych na wypadek decyzji Parlamentu o nieudzieleniu absolutorium Komisji; uważa jednak, że nieudzielenie absolutorium stanowi silny sygnał polityczny, ponieważ oznacza, iż Parlament nie ma wystarczającego zaufania do rozliczalności Komisji, w związku z czym Komisja musi zareagować na taką odmowę i podjąć konkretne działania następcze mające na celu poprawę sytuacji;

19.  ubolewa, że wobec braku lojalnej współpracy ze strony Rady instytucjonalna praktyka absolutoriów budżetowych w Parlamencie nie pozwala na kontrolowanie budżetu Rady i że sytuacja ta stanowi poważne uchybienie zobowiązaniom wynikającym z Traktatu, który określa, że Parlament sprawuje kontrolę nad całością budżetu UE;

20.  sugeruje, by z myślą o umożliwieniu rozszerzenia sprawowanej przez Parlament kontroli budżetowej na cały budżet Unii rozpocząć negocjacje między Radą, Komisją i Parlamentem, tak aby zagwarantowane zostało prawo Parlamentu do uzyskania dostępu do informacji na temat wykonania budżetu Rady, bezpośrednio lub za pośrednictwem Komisji, oraz aby Rada odpowiadała na pytania Parlamentu wymagające odpowiedzi na piśmie i aby jej przedstawiciele przybywali na wysłuchania i debaty dotyczące wykonania jej budżetu; uważa, że w razie fiaska tych negocjacji Parlament powinien udzielić absolutorium tylko Komisji i uwzględnić w tym ogólnym absolutorium odrębne rezolucje dotyczące poszczególnych instytucji, organów i agencji Unii, gwarantując tym samym, że żadna sekcja budżetu nie zostanie wykonana bez należytej kontroli;

21.  przypomina, że trzy instytucje nie wywiązały się do tej pory z zobowiązania do ustanowienia kryteriów określających zakres aktów delegowanych i zakres aktów wykonawczych, mimo że w porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa poprawiono przejrzystość procedury przyjmowania aktów delegowanych;

22.  przypomina, że zgodnie z art. 247 rozporządzenia finansowego Komisja musi przekazać Parlamentowi do 31 lipca następnego roku budżetowego zintegrowany zestaw sprawozdań finansowych i sprawozdań w zakresie rozliczalności, w tym w szczególności końcowe skonsolidowane sprawozdanie finansowe, roczne sprawozdanie z zarządzania i wyników oraz ocenę finansów Unii w oparciu o osiągnięte wyniki, o których mowa w art. 318 TFUE;

Zalecenia

23.  sugeruje połączenie instrumentów w zakresie rozliczalności Komisji i instrumentów kontroli służącej ukierunkowaniu polityki w celu zmaksymalizowania ich skuteczności;

24.  domaga się zagwarantowania, konsolidacji i wzmocnienia uprawnień ustawodawczych i prawa do kontroli posiadanych przez Parlament Europejski, w tym w drodze porozumień międzyinstytucjonalnych oraz zastosowania przez Komisję odpowiedniej podstawy prawnej;

25.  uważa, że niezbędne jest zreformowanie przez Parlament metod pracy w celu wzmocnienia parlamentarnej kontroli politycznej nad Komisją;

26.  wzywa Komisję do poważniejszego brania pod uwagę inicjatyw ustawodawczych podejmowanych przez Parlament na podstawie art. 225 TFUE; wzywa następnego przewodniczącego Komisji do zobowiązania się do osiągnięcia tego celu i przyjmuje z zadowoleniem odpowiednie deklaracje głównych kandydatów w tym zakresie; pragnąłby, aby więcej inicjatyw zaowocowało wnioskami ustawodawczymi; przypomina, że zgodnie z art. 10 porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa Komisja ma obowiązek szybkiego i dogłębnego rozpatrywania żądań przedłożenia wniosków dotyczących aktów Unii;

27.  pochwala Komisję za pozytywne działania podjęte w następstwie zaleceń Parlamentu zawartych w rezolucji z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie poprawy funkcjonowania Unii Europejskiej dzięki wykorzystaniu potencjału Traktatu z Lizbony;

28.   przypomina, że chociaż zgodnie z obowiązującymi Traktatami Parlament nie ma formalnego prawa inicjatywy ustawodawczej, należy poważnie rozważyć możliwość przyznania mu takiego prawa przy okazji przyszłej zmiany Traktatu;

29.  zachęca do wymiany najlepszych praktyk w zakresie kontroli parlamentarnej pomiędzy parlamentami narodowymi, np. do odbywania regularnych debat pomiędzy odnośnymi ministrami a wyspecjalizowanymi komisjami w parlamentach narodowych przed spotkaniami w Radzie i po nich, a także z członkami Komisji Europejskiej w odpowiednich okolicznościach i ramach czasowych, jak również spotkań Parlamentu Europejskiego z parlamentami narodowymi; zachęca do ustanowienia regularnej wymiany urzędników i pracowników grup politycznych między administracjami Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych, Europejskiego Komitetu Regionów oraz regionów państw członkowskich posiadających uprawnienia ustawodawcze;

30.  uważa, że ustanowienie corocznego tygodnia europejskiego pozwoliłoby zarówno posłom do PE, jak i komisarzom, zwłaszcza wiceprzewodniczącym odpowiedzialnym za klastry, na zabranie głosu przed wszystkimi krajowymi zgromadzeniami parlamentarnymi w celu omówienia i wyjaśnienia europejskiego programu działania wraz z posłami do parlamentów narodowych i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego; sugeruje, że inicjatywa ta mogłaby sprzyjać demokratycznej rozliczalności Komisji wymaganej przez Traktat z Lizbony;

31.  wzywa Parlament do wzmocnienia zdolności w zakresie kontroli nad opracowywaniem i wdrażaniem aktów delegowanych i wykonawczych;

32.  z zadowoleniem przyjmuje wysiłki podejmowane obecnie przez trzy instytucje, by określić jasne kryteria rozgraniczenia stosowania aktów delegowanych i wykonawczych; apeluje o jak najszybsze wdrożenie tych kryteriów;

33.  zachęca parlamenty narodowe, a także, w stosownych przypadkach, parlamenty regionalne do zwiększenia ich zdolności w zakresie kontrolowania podległych im organów wykonawczych przy wydawaniu decyzji lub proponowaniu przepisów niezbędnych do wprowadzenia w życie aktów wykonawczych lub delegowanych;

34.  uważa, że przy okazji przyszłej zmiany Traktatu niezbędne jest ulepszenie instrumentów pociągania komisarzy do osobistej odpowiedzialności przed Parlamentem w trakcie ich kadencji, co jest już przewidziane w ograniczonym zakresie w porozumieniu ramowym dotyczącym stosunków między Parlamentem Europejskim a Komisją Europejską;

35.  wzywa Komisję i Radę, by zgodnie z zasadą lojalnej współpracy ustanowiły dialog polityczny w sprawie projektu Parlamentu dotyczącego rozporządzenia w sprawie uprawnień śledczych w celu powierzenia Parlamentowi skutecznych uprawnień umożliwiających mu korzystanie z tego podstawowego instrumentu kontroli parlamentarnej służącego kontrolowaniu władzy wykonawczej i bezwzględnie nieodzownego w systemach parlamentarnych na całym świecie;

36.  jest przekonany o przydatności pytań poselskich jako narzędzia kontroli; uważa zatem za konieczne dokonywanie szczegółowych ocen jakości odpowiedzi udzielanych przez Komisję na pytania posłów, a także jakości i liczby pytań zadanych przez posłów;

37.  uważa, że tura pytań jest ważnym elementem kontroli parlamentarnej nad władzą wykonawczą; zwraca się do Konferencji Przewodniczących o przywrócenie tury pytań do porządku posiedzenia plenarnego, zgodnie z art. 129 Regulaminu;

38.  ponownie wzywa Komisję do przeglądu jej procedur administracyjnych dotyczących nominowania sekretarza generalnego Komisji, dyrektorów generalnych i dyrektorów, tak aby w pełni zagwarantować wybór najlepszych kandydatów przy zapewnieniu maksymalnej przejrzystości i równości szans;

°

°  °

39.  zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji, parlamentom narodowym państw członkowskich oraz Europejskiemu Komitetowi Regionów.

(1)

Dz.U. C 252 z 18.7.2018, s. 215.

(2)

Dz.U. C 252 z 18.7.2018, s. 201.

(3)

Teksty przyjęte, P8_TA(2018)0030.

(4)

Dz.U. C 443 z 22.12.2017, s. 39.


OPINIA Komisji Kontroli Budżetowej (8.1.2019)

dla Komisji Spraw Konstytucyjnych

w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących uprawnień Parlamentu do sprawowania kontroli politycznej nad Komisją

(2018/2113(INI))

Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Tomáš Zdechovský

WSKAZÓWKI

Komisja Kontroli Budżetowej zwraca się do Komisji Spraw Konstytucyjnych, jako komisji przedmiotowo właściwej, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:

A.  mając na uwadze, że Parlament jest upoważniony do demokratycznej kontroli nad Komisją, która ma charakter polityczny, ale obejmuje różne aspekty i procedury;

B.  mając na uwadze, że budżet jest najważniejszym narzędziem Unii Europejskiej do realizacji jej celów i strategii, w związku z czym kontrola budżetowa ma ogromne znaczenie;

C.  mając na uwadze, że choć Komisja zobowiązała się do osiągania wyników, budżetowanie zadaniowe wciąż pozostaje niestety podstawową zasadą przy opracowywaniu budżetu Unii;

D.  mając na uwadze, że ocena wyników i kontrola wykonania opierają się na celach ustanowionych na najwcześniejszym etapie na poziomie programowania;

E.  mając na uwadze, że ocena jest narzędziem mającym na celu określenie i zrozumienie wyników oraz wpływu procesu i określenie alternatyw mających pomóc w podejmowaniu decyzji, co doprowadziłoby do dalszego usprawnienia tego procesu;

1.  przypomina, że kontrola organów UE stanowi rację bytu Parlamentu Europejskiego, natomiast odpowiedzialność Komisji wobec Parlamentu jest podstawową zasadą funkcjonowania UE i wewnętrznej kontroli demokratycznej;

2.  przypomina, że​absolutorium to coroczna procedura polityczna zapewniająca kontrolę demokratyczną ex post nad wykonaniem budżetu Unii Europejskiej przez Komisję, na własną odpowiedzialność i we współpracy z państwami członkowskimi;

3.  zaznacza, że procedura udzielania absolutorium okazała się potężnym narzędziem, które miało wpływ na pozytywną ewolucję systemu budżetowego UE, zarządzanie finansami, kształtowanie programu oraz na sposób określania i wdrażania strategii politycznych, przyczyniając się jednocześnie do zwiększenia wpływu politycznego Parlamentu;

4.  podkreśla, że​głównym celem procedury udzielania absolutorium jest sprawdzenie, czy fundusze unijne są zarządzane prawidłowo i coroczne ustalenie, czy w bilansie wykazano wszystkie dochody i wydatki Unii, wynikające z nich saldo oraz aktywa i pasywa Unii;

5.  zauważa, że decyzja Parlamentu o udzieleniu, odroczeniu lub odmowie udzielenia absolutorium jest przede wszystkim, choć nie wyłącznie, oparta na audycie Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, który bada wiarygodność rozliczeń oraz legalność i prawidłowość operacji leżących u ich podstaw;

6.  zaznacza, że zgodnie z art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Trybunał Obrachunkowy musi zbadać, czy wpłynęły wszystkie dochody i czy wydatki zostały poniesione w sposób zgodny z prawem i prawidłowy, jak też czy należycie zarządzano finansami; w związku z tym musi przede wszystkim informować o wszelkich nieprawidłowościach; kontrola dochodów musi być przeprowadzana na podstawie zarówno kwot ustalonych jako należne, jak i kwot faktycznie przekazanych Unii; kontrola wydatków musi być przeprowadzana na podstawie zarówno podjętych zobowiązań, jak i dokonanych płatności;

7.  przypomina, że udzielając absolutorium, Parlament musi nie tylko ocenić prawidłowość, ale także wyniki zarządzania finansami w Unii Europejskiej;

8.  zauważa, że Parlament opiera również swoją decyzję na dowodach, o które występuje Komisja, dotyczących wykonania wydatków lub funkcjonowania systemów kontroli finansowej;

9.  zauważa, że Komisja jest zobowiązana uwzględnić uwagi w decyzjach w ramach absolutorium i uwagi Parlamentu dotyczące realizacji wydatków, jak też jest zobowiązana do składania sprawozdań na temat działań podjętych w związku z jego zaleceniami i uwagami;

10.  przypomina, że Parlament bada też specjalne sprawozdania przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy, które koncentrują się na należytym zarządzaniu różnymi sektorami lub obszarami polityki;

11.  zaznacza, że ponieważ sprawozdania te dotyczą wdrażania zasad oszczędności, wydajności i skuteczności, systematycznie uruchamiają debatę na temat tego, czy podmioty w polityce europejskiej dysponują środkami i instrumentami umożliwiającymi im osiągnięcie celów określonych przez organy polityczne Unii;

12.  podkreśla, że art. 318 TFUE dodaje nowy instrument do zestawu narzędzi absolutorium budżetowego: ocenę finansów Unii w oparciu o osiągnięte wyniki;

13.  z zadowoleniem przyjmuje w szczególności fakt, że ze względu na skoncentrowanie się na wynikach finansowych sprawozdanie oceniające, o którym mowa w art. 318 TFUE, uzupełnia podejście oparte na zgodności opracowane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy w jego rocznym sprawozdaniu, oferując Parlamentowi Europejskiemu możliwość oceny dokonań politycznych;

14.  z obawą zwraca uwagę na brak faktycznych sankcji prawnych na wypadek decyzji Parlamentu o nieudzieleniu absolutorium Komisji; uważa jednak, że nieudzielenie absolutorium stanowi silny sygnał polityczny, ponieważ oznacza, iż Parlament nie ma wystarczającego zaufania do rozliczalności Komisji i w związku z tym Komisja musi zareagować na taką odmowę i podjąć konkretne działania następcze mające na celu poprawę sytuacji;

15.  przypomina, że​reformy Prodiego/Kinnocka wprowadziły zasady budżetowania zadaniowego i zarządzania kosztami działań(1), wymagały corocznego podpisywania sprawozdań z działalności przez delegowanych urzędników zatwierdzających i przeprowadzenia reformy działań w ramach audytu wewnętrznego i rachunkowości memoriałowej;

16.  podkreśla, że​celem politycznym realizowanym w ramach tych reform było opracowanie jasnej hierarchii, od celów politycznych przez środki przeznaczone na działania zmierzające do ich osiągnięcia, po wskaźniki realizacji celu służące do weryfikacji tych osiągnięć;

17.  z obawą zauważa, że rzeczywistość jest bardzo różna:

a)  mimo że Komisja określiła budżet zgodnie z kierunkami działań, definicja ta wynikała głównie ze struktury organizacyjnej administracji i utrzymywała dużą liczbę linii budżetowych;

b)  cele działań nadal nie wchodzą w zakres debaty budżetowej, ale zostały przedstawione w osobnych zestawieniach zadań załączonych do budżetu;

c)  bieżąca struktura budżetu nie jest w pełni dostosowana do wieloletnich ram finansowych (WRF); każda pozycja WRF zawiera różne działania, a wiele pojedynczych działań uwzględniono w kilku działach wieloletnich ram finansowych;

18.  ubolewa nad faktem, że negocjacje budżetowe w Parlamencie i Radzie koncentrują się wokół marginesów w ramach działów wieloletnich ram finansowych i niezbyt często dotyczą celów budżetowania zadaniowego (ABB), wskaźników realizacji celów lub mierzonych wyników;

19.  z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja w swoim wniosku dotyczącym nowych wieloletnich ram finansowych ponownie podkreśliła swoje zaangażowanie na rzecz realizacji celów i budżetowania opartego na wynikach oraz nalega, aby budżet UE bardziej koncentrował się na stabilności, prostocie, efektywniejszych wydatkach, niskich kosztach operacyjnych, wydajnej alokacji zasobów, realizacji kluczowych priorytetów politycznych, europejskiej wartości dodanej, wynikach, skutkach oraz na większej rozliczalności i przejrzystości;

20.  podkreśla, że budżet UE powinien opierać się na długoterminowych celach polityki i ogólnej wizji UE; ponownie wzywa Komisję do wprowadzenia takiej długoterminowej wizji i celów, aby zapewnić maksymalną efektywność wydatków;

21.  z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji, aby nowe programy WRF pogrupować w „klastry polityczne”, co znajdzie odzwierciedlenie w tytułach rocznego budżetu; wyraża nadzieję, że pozwoli to uzyskać większą jasność, w jaki sposób przyczynią się one do realizacji celów polityki;

22.  z zadowoleniem przyjmuje fakt, że od 2021 r. Komisja zamierza dostosować koncepcję obszarów polityki do klastrów programu oraz że to dostosowanie pozwoli na łatwiejsze uzgodnienie rocznego budżetu z działami wieloletnich ram finansowych;

23.  przypomina, że Parlament wielokrotnie zwracał się do Komisji o przedstawienie budżetu Unii zgodnie z celami politycznymi WRF przyjętymi przez Parlament; uważa, że pozwoliłoby to władzom budżetowym łatwiej kontrolować i śledzić przygotowanie oraz wykonanie budżetu;

24.  zastanawia się, dlaczego Komisja wykorzystuje dwa zestawy celów i wskaźników do pomiaru wydajności zarządzania finansami: z jednej strony dyrektorzy generalni Komisji oceniają w rocznych sprawozdaniach z działalności realizację celów określonych w swoich planach zarządzania, natomiast z drugiej strony Komisja dokonuje pomiaru wydajności programów wydatków za pomocą oświadczeń programowych dotyczących wydatków operacyjnych, załączonych do projektu budżetu;

25.  przypomina, że​obecne ramy wykonania programów przedstawione w oświadczeniach programowych dotyczących wydatków operacyjnych obejmują 716 różnego rodzaju wskaźników, mierzących wyniki w odniesieniu do 61 celów ogólnych i 228 szczegółowych;

26.  z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji dotyczący zmniejszenia liczby programów wydatków o jedną trzecią i uczynienia przepisów bardziej spójnymi; podkreśla, że rzeczywiste uproszczenie dla beneficjentów wymaga wyeliminowania wszelkich zbędnych przepisów, wymogów i procedur, jednak bez narażania na ryzyko legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń;

27.  ponownie apeluje do Komisji, aby:

a)  usprawniła sprawozdawczość dotyczącą realizacji celów za sprawą:

–  dalszego ograniczenia liczby celów oraz wskaźników, które wykorzystuje do swoich rozmaitych sprawozdań dotyczących realizacji celów, jak też skoncentrowania się na tych, które najlepiej oceniają wykonanie budżetu Unii, w interesie uproszczenia, przejrzystości i lepszej kontroli;

–  rozszerzenia podejścia jakościowego i uwzględnienia wskaźników środowiskowych i społecznych, aby móc zmierzyć wpływ polityki UE na politykę ochrony środowiska i politykę społeczną;

–  przedstawiania informacji finansowych w sposób zapewniający ich porównywalność z informacjami o wynikach, aby jasno uwidocznić związek między wydatkami a wynikami;

b)  lepiej zbilansowała sprawozdawczość dotyczącą realizacji celów, wyraźnie przedstawiając informacje dotyczące podstawowych wyzwań UE, którym jeszcze należy sprostać;

c)  przedstawiała oświadczenie dotyczące jakości zgłoszonych danych dotyczących realizacji celów;

28.  przypomina, że zgodnie z art. 247 rozporządzenia finansowego Komisja musi przekazać Parlamentowi do 31 lipca następnego roku budżetowego zintegrowany zestaw sprawozdań finansowych i rozliczeniowych, w tym w szczególności końcowe skonsolidowane sprawozdanie finansowe, roczne sprawozdanie z zarządzania i realizacji celów oraz ocenę finansów Unii w oparciu o osiągnięte wyniki, o których mowa w art. 318 TFUE;

29.  zaznacza, że przyjmując roczne sprawozdanie z zarządzania i realizacji celów, które towarzyszy końcowemu skonsolidowanemu sprawozdaniu finansowemu, Komisja przyjmuje polityczną odpowiedzialność za zarządzanie finansami przez jej służby;

30.  nalega, aby roczne sprawozdanie z zarządzania i realizacji celów zawierało nie tylko szacunkowy poziom błędu w wydatkach unijnych, informacje na temat działań zapobiegawczych i naprawczych obejmujących budżet i informacje na temat wdrażania strategii Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, ale także roczne oświadczenie dotyczące zarządzania i kontroli wewnętrznej, obejmujące w szczególności:

a)  opis narzędzi Komisji wykorzystywanych do celów zarządzania wewnętrznego;

b)  ocenę działalności w obszarze ryzyka operacyjnego i strategicznego w ciągu roku oraz oświadczenie dotyczące śródokresowej i długoterminowej stabilności budżetowej;

c)  ocenę wszystkich środków zapobiegawczych i naprawczych podejmowanych w obliczu finansowania będącego przedmiotem korupcji lub konfliktu interesów;

31.  ponownie wzywa Komisję do przyspieszenia przygotowania rachunków Unii, aby zapewnić bardziej terminowe pozyskiwanie od państw członkowskich wiarygodnych informacji na temat wydatków związanych z zarządzaniem dzielonym, jak też do wcześniejszego przedstawienia opinii kierownictwa na temat wydatków unijnych wraz z rachunkami w celu przyjęcia decyzji o udzieleniu absolutorium za rok n+1, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiej jakości danych i należytego zarządzania finansami;

32.  ponownie wzywa Komisję do zaproponowania środków mających na celu dokonanie ustaleń dotyczących unijnych mechanizmów finansowania w celu wykonania budżetu Unii – które obecnie obejmują różne narzędzia i kombinacje narzędzi, na przykład programy, fundusze strukturalne i inwestycyjne, fundusze powiernicze, strategiczne fundusze inwestycyjne, fundusze gwarancyjne, instrumenty, instrumenty finansowe, instrumenty pomocy makrofinansowej itd. – jaśniejszych, prostszych, spójniejszych i lepiej przygotowanych, aby zapewnić wystarczającą przejrzystość, rozliczalność, wyniki i publiczne zrozumienie sposobu finansowania unijnych strategii politycznych oraz płynących z nich korzyści;

33.  przypomina, że 80 % funduszy UE jest zarządzanych wspólnie z państwami członkowskimi, w związku z czym Parlament musi również kontrolować organy krajowe; ubolewa jednak, że organy krajowe często niechętnie podchodzą do zaleceń lub dochodzeń organu udzielającego absolutorium;

34.  przypomina, że ścisłe powiązania polityczne między Parlamentem a Komisją zostały ostatnio umocnione dzięki tak zwanemu systemowi głównych kandydatów; z zadowoleniem przyjmuje tę próbę rozwiązania problemu deficytu demokracji w UE, wzmocnienia jej legitymacji i budowania zaufania wśród obywateli UE; przypomina jednak o nieodłącznym ryzyku związanym z finansowaniem partii i wzywa Komisję do zajęcia się uchybieniami w bieżącym modelu finansowania partii politycznych w celu zapobieżenia nadużyciom finansowym i zapewnienia pełnej przejrzystości finansowania kampanii wyborczych.

INFORMACJE O PRZYJĘCIU PRZEZ KOMISJĘ OPINIODAWCZĄ

Data przyjęcia

7.1.2019

 

 

 

Wynik głosowania końcowego

+:

–:

0:

8

0

0

Posłowie obecni podczas głosowania końcowego

Dennis de Jong, Ingeborg Gräßle, Georgi Pirinski, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Bart Staes

Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego

Karin Kadenbach

Zastępcy (art. 200 ust. 2) obecni podczas głosowania końcowego

John Howarth, Jude Kirton-Darling

GŁOSOWANIE KOŃCOWE W FORMIE GŁOSOWANIA IMIENNEGO W KOMISJI OPINIODAWCZEJ

8

+

GUE/NGL

Dennis de Jong

PPE

Ingeborg Gräßle, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra

S&D

John Howarth, Karin Kadenbach, Jude Kirton-Darling, Georgi Pirinski

VERTS/ALE

Bart Staes

0

-

 

 

0

0

 

 

Objaśnienie używanych znaków:

+  :  za

-  :  przeciw

0  :  wstrzymało się

(1)

„Budżetowanie zadaniowe” to z definicji metoda oparta na działaniach i korzystająca z danych dotyczących czynników kosztotwórczych w procesach opracowywania budżetu i oceny wariancji W tym kontekście działania mają zasadnicze znaczenie, ponieważ tworzą koszty. Jeśli mamy kontrolować przyczyny (czynniki warunkujące) kosztów, należy lepiej zarządzać kosztami i posiadać na ich temat wiedzę.


INFORMACJE O PRZYJĘCIU PRZEZ KOMISJĘ PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWĄ

Data przyjęcia

22.1.2019

 

 

 

Wynik głosowania końcowego

+:

–:

0:

18

0

4

Posłowie obecni podczas głosowania końcowego

Gerolf Annemans, Mercedes Bresso, Pascal Durand, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Ramón Jáuregui Atondo, Alain Lamassoure, Jo Leinen, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Josep-Maria Terricabras, Kazimierz Michał Ujazdowski

Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego

Pervenche Berès, Ashley Fox, Sylvia-Yvonne Kaufmann

Zastępcy (art. 200 ust. 2) obecni podczas głosowania końcowego

Michael Gahler, Jarosław Wałęsa


GŁOSOWANIE KOŃCOWE W FORMIE GŁOSOWANIA IMIENNEGO W KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ

18

+

ALDE

Maite Pagazaurtundúa Ruiz

NI

Kazimierz Michał Ujazdowski

PPE

Michael Gahler, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Alain Lamassoure, Markus Pieper, Paulo Rangel, György Schöpflin, Jarosław Wałęsa

S&D

Pervenche Berès, Mercedes Bresso, Ramón Jáuregui Atondo, Sylvia Yvonne Kaufmann, Jo Leinen, Pedro Silva Pereira

VERTS/ALE

Pascal Durand, Josep Maria Terricabras

0

-

4

0

ECR

Ashley Fox

ENF

Gerolf Annemans

GUE/NGL

Helmut Scholz, Barbara Spinelli

Objaśnienie używanych znaków:

+  :  za

-  :  przeciw

0  :  wstrzymało się

Ostatnia aktualizacja: 8 lutego 2019Informacja prawna